新房改：高房價下的轉向

南方周末記者 舒 眉 發自北京　

九年前，中國房改加速，福利分房的舊體制被迅速打破，但“經濟適用房為主”的房改思路也迅速走樣。
上周，房改新政正式公布，這是一條打破既得利益、實現社會和諧的艱難之路

■商品房獨霸天下的格局被打破，由廉租房和經濟適用房組成的保障性住房將分流市民的購房需求。
■房改思路九年后回到起點，步入“保障與市場”并重的新階段，但“市場”的主體地位不會逆轉。
■房價短期難回落，長期有望出現拐點。

　　8月13日，國務院發布了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》的24號文。在房價熱浪炙人的今天，文件帶來了清新的涼意。     
    新文件簡明扼要但非常鮮明地指出:低收入者可以選擇政府的廉租房或者拿廉租房補貼解決住房問題;中低收入人群則購買有限產權的經濟適用房;其他收入人群則通過市場解決住房問題。
    這就是說，由商品房獨霸天下的市場格局將被徹底打破，人們將不必再蜂擁在購買商品房的獨木橋上，而是有了更多的、滿足自己的居住權的選擇。往前延伸，在市場供應結構發生變化后，十年來一路挺拔向上的房價走勢有可能放緩。
    實際上，這更像是一次艱難的回歸。十年前，即1998年，中國的房改剛剛啟動，當時政策的主體內容和今天的24號文幾乎同出一轍。十年時間，為何我們又重回起點?
    必須承認的是，盡管彼時房改并無“重市場輕保障”之意，但十年下來，卻事實形成了“市場”走在“保障”前頭的格局。此番頒布24號文，正是要一改這一局面，保障與市場并駕齊驅。
    據記者了解，在24號文之后，大規模的配套措施即將出臺。
    本周，曾培炎副總理將匯集建設部、發改委、國土資源部、財政部召開全國住房工作會議。本次會議的核心內容將是討論24號文的落實配套工作。建設部將負責提出解決城市低收入家庭住房困難的有關政策，協調解決工作實施中的重大問題。這之中包括完善廉租房管理辦法和經濟適用房管理辦法、城市低收入家庭資格認定辦法、廉租住房保障專項補助資金的實施辦法等等。
    而近年房價居高不下的中國三大城市——北京、上海和廣州，據了解，已經展開對具體的地方實施細則的研究。

走樣的房改
　　其實，政府一直在醞釀相關政策。早在1998年國務院下發的綱領性文件中，“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”被確定為基本方向，根據1998 年“國發23 號”文件的規定，經濟適用房能夠覆蓋的群體約占到城市人口的60%-70%。
    但在實際執行中卻南轅北轍。
    “當時一股腦的推商品房是有原因的?！睍r任建設部科技司司長、現任全國工商聯房地產商會會長的聶梅生回憶道，“當時為了避免東南亞經濟危機，政府需要啟動內需，但啟動以后一股腦的都商品化了?！彼f。
    房地產連著經濟增長的兩頭，一頭是消費，一頭是投資。發展房地產行業，可謂一石二鳥，房地產發展了，GDP增長率也必然提高。從此，各級政府按照這個思路進行，商品住房成為發展主體，而保障性住房長期缺失。到了2003 年，房地產政策有了更顯著的轉變:“要逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房;同時，根據當地情況，合理確定經濟適用住房和廉租住房供應對象的具體收入線標準和范圍。”
    此后，地方政府為尋求快速建設城市和經濟發展的資金，紛紛打上經營城市土地的主意，城市地價不斷創出新高，與此同時經濟適用房的建設也被忽略。伴隨經濟快速發展預期和城市人口的迅速增加，開發商則利用獲得的土地壟斷權哄抬房價，房地產價格虛高或泡沫自然形成。
    房價上漲過快引致投資性需求的畸形增長，與此同時，投資性需求帶來銀行信貸風險增大，個人房產資產的膨脹也容易導致通脹信號向上下游行業傳導。而從社會角度考量，城鎮社會各階層財富分配的不均衡現象進一步突出，中低收入階層要求改善住房條件的需求難以得到滿足，這些都成為不和諧的社會因素。
    此后，關于房地產過熱和風險的討論不絕于耳，與此同時，鑒于房價在一些城市大幅飆升，2003年，由央行發布旨在提高開發商貸款門檻的121號文件開始，各部委也分別布置相應措施進行宏觀調控。
    “建設部宏觀調控開始是供給需求雙調，都壓縮，結果一看不行，房價下不來，后來變成調需求，發改委的意見尤其是重點調需求，需求調完了房價還下不去，”聶梅生談道，“最后，這個調控實際轉變成了住房市場的結構性調整，轉到了和諧社會的問題?！?BR>    政府最初發展房地產市場，是為了借助住房市場來啟動國內疲軟的“內需”，拉動經濟增長。但是住房問題非常復雜，既有其經濟性，又有其社會性。在實踐中，“經濟性”往往蓋過了“社會性”，結果使得福利保障部分所占比例很小。當然，這與經濟適用房的適用人群從一開始就界定不清也有關系。

