中國土地公有，地利共享，消滅土地食利者的規范和實踐，可以稱作中國土地制度的憲法秩序。這是中國20世紀資產階段革命和社會主義革命的重要成果，這一成果在當前中國現實中的表現就是，土地特權利益集團已經作為一個階級被徹底消滅了，沒有人再可以聲稱自己是特定土地的所有者，從而要求這塊土地上的超出個人勞動的特殊利益。

　　一

　　從要素角度來看，當前參與經濟發展剩余分配的主要有四種力量要素：一是資本，二是勞動，三是土地，四是國家權力。國家權力是再分配工具，通過稅收來分享經濟發展剩余。一般來講，國家沒有獨立于國民的特殊利益，國家通過稅收掌握的剩余用于提供公共品或通過再分配的方式來協調不同利益集團的關系。國家權力有時會被貪官污吏不當使用，但貪污所獲收益是不合法收入，不應列入到合法分享經濟發展剩余的要素之中。

　　在當代中國，土地作為生產要素，在分享經濟發展剩余中處在十分特別的位置。一方面，改革開放以來，甚至新中國以來，中國獨特的土地制度支撐了中國經濟快速發展，并成為中國模式的一個核心要素。另一方面，很少有人正確認識到當前中國土地制度的優越性。造成這種認識錯位的原因在于，我們往往有意無意否定中國特色土地制度的合理性，缺乏對中國土地制度內在機制的深刻認識。

　　二、

　　依據中國憲法和法律，中國土地屬于國家和集體所有，不允許土地私有，且土地實行用途管制。具體來說，中國土地大致可以分為農業用途土地和非農業用途土地兩種，農業用途土地，除少數國有農場、林場、牧場以外，其所有權屬于農民集體，作為集體組織成員的農民具有農業用地的承包經營權和使用權。集體土地的所有權不能轉讓，但耕地使用權可以流轉。除少數農民自用的宅基地、村社集體公共工程和公益事業建設用地及鄉鎮企業建設用地以外，非農建設用地的所有者為國家，農地轉為非農建設用地需經過農業用地征收為國有建設用地的程序，既改變土地性質(集體所有到國有)，又改變土地用途(農用到非農建設用地)，經國家征收為建設用地的土地，其使用權可以進入市場通過招拍掛來實現市場價值。總體來講，因為國家保持偏緊的建設用地供給，使建設用地具有一定的稀缺性從而使征收為建設用地的土地具有高于農業用途土地的市場價值。

　　這樣，因為中國土地用途管制政策，就形成了兩個相當不同的參與經濟發展剩余分配的土地生產要素，分別是農地和非農建設用地。

　　農地價值來自其在農業生產中作為生產要素所起的作用。因為土地肥力和生產力的差異，農地具有級差地租。當前農地地租一般在300元/畝一年，最高如廣東等沿海發達地區，農地用于種植經濟作物可以有高達2000元/畝·年的地租，最低如中西部地區，因為基礎設施不健全，農業生產條件比較惡劣，農民甚至拋荒，土地租金低至100元/畝·年甚至不要租金。

　　在當前政策條件下面，因為已經取消農業稅和各種專門針對農民征收的費，國家和集體幾乎不向從事農業經營的農民收取任何稅費，農業生產收益完全歸農民占有。若是租種土地，則要向擁有土地承包權的農戶支付租金。簡單地說，國家和集體均不分享農地生產所形成的經濟剩余，不分享農地的地租收益。反過來，依農村稅費改革后國家向農村進行轉移支付的政策，國家為享有承包經營的農戶提供農業補貼。

　　非農建設用地的價值來源與農地相當不同，具體地說，當前中國非農建設用地價值主要來自兩個方面：一是因為用途管制，國家實行偏緊建設用地供給，而使建設用地市場相對稀缺所形成的建設用地相對于農用地的增值收益，二是因為特定位置所產生的級差收益。尤其是因為經濟發展導致城市擴張使特定位置的建設用地具有遠高于一般建設用地的市場價值。建設用地的以上兩個相對于農業用地的價值增值，前者源于政策，即在保護耕地話語下面，集約節約用地所造成的建設用地增值。這種土地增值源于政策屬性。后者源于土地不可移動的自然屬性。因為土地不可移動，在工業化和城市化進程中，特定位置的農業用地就優先進入到城市化的版圖，并因此有被征收為建設用地的機會。因為位置不同，商機不同，建設用地具有極大的市場價值差異。

　　無論是形成建設用地增值的政策屬性還是自然屬性，這種增值都與農民的勞動無關，也與資本的投入無關，而只與國家經濟發展政策和經濟發展成果有關。國家經濟發展政策和經濟發展成果是全民族所有人努力的成果，因此，這種土地增值收益的合理分配結果是大部分應用于全國人民福利事業的改善。

