上海樣本：地方政府靠賣地致富的得失與出路

2007-03-15

中國財政部部長金人慶在兩會期間表示，一些地方出現(xiàn)了靠出賣土地得到大量的土地收益，作為所謂的“第二財政”，去搞當?shù)氐慕ㄔO，其實很多是形象工程，這是中央不贊成的、不提倡的，也是財政不應該支持的。這一表態(tài)引起了來自上海的全國人大代表的共鳴。

《21世紀經(jīng)濟報道》文章說，在連續(xù)兩輪房地產(chǎn)調控風暴的影響下，危機乍現(xiàn)的上海土地財政，開始呈現(xiàn)強弩之末的態(tài)勢。上海是依靠經(jīng)營土地而獲得經(jīng)濟快速發(fā)展的典型城市，其土地財政的得失，提供了一個有價值的樣本。

財政收入增幅銳減

　　有關上海土地財政危機的信號出現(xiàn)在今年2月初召開的上海市兩會上。上海市財政局局長葛愛玲在做《關于上海市2006年預算執(zhí)行情況和2007年預算草案的報告》時透露，2006年，上海全市地方財政收入完成1600億元，同比增長11.6%，但增幅同比回落9%以上。

　　其中一個主要的原因是，去年上海的房地產(chǎn)、鋼鐵行業(yè)受市場、價格影響大幅減收35.4億元，“與財政收入連續(xù)多年高速增長后的高位基數(shù)形成雙重制約”。

　　上海市社科院的報告稱，上海市的財政收入中，有25%來自房地產(chǎn)及相關行業(yè)，包括土地出讓收益、房地產(chǎn)企業(yè)營業(yè)稅和所得稅等。這意味著，在經(jīng)濟結構和產(chǎn)業(yè)結構調整時期，土地財政收入占據(jù)不少位置的地方財政，將難免一場陣痛。

相當于地方財政收入35%

　　今年的上海兩會上，上海市委代理書記、市長韓正在工作報告中沒有提及房地產(chǎn)。上海房地產(chǎn)業(yè)開始走進低潮。

　　上海房地產(chǎn)經(jīng)歷了三個發(fā)展周期。第一周期是1978-1991年，上海房地產(chǎn)經(jīng)歷了從無到有的過程。第二周期是1992-1999年，包括1993-1995年的過熱階段和1996-1999年的調整階段。從2000年至今則是第三個發(fā)展周期。

　　房地產(chǎn)在上海保持凌厲態(tài)勢，也在第三個周期。政府開始大量批租土地，房地產(chǎn)市場到處是金塊，很多政府部門想方設法登記成立房地產(chǎn)開發(fā)公司。

　　上海市的十五計劃首次將房地產(chǎn)業(yè)與信息、金融、商貿(mào)、汽車、成套設備，一起定位為六大支柱產(chǎn)業(yè)。上海十五計劃中描述：“房地產(chǎn)業(yè)增加值預計年均增長14%以上，到2005年占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達到7%以上。”

　　其它政策也齊頭并進推出。尤其是隨著2000年福利購房政策取消，上海市政府開始通過退稅的方式鼓勵市民購房。

　　把各種社會資源大量傾斜在房地產(chǎn)業(yè)，使其領舞上海六大支柱產(chǎn)業(yè)。2001年與2000年相比，上海來自房地產(chǎn)業(yè)的稅收增長51.0%。房地產(chǎn)對地方經(jīng)濟令人吃驚的貢獻，更加劇了地方政府猛推房地產(chǎn)的沖動。

在得失之間：培植新財源

　　對于上海來說，房地產(chǎn)已基本完成了帶動經(jīng)濟超速增長的"土地財政"功能。內(nèi)部數(shù)據(jù)顯示，"十五"時期，上海城市基礎設施累計投入3257億元，直接提升了土地價值。而同期收取土地出讓金508億元。

　　但從2005年國家宏觀調控政策密集年開始，上海房地產(chǎn)開始呈現(xiàn)強弩之末的態(tài)勢。當年，上海房地產(chǎn)投資額僅比2004年增加6.07%，增幅回落了24.4個百分點。

　　隨著國家宏觀調控的逐漸深入，上海的“土地財政”已經(jīng)難以為繼，培植新的財源迫在眉睫。

　　經(jīng)過多方調研，上海首先提出重點發(fā)展高科技含量、高附加值、低能耗污染的“先進制造業(yè)”和“現(xiàn)代服務業(yè)”。

　　但上海社科院專家認為，由于此前上海把太多的資源和精力配置在土地財政上，在先進制造業(yè)和服務業(yè)的發(fā)展上形成兩條“短腿”，要想讓這兩塊產(chǎn)業(yè)快速補缺，還很難實現(xiàn)。“十五”時期，上海第三產(chǎn)業(yè)占全市生產(chǎn)總值的比重，一直徘徊在50%左右，和上海建設發(fā)展成為"四個中心"的國際大都市地位不相稱。

　　另外，引起上海市官方焦慮的是，目前上海周邊的長三角城市也把發(fā)展“先進制造業(yè)”和“現(xiàn)代服務業(yè)”作為各城市調整結構、產(chǎn)業(yè)升級的共同目標，競爭將更慘烈。而且與周邊城市比較起來，上海還缺乏比較優(yōu)勢，比如土地、勞動力等成本的快速攀升，導致浦東新區(qū)陸續(xù)有跨國公司向周邊城市搬遷。

　　上海市社科院專家說，上海將因對房地產(chǎn)這一行業(yè)的高度依賴性，而在轉型時期付出不小代價。因為房地產(chǎn)業(yè)和國民經(jīng)濟中絕大部分產(chǎn)業(yè)都有關聯(lián)，產(chǎn)業(yè)鏈相當長，在投入產(chǎn)出表的40個部門中，有38個部門是房地產(chǎn)業(yè)上游關聯(lián)產(chǎn)業(yè)部門，或下游關聯(lián)產(chǎn)業(yè)部門。“如果房地產(chǎn)業(yè)硬著陸，將會元氣大傷，影響若干年的發(fā)展”。上述社科院專家說。

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