一攬子新政
    目前的高住房私有率和高空置率，說明現有的住房市場供應結構極不合理。
    今年3月北京市房地產交易網的統計數據顯示:北京市可售期房有15.5萬套，其中，住宅商品期房約8.25萬套;另有6.8萬套現房尚未簽約售出，其中，住宅現房2.03萬套?？罩寐什恍?。再看住房自有率，我國的住房自有率超過了80%，這一比例遠遠超過世界平均水平。這說明當下我們面臨的問題不是缺少可購買的住房，而是缺少廉租房、公房。
    1998年房改文件被“歪曲”執行的十年間，其中5年在進行房地產的宏觀調控，但是針對房地產行業的“糾偏”卻是最近才剛剛開始。
    中國房地產協會常務副會長朱中一總結了最近的變化:“第一是從往年的只強調調整，只強調穩定房價到調整結構與穩定房價； 第二從追求經濟增長和平均住房面積的增長轉到了注重解決民生問題，注重讓更多的中低收入家庭住上房子?！?BR>    新出臺的24號文對于廉租房與經濟適用房的土地資金來源做了交待，嘗試用有限產權與資格認定堵住經濟適用房的尋租之路，同時第一次明確表示，除了兩類企業外，停止非驢非馬、大開行政尋租之門的單位集資建房。
    而相關部委也正在制定規劃和24號文的配套文件，為即將召開的全國住房工作會議做準備。
     “以后會有一個專門機構來管理全國保障性住房工作。”建設部一位權威人士告訴記者，建設部正在籌建住房保障司——將現有的“住房保障與房改指導處”與“公積金管理處”合并。
    按照現行的管理架構，全國保障性住房的管理工作，一直由建設部住宅產業司主管，設一名分管副司長，具體工作則由住房保障處完成，編制工作人員不超過7人。顯然，這樣的人員配備已經無法滿足保障性住房領域的管理工作需要。
     “美國的住房局有3000人管理住房保障這塊，而我們只有4名同事，”該人士說，“負擔同樣的職能，相差太大了?！?BR>     南方周末記者了解到，住房保障司設立之后，將擔負管理地方經濟適用房建設、規劃、備案以及檢查落實情況等職能，同時，屬性一直存在爭議的“兩限房”也可能被歸置于住房保障司進行管理，此前，建設部剛剛明確“兩限房”屬于住房保障體系。
    “兩限房”是指經城市人民政府批準，在限制套型比例、限定銷售價格的基礎上，以競地價、競房價的方式，招標確定住宅項目開發建設單位，由中標單位按照約定標準建設，按照約定價位面向符合條件的居民銷售的中低價位、中小套型普通商品住房。
    “兩限房在北京試驗得不錯，部里已經在考慮發文在全國其他高房價城市推行北京經驗?！鄙鲜鱿⑷耸勘硎尽Ｋ嘎?，在兩限房被定性為保障性住房之后，將在全國范圍內推廣，且很可能帶有部分強制性要求，即要求人口規模達到一定標準的城市，必須開建限價商品房，用以加大保障性住房的總量以及在市場中所占的比例。
    目前，真正成規模推廣兩限房的大型城市僅有北京、廣州兩地。若以《北京住房建設規劃》中“十一五”期間實現1.23億平米的新增住房面積為基準，則保障性住房及兩限房將占新增住房總量的24%;其中，2008-2010年保障性住房及兩限房規劃總建設規模約1800萬平方米。其中經濟適用住房480萬平方米，廉租住房120萬平方米，“兩限”商品住房1200萬平方米。
    一位接近政府的專家向記者表示，目前正在編制的《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》的執行方案中，政府傾向于以此解決中等收入者的住房問題。
    “對于兩限房的開發量，初期可能不做具體要求，但要求加大供給力度，不能是面子工程。”消息人士透露。他同時表示，加大限價房供應力度，是權衡政府、公眾與市場三方利益的最佳方案，“兩限房用地是有償出讓的，同時政府又可以限價，這樣，在地方財政壓力不大的情況下，又能解決城鎮居民的住房問題，一舉多得?！?/p>

