地權認知的“權利迷信”陷阱

　　——評《地權的邏輯II——地權變革的真相與謬誤》

　　陳 鋒

　　土地問題一直是近年來學界、政界和社會關注的焦點問題，尤其是頻頻曝光的征地沖突，使得中國土地制度成為了眾矢之的。一個普遍而且主流的觀點是:讓農民擁有更大的土地權利，甚至說土地私有化是解決這些問題的根本藥方，中國土地制度的變革迫在眉睫。在他們看來，這一藥方至少可以解決兩大問題，一是農民對土地權利的增加是保護土地權益的基礎。二是還權賦能，盤活土地資源、顯化土地價值，完備農民的土地所有權和使用權，農民就能在土地流轉中獲得更高的收入。這些主張我們可以將其統括為“農民土地權利-利益論”。那么，農民權利的增加真的可以解決中國當下紛繁復雜的土地問題嗎?這一藥方真能發揮作用嗎?

　　與主流的“農民土地權利-利益論”不同，賀雪峰教授的新著《地權的邏輯II——地權變革的真相與謬誤》則提出了與之截然不同的觀點，一是農民擁有更大的土地權利，其結果可能損害了農民的利益;二是還權賦能是一種畫餅充饑，城鄉統一的土地市場并不能達到預期的效果。作者提出這些觀點時，直接與國內一些著名的經濟學家、土地研究專家展開了激辯。對于讀者來說，如何從這一激辯中去冷靜的理解和辨析地權的真實運作邏輯，或許是最大的期待。

　　在經濟學的慣常思維邏輯中，財產權的完整所有是獲得財產收益的前提和保障，這可以追溯到著名的科斯定理：所有權的明晰界定可以促使人們通過市場機制來有效率地分配風險和激勵 [1]，產權的主要功能是幫助一個人形成他與其他人進行交易時的預期，相對于共有產權和國有產權來說，也是最有效率的。[2]因此，在這一邏輯中，讓農民擁有更大的土地權利直至土地的私有化自然是讓農民獲得更大利益的基礎。也就是說，科斯定理是“農民土地權利-利益論”立論的學理基礎。國內的主流經濟學家也基本上遵循了制度經濟學的這一路徑對當下的土地問題進行分析，而認為當下中國出現的各種土地問題歸根結底在于農村土地產權的殘缺，讓農民擁有更大的權利和還權賦能自然是最為根本的藥方。

　　主張“農民土地權利-利益論”不僅有一個制度經濟學的學理基礎作為支撐，而且還有一個道德化的輿論作為支撐。讓農民擁有更大的權利，是從農民的角度出發的，而在對農民的臉譜化想象中，農民首先也就被冠之為“弱者”和“受害者”的形象，畢竟長期以來，中國農民在我國的工業化過程中作出了巨大的犧牲和貢獻。因此，主張“農民土地權利-利益論”的學者，自然也就首先成為了農民的代言人，站在了道德的制高點上。尤其是近年來，隨著城市化和工業化進程的加速，圍繞著城郊地區失地農民與地方政府的沖突的加劇，以及不斷的訴諸報端，媒體和輿論幾乎無一例外的站在了農民的這一邊。他們認為地方政府侵犯了農民的權利，并且給予農民的賠償過低是產生沖突的主要原因，而地方政府從低價征地和高價拍出之間獲取了巨額的土地財政收入。因此，他們主張土地私有化，讓農民的土地直接進入市場就能獲得更大的收益。

　　應該說，讓農民擁有更完整的土地產權或者說土地私有化對于城郊地區的農民來說，當然是好事，因為財產權的完全所有確實是這些農民獲得更大利益的基礎。一旦農民擁有完整的土地所有權，在與資本、地方政府的談判中就能獲得有利的地位，進而可以獲得完整的土地增值收益。同時，充當“釘子戶”也會成為神圣不可剝奪的權利，可以獲得法律的保護而免遭強征的命運。很多經濟學家如若基于城郊區的土地進而認為增加農民的權利可以增加農民的收益，在某種程度上是成立的。尤其是一些地區，地方政府并沒有給予失地農民合理的利益補償，也沒有為失地農民提供一定的社會保障，不僅導致一些農民的生活陷入了困難，而且打破和改變了農民的生活方式。在這一情況下，如何提高農戶的征地補償標準和提供合理的安置辦法確實需要引起國家和地方的高度重視。不過，我們同樣也看到，城郊農民盼拆遷的現象也是普遍的，一些城郊和城中村地區動輒幾百上千萬的補償讓農民一夜暴富的現象也是普遍的，而且在一些征遷的城郊地區出現了一個依靠巨額土地補償款的食利階層，更有甚者，一些農民陷入了炫耀性消費和賭場揮霍之中。也就是說，農民從征地補償中獲得收益在許多地區并不很低，這一事實卻被許多學者和媒體忽略了，而獲得巨額征地賠償的農民成為了食利階層也沒有引起足夠的重視。

