地方政府倒賣土地貽害無窮
——“向高房價宣戰”系列文章之五
（發表于《環球時報》2009年12月25日，博文有增補）
2009年對于中國經濟是一個“危機”年，毋寧說是對于大部分工業、服務業而言的。對于房地產、建筑、鋼鐵、水泥、工程機械行業而言，2009年是一個大豐收的年景；對于歷來逃避在商業范疇之外的地方政府儲備機構而言，2009年是有史以來最輝煌的一年。統計數據顯示，截至2009年11月23日，前20名城市土地出讓金達到創紀錄的6432億元，為上述城市2008年全年土地出讓金總額的2.08倍。其中，上海以821億元的土地出讓金收入名列全國第一，杭州以713億元位列第二，北京以639億元排位第三，均超過了“地王”頻現的2007年的土地出讓收入。
從全國來看，2006年全國土地出讓金收入約為7000億元人民幣，2007年猛增至1.3萬億元人民幣，其中，招拍掛出讓土地收入超過9000億元人民幣，同比增長約6成。2008年，房地產市場走勢低迷，土地市場降溫，但全國土地出讓總收入仍高達9600多億元。考慮到2009年二、三線城市地產市場開始趨熱，用前20位城市的增長率類比全國城市2009的土地出讓金收入，屬于比較保守的，估計至少在2.22萬億元。如果再加上2009年國內商品房新房4.57萬億元的銷售額，我預計2009年房地產業全行業的銷售額可能達到6.8萬億元，占2009年33.91萬億元的GDP預估值的20.05%。
中國地方政府出讓土地的最大弊病在于，地方政府手中普遍缺乏土地，土地出讓的來源在于已有明確產權的農村集體經濟組織和城鎮現有用地單位及個人。地方政府利用修改城市建設規劃，以公共利益為借口，依據臭名昭著的、嚴重侵犯人民生命財產安全的《國務院城市房屋拆遷條例》，借助警力、工程車輛、黑社會等殘忍手段，摧毀并占領居住在那里的城鄉居民的土地，再以“交接棒”的方式將土地出讓給壟斷經營的房地產開發商手中，任由開發商就地加價賣給名義上就屬于城鎮居民所有的城鎮土地。這屬于典型的“把全體人民的土地高價賣給全體人民”的掠奪行為，是對《憲法》中保護人民生命財產安全和城鄉土地公有制的悍然否定和侵犯。
由于不合理中央地方分稅體制，中央方面希望地方政府開辟新的財政資源。于是侵占并倒賣土地，就成為地方政府獲取財政收入的一項重要來源。統計數據顯示，絕大部分城市政府的土地出讓收入，已經占到地方財政收入的一半以上。有政府官員信誓旦旦地宣稱，政府所獲土地出讓金是為公共利益服務的，出讓有理。這里姑且不去和這些官員討論什么是“公共利益”，筆者認為，即便賣地所得全部用于公益項目，地方以壟斷方式囤積、出讓土地亦不可取。根據我多年研究的判斷，政府賣地是造成如今高房價的重要推手之一。
以北京廣渠門外的10號地塊為例，地價拍價10億元，樓面地價每平方米達到了15000元。這個價格超過了當時周邊地區的商品房的價格。拍賣的結果就是導致周邊地理位置相近的地塊，不管原來從政府手中拿地的成本是多少，都無一例外地靠近10號地的價格了。由于土地的聯動和比價效應，這就使得整個城市產生了虛高的地價泡沫。所以，在地方政府壟斷土地出讓的體制下，無論賣地所得是怎么使用的，土地拍賣對整個城市地價和房價的推高，是實實在在的。
在我看來，城市土地拍賣機制直接推動了整個城市地價和房價體系的重構。在商品房市場供不應求的條件下，政府拍賣土地的行為，極易引起整個城市地價的連鎖上漲。用“帳篷效應”來形容地方政府土地出讓形成的泡沫，可能是非常形象的。某一地價漲起來了，如同帳篷的一個點高了，其他點也隨之而上，但很多地方還是空的，就是地產泡沫。可以說，在賣方市場的情況下，政府土地拍賣是高房價的根本推手之一。今年以來，天量信貸資金推動的流動性泛濫，開始向二三線城市住房滲透。由于這些城市房價與一線城市相比估值過度，吸引了投機資金的關注。這些事例說明，在流動性過剩的情況下，一線城市的地價、房價被推高后，也容易引起二三線城市的房價和地價的上漲。
2009年6月底，國土資源部首次正面回應“地價推高房價”爭論，調查的結果是全國地價約占房價23%。國土資源部的結論在社會上引起了巨大爭議，原因在于地價并由開發拿地的歷史成本決定，而是由市場決定的。還以廣渠門外10號地塊為例，拍到10個億后，旁邊同樣面積的地塊即便歷史成本為1000萬甚至100萬，都有可能跟著漲價到10億元，這時候再拿歷史成本做對比，就已經毫無意義了。由于現行土地制度漲價歸持有者所有，在整個地價體系已經發生了根本變化的情況下，國土資源部簡單地以歷史資料來推脫土地出讓制度的責任，完全不具有說服力。
政府收儲、出讓土地的行為，還容量滋生了腐敗，直接危害民生。在多數地區，城市建設規劃可以隨意修改，由此變成了掌權者和房地產開發商合謀侵犯城鄉居民生命財產權利的重要工具。一般的情況，開發商拿到土地后，第一步就是先做規劃調整，提高容積率或者建筑面積。只要是開發商看重的地塊，不管是屬于農村集體的，還是由城市居民占有的，政府都可以通過修改城市規劃的手段，通過強行拆遷，強制低價獲得土地權屬，再由地方政府和開發商瓜分土地增值利益。這種以公共利益為借口，以城市規劃為工具，對居民用地進行強行拆遷的過程中，導致拆遷過程中的沖突愈加激烈，群體性事件越來越多。
土地出讓弊病如此之大，中央政府為何少有遏制？主要在于分稅制使得稅源向中央集中，地方政府的事權大、財產小，中央政府為免地方政府要求重新分稅，默許甚至縱容地方賣地生財。有了中央政府這個荒唐的“尚方寶劍”，地方政府在征收土地趾高氣昂、神氣十足，哪怕你老人重病在床不能移動，哪怕你汽油淋身焚身自亡，哪怕你媒體吵吵嚷嚷，只要能給我地方政府帶來財政收入，只要能為黨政官員在GDP考績中帶來好處，殘害、犧牲人民的生命財產安全，就成了這些執政者一擁而上的不二選擇。
怎樣解決地方政府土地財政帶來的嚴重弊病？一方面需要推進城鄉地權的一體化，地方政府退出商業性開發的土地交易市場，專門從事城市規劃等公共管理活動；對于政府手中已有土地，需要糾正長期以來形成的，由于土地出讓制度造成的對本來作為土地所有者的城鄉居民公共權力的損害，回歸土地公有制的本來含義。我認為，應當采取劃撥土地的方式，將政府儲備土地的80％以上用于保障房，向廣大的城鄉居民提供足量的經濟適用房和廉租房，同時推動城市建成區內小產權房的合理化，推進農村宅基地房屋的合法流轉，則中國城市的住房問題，有望得到根本的解決。
（作者是中國社會科學院研究員，著有《向高房價宣戰》）
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