掃除房地產業的三大雷區

2007-3  南風窗

葉檀

——“失地農民與高房價的承擔者為GDP作出了隱性的巨大犧牲，在這一過程中，中產階層的大規模生成被堵死，財富進行了新一輪分配”

    房價越漲越高，從2004年開始的房地產宏觀調控一敗再敗，以至于在今年的“兩會”上，房地產行業“享受”到與金融、資本、三農等問題同樣的高規格“待遇”——國務院總理溫家寶以較大的篇幅專門論述了這一具體微觀行業。

    現在，房地產業已經成為中國政府、民眾、經濟與民生繞不過去的地雷陣，如何走過雷區，考驗著政府的智慧與中國經濟各方面主體的平衡能力。如果說以往的調控政策出師不利，那是因為各方面并不想真正掃雷，而是小心翼翼地繞道而行——盡量不破壞房地產業業已形成的既定利益格局。而在3年之后，在民意嘵嘵與經濟過熱威脅的威逼之下，繞道而行已經此路不通，有關部門只能直面而上。

    中國的房地產業需要排雷兵嗎？需要。這些人必須有董存瑞這樣的自我犧牲精神，并非指犧牲肉體，而是指在利益之間作出明智的取舍。

掃除撈快錢的短視理念

    我國房地產市場難題運行到現在，是經濟機會主義集中爆發的結果。作為“伴隨著高度投機的不安全經濟活動”，房地產業越來越成為各方不能承受之重，一個長期的痛苦源于錯誤的投機的政策。縱觀我國房地產業的發展，從頭至尾都充斥著濃厚的投機色彩——政府帶頭，開發商助威，投資者跟進，終至愈演愈烈不可收拾。

    圈地自肥的土地政策是政府最重要的投機表現。

    1998年7月3日，中國房地產發展史上一個重要的日子。這一天，國務院頒布《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，這份通稱為“23號文”的不長的文件，使得中國人告別福利化分房體制，打開了房地產市場之門。投機的潘多拉之盒也就此打開。打開之時，政策制定者制訂了許多約束條件，那就是，盡量滿足大多數民眾的住房需求，使70%~80%的普通民眾都可以住上經濟適用房。但沒有監督的自我契約其實是跟魔鬼訂下的契約，很難實行。

    在住房市場化改革之初，有關部門照顧到市場大多數人的利益，主要目標是“停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”。同時，它還對房改的基本原則定了調，這就是“堅持在國家統一政策目標指導下，地方分別決策，因地制宜，量力而行；堅持國家、單位和個人合理負擔；堅持‘新房新制度、老房老辦法’”。

    可見，中國房地產市場發軔之初，是設想建成由政府行政控制的典型的福利市場化政策，讓多數居民通過經濟適用房過上有尊嚴的生活。當時建設部的保守估計是，在整個住房供應體系中，70%~80％的居民住房應該是經濟適用住房，最低收入者和高收入者則分別為10％上下。23號文件對經濟適用住房的價格和利潤進行了嚴格的控制，規定“新建的經濟適用住房出售價格實行政府指導價，按保本微利原則確定”，“利潤控制在3％以下”，“取消各種不合理收費，特別是降低征地和拆遷補償費，切實降低經濟適用住房建設成本。”

    很顯然，要做到多數人靠經濟適用房保障居住權這一點，必須做到政府在土地、稅收等政策上讓利于民，并且嚴格對地方與開發商的利潤與利益監管。

    但現實并不如人所愿。房地產市場化在改進城市居民生活質量的同時，也讓我們認清楚了幾條簡單的規律。
    第一，政府已成為市場博弈的重要主體，不會與收益為敵；
    第二，權錢交易的壞市場經濟模式具有極強的自我復制功能；
    第三，一個不充分競爭的市場與貧富收入差距過大的社會不會自動形成均衡價格與健康的梯度消費。

    房地產市場化收獲的最大“果實”是地方政府嚴重的土地財政依賴癥。房地產市場化剛好與我國國企、社會保障轉型等時期相吻合，地方政府在1994年分稅制后財政增長手段匱乏，土地財政適時出現，成為拉動地方經濟的重要杠桿。這不是一種蓄謀，當時有許多提案都建議以土地收益解決轉軌成本，被認為是一條化解轉軌難題的捷徑。事實上，從上世紀80年代深圳首次協議拍賣土地開始，就形成了一條相對成熟的、以土地支付改革成本、獲取巨額灰色收益的路徑。