　　更重要的是，經濟學家主張農村土地私有化，并讓農村集體建設用地直接入市來提高農民的利益，賀雪峰教授對此提出了一個重要的疑問，城郊土地的增值收益是否應當歸農戶完全所有呢?他認為，城郊土地的價值來源主要是三方面促成的，一是中國經濟的發展而不斷增加的對建設用地的需求，二是國家通過對土地指標的調控形成建設用地的稀缺，三是土地的不可移動性所導致城郊地區這一特殊地理位置的土地而具有更高的價值。也就是說，城郊地區土地的增值收益主要是在國家偏緊的城市建設占地計劃的控制下，城市建設用地因其地理位置和市場稀缺而具有遠高于耕地的價值，城郊地區的農業用地本身所直接產生的效益顯然無法達到城市建設用地的市場價值，而只有通過政府的征收轉為建設用地才形成了土地的增值收益。在當前的土地制度下，土地這部分增值收益收歸國家和地方政府所有，也就是“漲價歸公”，從而形成了所謂“土地財政”。而“土地財政”恰恰是除了工商業財政之外，國家和地方公共建設資金的重要來源之一。“中國土地公有，地利共享，消滅土地食利階者的規范和實踐，可以稱作中國土地制度的憲法秩序。” [3]反過來說，如果土地私有化，讓農民獲得土地增值的所有收益，處在特定位置的總數只占中國農民5%的城郊農民就可能因為農地轉為建設用地收益而一夜暴富，從而中國將會產生一批土地食利階層，這一階層的收入正是目前“漲價歸公”的土地財政收入。另外，無論如何的還權賦能，95%的農村土地并非因為農民擁有完整的產權就立即凸顯其價值，土地價值的缺乏經濟發展的推動，沒有國家偏緊的建設用地調控以及特殊的地理位置，還權仍然無能。近年來出現的“城鄉統籌的增減掛鉤”，將農村的宅基地復墾為耕地，地方政府因此獲得了相應數量的新增城市建設用地指標，從而保證占補平衡。這一增減掛鉤的政策本質是在國家嚴格保護18億畝耕地的國策背景下所形成的。表面上看來，土地的一增一減中似乎盤活了農村的土地資源，但是這一增減掛鉤本身并沒有讓農村的土地增值，因為農村這些復墾的土地變為耕地，并沒有作為生產要素進入到工商業的生產環節當中，而只是為地方政府積極向中央爭取建設用地指標的一種說辭。“這個建設指標還得落地，還得在城郊農村征地，只有這個在城郊土地真正作為生產要素進入工商業環節從而創造出價值。不用農民騰出宅基地，而由中央政策增加建設用地計劃，地方政府就可以在城郊征地，現在一個增減掛鉤政策的出臺將事情搞得無比復雜，學界和政策部門都被套進去搞糊涂了。” [4]也就是說，我們不可忽略土地的不可移動性這一被屏蔽的常識。這樣看來，還權賦能也就是畫餅充饑了。顯然，農民土地權利的增加或所謂的“還權賦能”仍然只能增加城郊農民的利益，并不能增加其余95%農民的收益。

　　不僅如此，農民土地權利的增加反而可能損害農民的利益。這也恰恰在于中國土地不都是城郊土地，中國的農民也非都是城郊農民。正如賀雪峰教授指出，當下中國城郊土地所占農村土地的總量僅有5%-10%，剩余的基本上還是農用耕地。中國農民的主體恰恰是從事農業生產尤其是大宗糧食作物生產的糧農。當前中國是以農戶為單位的小農經營，其基本狀況是“人均一畝三分、戶均不過十畝”，且地塊分散在七八處甚至上十處。這與美國農場的平均規模高達兩千多畝形成強烈的反差。“美國農場主個人決策的事情，到中國就變成了數百個農戶的集體決策。” [5]如此以來，在中國，在小農生產生活的基礎條件密切相關的公共事務中，農戶之間如何進行協商合作來保證公共品供給就變得十分重要。如若村社集體擁有對土地的調整權，一方面可以通過調整土地以便于農戶的連片耕作，達成適度的規模經營，從而減少農作的困難。另一方面，村社集體可以通過調整土地來保證機耕道、水利渠道等公共服務的建設。然而，在當下村莊日益缺乏凝聚力且農民逐步分化的情況下，隨著農戶土地權利的增加，農戶之間的協商合作就會變得越加困難。“農戶的土地權利越大，反對的力量就越強，公共決策就無法達成和執行。” [6]近年來，國家對于農村的土地政策進行朝向物權化的趨勢，換言之，中央是按照給農民更大土地權利來調整土地政策的。然而，筆者在全國十余省市的農村調查發現，土地政策調整的實踐不僅沒有獲得大多數農民的認可，農民反而抱怨連連。農民主要在兩個方面對現有的土地制度長期不變表現出不滿。一方面，土地制度的長期不變給農民帶來了嚴重的不公平感。“生不增地，死不減地”的做法使得農民擁有的土地呈現出了一定的分化。筆者在許多農村調查發現，有的農戶只有一兩口人卻種著10口人左右的土地，而一些七八口人的農戶家里卻只有兩三口人的土地，因此，農民普遍認為土地承包的長期不變導致鄉村社會的分化，農民的不公平感日益增加。另一方面，農地承包的長期不變、無法調整，使得農業生產條件得不到有效改善，原有的農業基礎設施隨著時間的累積日益衰敗，而新的基礎設施建設卻又屢屢遭遇“釘子戶”的阻撓而不了了之，甚至引發了官民和群眾之間的沖突。因此，對于大多數地區的農村來說，農民土地權利的增加，就會形成每個農戶都有權阻止其他農戶使用土地或相互設置使用障礙，而沒有人擁有有效的使用權，導致土地資源的閑置和使用不足，造成浪費，也就是典型的“反公地悲劇” [7]。

