土地投機是中國房地產(chǎn)開發(fā)的行業(yè)本質(zhì)

 曹建海

今年3月以來，房價再次上漲催動了住房的大量需求，再現(xiàn)了2007年供不應求的瘋狂局面。與住房市場同步火熱的，是連創(chuàng)新高的土地市場。然而，土地市場展現(xiàn)給我們的，是迥然不同的冷熱局面：一邊是火熱的土地拍賣，一邊的已拍土地卻是雜草叢生、批而不用。根據(jù)我的觀察，在我國，土地長期閑置的現(xiàn)象在各地都大量存在，其中不乏曾經(jīng)名噪一時的“地王”。據(jù)統(tǒng)計，2009年三季度末，全國排名前10名的上市房企囤地規(guī)模已經(jīng)達到3億平方米。

很顯然，土地囤積并不是2009年的新現(xiàn)象，而是我國房地產(chǎn)開發(fā)特色下土地市場的一個常態(tài)。根據(jù)戴德梁行的分析，1998-2008年間，全國用于房地產(chǎn)開發(fā)的土地購置面積達到31.3億平方米，而截至2008年年底，全國土地開發(fā)量僅為19.4億平方米，仍有近40%的土地滯壓于發(fā)展商手中。

為什么隨著土地價格的高漲，土地積壓和浪費現(xiàn)象越發(fā)嚴重，土地價格完全失去了調(diào)節(jié)土地資源配置的作用了呢？我認為根本在于房地產(chǎn)開發(fā)商對于土地的高度投機所致。

根據(jù)中國的《憲法》規(guī)定，城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有，國家可以根據(jù)公共利益的需要，對農(nóng)村集體土地進行征收。這里有一個重要前提，土地一旦轉為城市用地，必須經(jīng)過地方政府征收，不管土地用于商業(yè)開發(fā)，還是公共利益要求。由于混淆了公共利益與商業(yè)開發(fā)之間的關系，地方政府成為城市土地供給的唯一壟斷者、經(jīng)營者。政府不僅以“國家征用”的借口壓低農(nóng)民集體征用價格，而且通過“招拍掛”的方式，盡可能高地獲取土地收益。

在住房開發(fā)方面，基于所謂“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)”的要求，地方政府又將房地產(chǎn)開發(fā)商作為土地唯一的需求者。例如，在現(xiàn)行政策下，政府嚴格限制居民個人和集體自住建房，禁止非開發(fā)企業(yè)建設開發(fā)住房，而將房屋建設開發(fā)的權利賦予房地產(chǎn)開發(fā)商，使得開發(fā)商可以充分利用其壟斷經(jīng)營的優(yōu)勢，哄抬地價和房價，造成房價節(jié)節(jié)升高。由此產(chǎn)生的土地升值部分為地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商瓜分。

根據(jù)現(xiàn)行土地政策，城市周邊的集體用地，只能作為城市政府土地征用的儲備，土地城市居民購買農(nóng)民宅基地受到嚴格禁止，廣大的農(nóng)村房地產(chǎn)，不能對城市的高房價形成平抑。例如在我國一些城市外圍，存在著大量的由農(nóng)民集體組織建設開發(fā)的樓房，稱為“小產(chǎn)權房”。由于沒有經(jīng)過地方政府征用和開發(fā)商的“合法”開發(fā)，這些房屋盡管在品質(zhì)、使用價值上與商品房相差無幾，但不能獲得合理產(chǎn)權，也就不能對高價的“大產(chǎn)權”商品房市場形成有效平抑。

按照土地所有制的本來含義，集體所有制土地由農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有，供集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民占有、使用和處分；國有土地本質(zhì)上屬于全民所有制性質(zhì)，土地應當通過合理配置供全體人民無償使用。但由于政策制定上的問題，集體土地只能被政府“國家征收”，政府收儲土地則通過“招拍掛”的方式批發(fā)給房地產(chǎn)開發(fā)商，再由開發(fā)商以售房的方式賣給城鄉(xiāng)居民。地方政府、開發(fā)商通過轉售土地，層層轉移了社會財富，這是造成中國城市地價節(jié)節(jié)升高、房價居高不下的重要制度原因。

在我看來，囤地是開發(fā)商實現(xiàn)盈利的根本方式，也是中國房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)的行業(yè)本質(zhì)。根據(jù)我的研究，中國房地產(chǎn)開發(fā)商的基于從事購買規(guī)劃設計、建設施工、監(jiān)理服務、房屋銷售等所謂“管理”的勞動，其盈利大約只能占到全部盈利的不到10%，而其余90%以上的盈利，則來自土地的升值。為了實現(xiàn)土地升值，房地產(chǎn)開發(fā)商普遍傾向于直接囤積土地，“圍而不建”；或者借口由于資金、規(guī)劃變更、拆遷進度慢等原因，有意通過“分期開發(fā)”、“政府公關”等方式，延長土地開發(fā)周期，借以最大限度地以少量資金獲取超級暴利。

在我們現(xiàn)有的規(guī)定中，對土地閑置現(xiàn)象是有明確懲罰措施的。比如，超過約定期限一年不開發(fā)的，政府征收土地出讓金的20%；超過兩年的，政府可以無償收回。有這樣的規(guī)定，囤地現(xiàn)象為何禁而不止?某些地方政府是不是也有責任呢？答案是肯定的。由于土地是地方政府財政收入的重要來源，雖然說“地方政府是土地的批發(fā)商，開發(fā)商是土地的零售商”，不僅在市場上，而且在私人關系上，房地產(chǎn)開發(fā)商與地方政府之間，已經(jīng)形成了密切的戰(zhàn)略聯(lián)盟。于公于私，地方政府都有縱容開發(fā)商的理由。

怎樣解決房地產(chǎn)開發(fā)商囤積土地的問題，可以從短期和長期兩個方面解決。從短期看，可以因循現(xiàn)有的土地政策，堅決依法收回房地產(chǎn)開發(fā)商囤積的土地，將其用于經(jīng)濟適用房、廉租房等“保障房”供給，用于滿足特殊科技人才、中低收入居民的住房需求；從長期來看，應該徹底改變現(xiàn)行不合理的土地制度，除了用于“公共利益”的，應禁止地方政府用于商業(yè)開發(fā)用途的土地征收。政府應在主要負責土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎上，應當通過農(nóng)民集體與土地使用單位的市場交易，實現(xiàn)土地資源的高效配置；應通過征收不動產(chǎn)稅、土地閑置稅、土地增值稅、資本利得稅等稅收政策，解決地方政府財政收入不足問題，同時抑制企業(yè)和個人炒作房地產(chǎn)牟取暴利的發(fā)生，建立一個統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地權利的、持續(xù)健康發(fā)展的房地產(chǎn)秩序。

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