    其中的奧秘很簡單，就是地方政府在土地公有的名義下以低成本甚至零成本獲取土地之后轉手出讓，在一級市場賺取高額土地差價。當然，在這一過程中，地方政府也會同樣以低成本的方式招商引資，劃撥土地解決地方國企的改制成本，獲得GDP的高增長，結果正如現實所顯示的，失地農民與高房價的承擔者為GDP作出了隱性的巨大犧牲，在這一過程中，中產階層的大規模生成被堵死，財富進行了新一輪分配。

    國務院發展研究中心組織長期研究中國土地問題的專家組成“中國土地政策改革課題組”，從2003年開始經過兩年多的田野調查，結論是土地財政成為全國范圍的地方財政主要來源。在東部一些發達縣、市，由建筑業和房地產業創造的稅收是地方稅收中增幅最大的兩大產業，增幅高達50%至100%。這兩項稅收占到地方稅收的37%以上。西部地區政府也選擇了城市擴張，從建筑業和房地產業的發展中開辟稅源，增加政府收入。

    政府作為市場主要博弈方，可以通過簡單的土地無成本買賣獲得利潤，這條財富增長之路除非遭遇無法克服的阻力，否則絕不會輕易退出。僅此一條，就讓18號文的經濟適用房為主的福利市場化成為無源之水。從1999年《土地管理法》頒布——以公告征地取代協議征地，到2001年5月，國務院發出《關于加強國有土地資產管理的通知》(國發[2001]15號)，強調“堅持土地集中統一管理，確保城市政府對建設用地的集中統一供應”，要求“對已經列入城市建設用地范圍的村鎮建設和鄉鎮企業用地要按城鎮化要求，統一規劃、開發”，試行土地儲備制度、實行招拍掛制度，地方政府真正在政策的推動下，實現了土地市場價值的最大化。

    由于我國目前人口與耕地矛盾十分尖銳，因此，在房地產進入調控期之后我國實行了最嚴厲的土地政策。2006年9月，國務院發布《關于加強土地調控有關問題的通知》。這份標為“國發〔2006〕31號”的文件，涉及農地轉用審批權下放、工業用地出讓招拍掛、土地出讓金預算管理、耕地保護“省長負責制”等諸多政策變化，收緊了土地政策的使用權限，國土資源部垂直的土地督察制度也火速建立，將對各地的用地進行嚴格督管。從市場角度理解，這意味著供求關系的進一步失衡，無怪乎這一政策被市場人士普遍解讀為中國房地產價格將繼續高企的重要信號。

    解決供求失衡的唯一辦法是由政府用行政手段強行對市場供求品種等加以調整。政府也正是這么做的，宏觀調控越來越嚴厲就是明顯的信號，開發商捂地求高價方法被稅收、土地回收等政策抑制，但從長期來看，土地供應量的減少將與城市化進程產生尖銳矛盾。房價因為地價而高，地價因為財政需求與供應量減少而高。按照中國宏觀經濟協會秘書長王建的預測就是，中國大城市地價10年要漲3倍，中國房價還得漲。

    如此，政府只能用減少土地收益的辦法來掃除這顆最大的地雷，尤其是在經濟適用房和保障性住房的用地方面，用成本價來供應土地滿足保障所需。而目前建設部在一些城市所試行的“限戶型、限房價、競地價、競房價”的政策方法，其實質仍然是在限制房價的前提下得到最大的土地收益，這是又一次繞行雷區的做法，我們將很快看到，競房價與競地價的商業選擇全面壓倒限戶型、限房價的公益訴求，這兩個目標與手段之間本就榫枘不合，而用逾越不開發回收土地等辦法也未動真章，建設部與地方政府繞不過土地政策這顆地雷。

掃除推卸公共責任的行為

    回頭看去，如果經濟適用房與廉租房能夠保持政府在23號文中承諾的70%至80%的比例，中國的房價絕不會高到天上去。而已經發生的故事卻是這樣的：政府有關部門就被房地產市場回收貨幣與拉動經濟的誘惑打動，23號文被各方有意無意地棄如弊屣，到了2003年8月，房地產商迎來了讓他們歡欣不已的18號文，這項政策立意讓商品房取代經濟適用房，從而給房地產業的利益主體開啟了另一道投機之門。