　　正是基于對大多數農村土地上的大多數農民的土地權利與利益之間的關聯的分析，賀雪峰教授提出了“農民土地權利的增加反而可能損害農民的利益”的觀點。這一觀點對于那些認為土地權利與農民利益緊密正相關的學者看來，是難以理解的，因為他們認為這是經濟學常識。周其仁教授就曾將“農民土地權利的增加反而可能損害農民的利益”批判為“經典的奇談怪論”[8]。不過，這一批判與作者所站的立場、知識背景不同有關，也與批判者背后暗含的強烈情緒有關，從而忽略了賀雪峰教授對這一觀點的充分論證，并且展示了另一套不同于黑板經濟學的地權實踐的邏輯。當我們習慣了經濟學的一些常識之后，或許還需要進一步去實踐中去理解生活的另一套常識。因此，給農民更多的土地權利雖然可以增加城郊地區的農民土地收益，但卻滋生一批土地食利階層，破壞了中國地利共享、地盡其用的中國土地制度的憲法秩序，更可能導致中國大部分地區的農民在生產生活中無法達成合作而陷入公共品供給的困境，進而帶來生產生活的不便及其利益的損失。

　　在《地權的邏輯II》中，賀雪峰教授對于土地制度的諸多面向都有自成一體的邏輯分析，并且提出了完善現有土地制這一保守但卻具有建設性的意見。正如作者一直強調的是，他的目的只是為了恢復社會關于土地的常識。不過，有趣的是，為什么賀雪峰教授找回了“農民土地權利論”背后所被屏蔽的諸多常識，卻尚未形成一種社會共識?筆者以為主要有幾點原因導致的：一是許多學者過于迷信黑板經濟學，對于產權、對于市場有著不加條件的迷信，卻不知產權和市場自身也具有一些無法克服的困境，其優勢的發揮也是需要一定條件的。例如，當我們發現產權殘缺造成“公地悲劇”的同時，也不可忽略產權完整所導致的“反公地悲劇”。二是學界和媒體容易道德化，當他們用真誠的道德感來充當農民的代言人時，卻忽略了農民本身的分化，他們代表的是哪一類的農民卻被屏蔽了。兩種土地，兩類農民，當你代表不同類型農民的利益時，或許得出的是完全不一樣的判斷。三是缺乏國情意識，只見樹木不見森林，一葉障目，事實上，土地問題從來就不只是土地問題，而是一個復雜的問題。土地不僅具有自然屬性、經濟屬性，而且具有社會屬性和政策屬性，更是幾者之間有著復雜的關聯。中國的土地制度的選擇與定位不僅僅關乎農業經濟問題,而且是更加關乎9億農民的出路問題和農村社會繁榮問題，甚至是中國工業化、現代化中的戰略選擇的政治社會問題。[9]四是缺乏經驗質感，多數的土地研究滿足于走馬觀花，并沒有真正理解地權的真實邏輯，不是經驗本位，而只是將經驗作為預設的理論和意識形態的注腳。無疑，如何回歸常識，走出地權認知的“權利迷信”的陷阱，仍然任重而道遠，而《地權的邏輯II》則是一個很好的示范。

　　注釋：

　　[1]Coase, Ronald H: The Problem of Social Cost. Journal of Law and Economics, 1960(3).

　　[2][美]科斯、阿爾欽、諾斯：《財產權利和制度變遷：產權學派與制度變遷：產權學派與新制度學派譯文集》，[上海]上海三聯書店出版社2005年版。

　　[3][4] [5][6]賀雪峰：《地權的邏輯II——地權變革的真相與謬誤》第36、76、11、11頁， [北京]東方出版社.2013年版。

　　[7][美]邁克爾•赫勒：《困局經濟學》，閭佳譯，[北京]機械工業出版社2009年版。

　　[8]周其仁：《給農民更多的土地權利，真會損害農民的利益嗎?》，載《經濟觀察報》2011年7月22日。

　　[9]陳鋒：《三農視野下土地制度變革方向辨析》，載《中共寧波市委黨校學報》2012年第3期。

　　原文載于《社會科學論壇》2013年第12期。

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