關于城中村和棚戶區改造

　　賀雪峰

　　一、

　　因為種種原因，在城市發展過程中，形成了城中村和棚戶區。城中村和棚戶區相對周邊有序、高大、現代的建筑，十分不協調。城中村往往有大量違章建筑，樓與樓之間親密接觸，構成了嚴重的消防隱患。棚戶區低矮的自然搭建的住房，建筑質量差，居住不舒服，缺少基本城市基礎設施。不僅如此，城中村和棚戶區還可能處在城中黃金寶地，如此中心地段，竟然是如此臟亂差的環境和無序建筑，實在是不僅大煞風景，而且是對城市地力的巨大浪費，是對城市寶貴土地資源的浪費。也是因此，新一任政府開始，將改造棚戶區和城中村納入到重要政府日程，下定決心鏟除這個城市的毒瘤。

　　不過，如果到其他國家看看，城中村和棚戶區也是普遍現象，好象很少有國家一定非得通過政府力量來改造之的情況。就發展中國家來看，幾乎所有發展中國家的大中城市都普遍有大規模的貧民窟，而一些發達國家如意大利的羅馬，舊城區建筑之混亂無序基礎設施之差，也是遠甚于中國任何一個大城市的，其他如西班牙的巴塞羅那亦是如此。泰國經濟也一度比中國發達，但泰國首都曼谷舊城，想必去過的同志們都會對其擁護不堪印象深刻。在這些發展中國家和發達國家，在城市內有大量無序的建筑，有兩個原因，一是歷史遺留問題，因為產權安排的關系，難以改造。如我國臺灣地區，臺北城市改造也是難上加難;二是經濟發展階段，比如發展中國家的城市貧民窟，住在其中的人，關鍵是收入不足以讓他們獲得體面的居住條件，政府也無巨大財力來為所有進城人口提供體面的居住條件。

　　與世界其他國家和地區相比，當前中國的情況可謂兩個方面都有，一是歷史遺留問題，比如城中村，二是經濟發展階段。兩個方面結合起來，要在中國通過改造城中村和棚戶區，來建設一個沒有貧民窟的有序的基礎設施良好的城市，實在是不太容易。

　　二、

　　進一步看，中國情況仍然具有相對其他國家的巨大不同之處。首先，城中村和棚戶區與貧民窟有很大的不同。城中村往往是在城市快速發展中，農民土地沒有征收轉變為國有土地，城市即已經包圍城中村，從而在國有土地的中間有一塊以農民集體土地為基礎的居民區，這個城中村的村民利用自己宅基地合法不合法地蓋大量房子，以出租住房謀利。因為處在城市中心，城中村住房出租可謂一本萬利，幾乎所有城中村村民都可以當上不勞而獲的租房戶。這個意義上講，城中村的村民是完全不同于貧民窟沒有收入來源生活質量很差社會保障很少的居民的。倒是租住在城中村的居民，可能就業一般、收入不穩定、保障不健全，但這些租房戶，凡是進城農民工，他們都還有自己的農村家鄉，有自己的承包田，他們并不以城中村為家，城中村租住只是為了更方便在附近謀取就業機會。這樣的就業機會有，他們因此可以在城中村賺錢而留待年老回農村家鄉生活。這個意義上，即使外觀上城中村象發展中國家的貧民窟，其實也不是。何況即使外觀上，中國城中村的基礎設施和建筑也與一般發展中國家的貧民窟有極大差異。

　　棚戶區則是在特定條件下形成的尤其是在原國有企業改制前的福利分房中形成，房屋建造質量較差，基礎設施不好，規劃不合理，建筑高度不夠，居民居住空間狹小等等，但即使如此，棚戶區的棚戶也是有房戶，不同于發展中國家無房的真正搭棚臨時居住的貧民窟居民。

　　改造城中村和棚戶區，首先是要對具有城中村和棚戶區房屋產權的居民進行補償。因為亂搭亂建，城中村也好，棚戶區也好，合法不合法的建筑面積都很驚人，尤其是城中村村民以這些合法不合法的建筑租出去得到了大量租金。現在改造，就必須給他們以利益補償。按什么標準補?往往要按高標準補，且還會出要高價的釘子戶，結果，城中村改造和棚戶區改造，每一次改造，都需要國家投入巨額資金，而被改造的城中村村民，則是戶戶千萬元，城中村村民因為城中村改造而暴富。這個意義上講，城中村和棚戶區改造，國家出了錢，城市得形象，村民得利益，這個過程中，村民是純贏，國家出錢得形象，至少沒有全輸。這里面有一點小小遺憾或不公正之處是，城中村改造中，之前就因為城市發展而獲得巨大利益的城中村村民，又因為政府改造城中村，進一步獲取了巨額利益。不經過任何努力也不承擔任何風險就可以獲取每戶數以千萬計的利益，這是不正義的事情。這些城中村村民憑空獲取的利益，一定要有人來出。這個出錢的人歸根結底是國家，而國家的錢又是納稅人的錢，也就是說，是納稅人為城中村改造買了單。廣州亞運村海星沙，之前即是一個城中村，改造這個城中村，廣州市政府花費40多億，海星沙村也因此人人變成千萬富翁。