    這份《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發〔2003〕18號）對于經濟適用房的數量與要求做了根本性改變。通知要求，“完善住房供應政策，調整住房供應結構，逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房；同時，根據當地情況，合理確定經濟適用住房和廉租住房供應對象的具體收入線標準和范圍”，而且，這份官方文件中還首次提出，“經濟適用住房是具有保障性質的政策性商品住房”，而且特別規定“經濟適用住房，要嚴格控制在中小套型”，“實行申請、審批和公示制度”。經濟適用房在“量”和“質”上被大幅消減后，大中城市的普通市民買房怎么辦呢？18號文在第五條中給出的答案是“增加普通商品住房供應”，“采取有效措施加快普通商品住房發展，提高其在市場供應中的比例。”

    由此，多數普通市民被驅趕入以普通商品房改善住房條件這“華山一條路”。如此改變的結果，是在人為制造普通商品房的天量客戶，因此通知一出就被認為是房地產業的天大利好，這絕不是開發商自作多情的誤讀。有媒體估計，這將使可以買經濟適用房的家庭，由過去的80％以上，減到只有現在的20％左右。就是說，全國至少有60％以上的城市家庭失去了購買經濟適用房的權利。

    政府與開發商長期以來關系融洽，不僅18號文，在土地增值稅等許多稅費的征收上，也長期擱置不用，這一切的目的都是為房地產業的繁榮創造一個有利的環境。一個很清楚的事實是，房地產業鏈條很長，上游土地市場的獲益要靠下游開發商與購買者，有價無市難以實現真正的增長，因此創造與培育消費者市場變得特別重要。

    地方政府獲取收益主要在房地產一級市場，對地方政府而言，其交易的主要對象是房地產商，因此，房地產商的報價高低直接影響政府收益，而房地產商的積極性來自于其交易對手即購房者的激勵。一個繁榮的房地產商業鏈有利于地方政府、房地產商與房產投資客，唯一不利的是普通購房者，在很長一段時間內政策的傾向性保護與犧牲的指向是不言自明的。

    因此，毫不奇怪，作為重要的調控房價的手段之一，廉租房受到了越來越多的關注，民眾將此視為政府能否在房地產市場回歸公益角色的風向標。政策方法重新回到起點，豈不知，各方主體對利益追求的慣性，令動作起來較以往難上加難，單就地方政府而言，其積極性根本提不起來。根據建設部的統計，截至2006年底，全國經濟適用房投資不到商品房開發投資的6%，廉租房建設投資不到商品房投資的2%。截至2005年底，全國累計用于低收入家庭住房保障的資金僅為47.4億元，2006年全年投入的低收入家庭住房保障資金不足20億元。投資與收入每況愈下，而據媒體報道，在鄭州等地，大戶型的經濟適用房普遍成為官員的利益尋租場，惡化了對弱勢群體住房保障的擠出效應。

    于是，中央政策只有用行政手段解決地方政府積極性不高與尋租興趣高漲的棘手難題，去年8月，財政部、建設部、國土資源部出臺的《關于切實落實城鎮廉租房保障資金的通知》明確規定，各地土地出讓凈收益的5%必須用來建設廉租房，廉租房建設資金專戶管理，專款專用。建設部不得不親自“督戰”，首次提出了“應保盡保”的硬性要求，除為145個城市劃定“2007年底”的時間底線之外，要求166個尚未上報和承諾從土地收益中提取比例用于廉租房建設的城市，必須在5月1日之前上報，而后向社會公開承諾。

    為抑制經濟適用房尋租，廉租房被重新搬到前臺，而對經濟適用房居住人群的調查將更加嚴格。有報道稱，建設部有意從開發商手中收回經濟適用房的開發權，改由政府自行承擔。關于集資、發債、建立基金等多方面籌措廉租房建設資金的討論也在經濟學界、房產界、全國工商聯住宅產業商會熱烈討論。

    兜了一個大圈子之后，政府終于回歸公益身份，承擔起應該承擔的責任，只要能夠落實到位，低收入群體住房得不到保障這顆雷應該可以掃除。當然，鑒于低收群體人數龐大，入住廉租房的條件是苛刻的。