短期難影響房價
    從目前的情況來看，24號文如果得到認真貫徹，將對低收入的人群起到一定保障作用。各國的經驗表明，無論社會經濟發展到何種程度，總是存在5%—10%的人群無法通過自身的能力解決住房問題。即使是在發達國家，在住房問題上也需要對這部分困難群體實施政府救濟。另有10%—20%的低收入人群的住房問題需要政府給予一定程度的救助。
    不過，廉租房的惠及面將比較有限。“十一五”期間擬建廉租住房144.7萬套，平均每年28.9萬套，年度建設資金需求285億元;其他低收入家庭的年度租賃補貼資金212億元，全國廉租住房保障年度資金需求為497億元?；氐浆F實，我國的低收入家庭估計有1000萬戶，2006年全年財政收入接近4萬億，區區495億并不算多，但即便如此，也必須動用中央政府的強制性力量才能保證。
    而對廣大中等收入人群來說，24號文對他們的生活也可能很難立即產生實質的影響。首先如何界定收入情況是尚未解決的難題。另外，。在政府財力捉襟見肘的很多地區，等待24號文的救贖也并不現實。
    以北京為例，北京每年常住人口保持3%的增長，從人口結構來看，每年有16萬人步入消費住房年齡段。每年的新增消費需求是460萬平米。但從北京2005年、2006年的住房上市交易率來看，實際交易部分占計劃供應部分不到1 / 2。也就是說，目前的市場住宅供應量尚且不足。在24號文實施后，開發商手中約有15%的住宅用地將涉及到集中建設或配建兩限房。但是，這部分兩限房并不足以滿足中等收入人群的需求。相反，由于兩限房擠占了本來用來開發商品房的土地，將使商品房供應不足的矛盾更加突出。
    市場上甚至可能出現這樣糟糕的局面：那就是低收入人群購買低價保障性住房，中等收入人群中的一部分購買到兩限房，但是剩余的大部分中等收入人群將被迫加入高收入人群“競買”商品房，而商品房由于供應減少，價格反而有可能上漲。
    因此，從短期來看，24號文很可能無法迅速緩解中低收入人群的住房需求，也無法因為分散市場對商品房的需求而拉低房價。
    當然，這最終要看24號文的配套方案及各地的實施細則對中低收入人群的界定。如果將廉租房與經濟適用房的應用人群大規模擴大至現有購房者的四分之一至三分之一，那么房地產市場的格局當然會改變，商品房房價當然會下落，而占據多數的中低收入人群當然也能享有住房。

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