　　更重要的是，之前租住在城中村的進城農民工，現在再也找不到臟亂差從而租金相對較低的居所，尤其是找不到離城市中心較近因此就業機會和商業機會較多的居所。為解決進城農民工的居住問題，中央政府要求地方政府建廉租房，地方政府在偏遠的地帶建了廉租房，農民工若去租住，租金可能低了些，就業卻大為不便。因此，廉租房無人租住就成為普遍現象。進城農民寧愿住在之前的臟亂差的城中村中。

　　這樣一來，城中村和棚戶區的改造，雖然讓政府得到城市建筑的形象，代價卻很大，一是資金付出代價，二是進城農民工較之前更加居無定所。

　　三、

　　相對于城中村的村民，租住在城中村的進城農民（不只是進城農民而且包括大量白領）的數量要多得多，這些進城農民才是城市所要關注的主體。這些進城農民工并不會因為城中村改造甚至不會因為廉租房而可以在城市獲得更好就業和更高收入。對于中國這樣的發展中國家來說，城市很難為所有進城農民提供在城市體面生存下去的就業和收入條件，國家當然也沒有足夠財力為全民提供高水平的社會保障。這就是為什么幾乎所有發展中國家都有大規模城市貧民窟的原因。中國的特殊之處恰在于，進城農民在進城失敗之后，還可以選擇返鄉。進城獲得高收入的穩定的就業，就融入到城市中來，進城失敗，要落入到貧民窟生活中時，中國農民至少還可以選擇返回自己家鄉。正是當前中國城鄉二元結構及其塑造出來的對進城失敗農民的保護機制，而讓中國城市沒有一般發展中國家普遍存在的大規模貧民窟。

　　進城農民工進得城來，因此就是賺錢。賺錢比較多，收入比較高，就在城市安家立業，成為城市一員。若賺錢不多，就為將來返鄉養老積攢。因此，進城農民工以相對廉價且方便的城中村為自己的租住地，頗感方便從容。進城農民心理上仍然屬于過去自己家鄉的村莊，租住地的城中村，他們只是過客，是他們進城賺錢的驛站：要么將來自買房，要么將來返鄉。

　　現在好了，政府改造城中村，為進城農民提供了廉租房，進城農民工失去了過去可以方便就業賺錢的廉價的城中村的居處，而搬到城市遠郊的廉租房居住，他們離城市中心越遠，獲取收入機會越少，能夠留在城市的空間減少。他們若計劃以廉租房作為自己全家在城市的永久生活之地，則他們因為無法獲得在城市體面生存下去所需要高收入，而真正落入到貧困之中了。他們也就成為了沒有貧民窟外觀（廉租房區）的貧民窟的成員，他們的生活反而失去希望。

　　也就是說，通過城中村和棚戶區改造中消滅城市貧民窟的政策，可能造成更嚴重的真正的貧民窟出來。表面上臟亂差的城中村和棚戶區，因其具有活力，又因為進城農民工存在返鄉的機制，而使中國作為一個發展中國家，恰恰不存在幾乎所有其他發展中國家普遍存在的問題嚴重、難以治理的大規模貧民窟。改造城中村，建設廉租房，并因此推動農民的不可逆進城(即不再可以在進城失敗后返回農村)，則中國必定重走其他發展中國家大規模貧民窟的老路。到了那時，就可能悔之晚矣。

　　四、

　　僅僅從城市美觀來看，如果不需要政府出錢，而通過商業開發來改造城中村和棚戶區，從而既有一個規范有序、基礎設施良好、外觀形象壯美的城市形象，又不用政府出錢，豈不是兩全其美?

　　那么，有無這樣的可能性呢?

　　那就看怎樣算帳了。

　　一般來講，城中村已被圍進城市中心，成為建成區的一部分，這樣的建成區內土地市場價值就要遠高于城郊土地價值更不用說遠高于城市遠郊土地的價值。一般來講，雖然城中村亂搭亂建很嚴重，樓與樓面對面，手握手，建筑密度很高，但因為城中村的建筑都是農民在自己宅基地上修建的，就一定不可能太高。因此，城中村一方面建筑無序，一方面又存在容積率低，在城市中心的黃金寶地土地資源未得到充分利用的問題。

　　若允許開發商進入城中村改造，由開發商將城中村統一拆遷還建，在城中村已經拆出地面上建商業設施獲利，以所獲利益來補償拆遷城中村村民，則因為一方面開發商開發提高了土地容積率，一方面過去城中村臟亂差的建筑格局被高檔居住小區或高檔商業用地所代替，土地價值得到充分體現，在保證開發商合理利潤的前提下，開發商完全可能為城中村村民提供足額的拆遷補償，甚至讓拆遷城中村村民因此戶戶得利，暴富。

　　這樣一來，城中村和棚戶區的改造，因為引入市場機制，國家沒有出錢，政府得了形象，開發商贏利，拆遷村民暴富。這個多贏格局真是好啊!