掃除不回吐高利潤的暴發心態

    在2007年3月5日溫家寶總理的《政府工作報告》中，給房地產定的調子是穩定發展，所謂穩定，即房地產開發商利潤回歸均衡水準，房地產投資者不可能再通過房地產獲得數倍凈利的轉讓收益，這是對習慣于高利潤的房地產開發商與投資者心態的烤灼。

    房地產商應該擺正心態，持續維持100%利潤顯然是不現實的，30%也是不合理的，由于對應這么一個有龐大中低收入住房需要的國家。既然他們喜歡談國際慣例，那么也應該正視一下國際房地產開發10%左右利潤的事實。一味聲稱中國房地產利潤率只有8%無疑是把大眾當成了白癡。

    房地產商主張把市場的歸于市場，政府的歸于政府，這沒有錯，但清醒的房地產商遲早會意識到，這樣做的結果是市場利潤歸于均衡，因為政府的真的歸于政府了，政府也就不會允許開發商肆無忌憚攫取暴利了。如今政府開始表示要承擔起廉租房的責任，現在要回過頭來一只眼睛盯著普通商品房，從國六條的新審批新開工商品住房建筑套型建筑面積90平方米以下所占比例必須達到開發建設總面積70%以上，到《政府工作報告》建設普通商品房，無不預示著一個以行政之手調控商品房結構時代的來臨。

    開發商也許不會想到，他們在呼喚政府的經濟適用房與廉租房的同時，也給自己套上了行政的枷鎖。現在開發商重彈市場化的老調不會太有用，不僅因為有太多的人相信他們的市場化不過是權錢交易的幌子，還因為政府已經無處可退。如果普通商品房供應無法跟上，調控房價依然是空話一句，解決一個城市3%的最低收入人群無助于抑制商品房價，這些人本來就不是商品房消費群體。所以，政府只剩下一條路可以選擇，讓開發商提供足夠的普通商品住房。

    雖然土地與房地產稅費收益很誘人，但面對洶洶輿情與經濟過熱，以及屢調難穩的房價，不難推斷出政府的選擇。事實上，從銀監會對假按揭的調查，從財政部去年公布39家房地產商隱瞞高達26.79%的利潤，以及收回經濟適用房開發權的可能性，已經在證明，房地產商大洗牌在即，房地產商的暴利心態已經無法維系，他們只有兩種選擇，一是幫助政府承擔住房保障責任，二是上演壯士斷臂的慘劇，讓房地產業崩盤，這種火燒連營的威脅將動搖中國金融機構的根本。從目前的房地產商的行動來看，他們選擇了第一條道路。

    按照以往的政策運行邏輯，房地產商將受到越來越緊還是逐漸寬松的待遇，這取決于房地產商對中國經濟的作用有多大，其捆綁金融機構的程度有多嚴重。如果地方政府在土地財政之外遲遲無法找到經濟的支撐點，那么，房地產業將很快回到經濟舞臺的中心位置，在種種名義下進行新一輪大發展；如果國內金融機構通過改組上市成功沖銷了房地產業下降帶來的不良貸款風險，或者通過資產證券化轉移了風險，那么，房地產商的融資需求就不是需要特別考慮的問題。這兩種可能性內涵是一致的，即中國經濟能否盡快擺脫對房地產的饑渴性依賴癥？

    相對而言，掃除房地產商暴利心態之雷是最容易的，因為沒有背景的房地產商說到底只是一介商人，而商人在目前依然無法左右經濟與財政大局。一些無法抵抗調控壓力的房地產商會消亡，尤其是沒有行政資源為依托的中小房地產商，房地產業的調整很可能衍變為數個房地產企業尤其是國有企業做大做強的翻版。

    中國的房地產業不可能繞過地雷，還能得到良性發展，不論從土地供給方式上、融資渠道、住房的主要供應上，已經變得十分困難。法律與政策受既得現實經濟發展需要與利益階層的牽絆，制度性的雙軌制造成了房地產業制度性的投機格局，政府要掃平雷區，就是要改變房地產業的制度性格局。關于中國的房地產業，我們應該回到這一原點。

注：今年3月發表于《南風窗》的舊作，發表時刪去一些引用數據的出處，恕不一一注明。如今回頭再看，結論并未改變。

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