　　實際上，現在全國城市都試圖通過引進市場機制來改造村中村和棚戶區，以獲得以上多贏局面。現在地方政府所面臨的唯一難題是，城中村和棚戶區居民漫天要價到了不可思議程度，釘子戶動用一切手段包括自焚來謀取最大利益的決心，超乎地方政府的想象。要是沒有釘子戶，這該是多么和諧溫馨多贏的局面啊。

　　但是，這樣的溫馨對進城農民工和租住在城中村的白領是不利的。前面已述，不再復述。

　　更大的問題是，這樣的多贏是真的嗎?沒有人付出代價而所有人都得好處?從常識上看就不可能。

　　事實也正是這樣的不可能。雖然從局部看，城中村的改造為所有各方提供了多贏的可能，尤其為城中村村民一夜暴富提供了極大的機遇，而從全局來看，則是一個地方經濟發展所附著在特定位置土地上的巨大利益，被特定人群所獨占，而按現行中國土地制度安排，經濟發展帶來的農地變建設用地的增值收益本應歸國家所有的，所謂“漲價歸公”。對于一個特定的城市，經濟發展規模，人口增長速度，決定了這個城市特定的合適的建設用地規模。通過對城中村的改造，擴大土地容積率，提高土地建筑的品質，從而產生出巨大的新增商業價值。問題是，對于一個特定城市來講，城市建設用地上的商住設施的商業價值是相對固定的，城中村改造所實現的新增商業價值，是以其他地塊損失商業價值，或是以其他本來可以商業開發地塊進行商業開發所實現價值未能實現為代價的。簡單地說，城中村改造所增加的商業價值，使得地方政府不得不推遲在城郊進行有商業開發潛力土地的農轉非使用。城郊土地農使非使用，政府低價征地高價賣地從而獲取的巨大土地出讓金，表現出來的就是土地財政收入，正是土地財政收入，為中國城市基礎設施建設提供了強大的財政能力保證，從而讓中國的城市可以象歐洲。城中村改造所新增的商業價值，恰是地方政府在待開發地區所可以獲得的土地財政收入。換句話說，是地方政府以待實現的土地財政收入為城中村改造買了單，城中村村民的暴富不是無緣無故的，而是有來源的。

　　這樣說來，城中村改造并非簡單的多贏，而是由地方政府花費極大代價來得到了城市建設的形象的(即消除了外觀上臟亂差的城中村)。

　　五、

　　現在的問題是，政府花大代價來得這個消除城中村毒瘤的代價，還不只是失去了潛在的土地財政收入，而且往往還要拿出大把真金白銀出來，比如前述海星沙村改造，廣州市政府除損失潛在土地財政收入以外，還另外花費40億元資金。

　　而且之前城中村這一進城農民工的方便的滿意的廉價租住地沒有了，進城農民更加不方便了。進城農民不會因為失去城中村的租住地就會有更高收入，反而可能因為無法在城市中心地帶獲得廉價住處，而更難有高收入的就業和商業機會，他們因此更可能陷入城市貧困，真正成為城市貧民窟的一員。

　　而且，政府越是要改造城中村，城中村村民就越是會與釘子戶要高價，就越是會出現拆遷引起各種事端與不滿。包括得了好處還賣乖的人。

　　而且，城中村的建筑即使質量不高，其實也已相當不錯，這些建成不久、質量不錯、且可以住人的建筑，通過城中村改造，白白拆除，不僅僅是不低碳，而且實在是讓人心痛啊。這是純粹浪費。目前這種不斷地通過拆舊來建新，拆舊成本巨大，都是局部看問題所致嚴重后果，這種后果的最荒謬表現是挖湖填湖都有利益，拆市政府和建市政府都有利益的思維。

　　因此，我以為，目前全國推進的城中村和棚戶區改造宜緩行。

　　國家應該將城中村和棚戶區改造所需巨額資源，用到更加合理的地方去。中國是一個發展中國家。國家的資源有限，每一分錢都應得到合理有效的利用，而切切不可過多用于改造城中村和棚戶區等形象工程中去。

　　六、

　　那么，對城中村和棚戶區是否就不需要管理了呢?當然不是。而是應該嚴格管理。對于違法建筑，要堅決拆除，對于有安全隱患的建筑，要限期整理，對基礎的設施，要進行建設，對租金獲利，要征高額所得稅，對臟亂差、黃賭毒，要整改打擊管理限制。總之，要嚴格依法辦事，決不能讓違法行為，讓不當得利，漫延滋長。

　　2013年8月14日下午

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