　　實際上，按照中國憲法和法律，集體所有的農地變為非農建設用地，需經由國家征收，將集體所有變為國家所有，國家按照土地的農業用途進行征地補償，農地轉變為非農建設用地所形成的土地增值收益歸國家所有，依據當前中國財稅制度安排，土地增值收益主要由地方政府掌握，形成了中國特殊的地方政府“土地財政”。

　　關于建設用地價值，或農地轉為建設用地增值的理解，尚有若干需要進一步討論之處。一是國家征收農地為建設用地，并非所有建設用地都是用于經營性目的，而是大部分用于工業、公共工程和公益事業建設，工業用地的地價不高，公共工程和公益事業用地，絕大多數只是政府純投入而無回報。也是因此，當媒體將征收農民土地的低地價與用于商業經營用地的高地價簡單對比時，完全無視地方政府征收的大部分農地是用于工業和公共工程和公益事業目的的現實。中國土地政策對土地用途進行管制，不僅對農用和非農用進行用途管制，也對非農建設用地的用途進行管制。

　　在當前中國法律語境下，經征收，農地轉變為建設用地，尤其是轉變為經營性建設用地，之前相對廉價的農地價值就會極大地上漲，每畝不足萬元的農地可能變成每畝數百萬元的經營性建設用地。注意，無論是農地還是建設用地，交易形成價格的都不是所有權而只是使用權。按土地管理法，經征收變為經營性用地的土地使用權必須經過公開的“招拍掛”程序在土地二級市場上交易，正是通過“招拍掛”形成經營性用地的市場價格。國家以相對較低的價格征收農地(按農業用途來支付征地成本)，而以相對較高的價格來拍賣經營性建設用地，這樣產生的土地增值收益歸國家所有，其中大部分成為地方政府的“土地財政”，從而實現了“漲價歸公”。

　　有人認為漲價歸公是不合理的制度，因為“漲價歸公，那么，落價又歸誰”?這種問題混淆了兩種完全不同的土地價格變化，漲價歸公是指由農地轉變為建設用地所增加的價值，因為土地用途管制和國家偏緊的建設用地供給，非農用地一定會高于農業用地價值，這種土地用途和土地性質改變所形成的漲價并非市場行為，而是政策行為或是當前中國法律秩序的一部分，這是工業化城市化進程的必然結果。而所謂落價，是指已進入土地二級市場的經營性建設用地，因其使用權可以自由交易而出現的價格漲落現象，這屬于正常的市場價格波動，這樣的漲價或落價都歸市場主體，而與國家無關。

　　再就是土地財政。土地財政的主體是地方政府，是地方政府公共財政的補充，主要用于城市基礎設施建設，所謂“公共財政養人，土地財政做事”。城市基礎設施建設因此可以較為完善，且地方政府可以降低對中央財政的依賴，這就使中央財政更有實力在全國范圍進行財政再分配，一是建設更好的基礎設施，二是發展戰略產業，三是補助弱勢群體尤其是中國廣大的中西部農村主要從事農業生產的農民。

　　土地財政屬于國家公共財政的有機組成部分之一，是屬于再分配的范疇，而不是被市長裝進了私人腰包。

　　三、

　　土地作為三大生產要素進入生產過程，必定應該分享經濟發展所形成剩余。當前中國的土地分別以兩種形式進入到生產過程，一是以農業生產的基礎資料進入到生產過程，一是以建設用地形式進入到經濟過程。如前已述，中國農地的所有者為村社集體，農民具有集體土地的承包經營權，在取消農業稅前，農民承包經營集體土地，必須承擔相應的稅費負擔。因為新中國經過土地改革，平均地權，農民占有土地數量相差不大，承包土地的農戶一般是自耕，建國前的剝削性土地占有關系已不復存在。因此，農業用地所形成剩余的分配主要有三大主體，一是國家收農業稅，二是集體得“三提五統”，三是農戶獲取農業勞動投入后的收益，所謂“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，過去依土地占有關系所建立起來的地租剝削關系不復存在。

　　進入21世紀進行農村稅費改革以來，隨著農業稅費的取消，承包土地農民既不再交夠國家，也不再留足集體，而是所有收入都歸自己。相對平均的地權讓所有農民都可以從農業生產中獲取收益。國家和集體不再作為土地所有者參與農業土地利益的分配，除非土地使用權流轉，承包經營土地農戶不額外承擔土地使用地租。且取消農業稅后，國家每年都給農戶發放種糧補貼。

　　總體來講，隨著現代化的推進及經濟的不斷發展，農業占中國經濟總量的份額不斷下降，目前農業份額占中國GDP的份額只略微超過10%，中國主要經濟份額來自第二、三產業，主要依托工業化和城市發展。尤其是財政收入中農業所貢獻的財政收入幾乎可以忽略不計。

　　與農業占GDP份額的微不足道相反，農業是國民經濟的基礎，糧食安全是國家穩定的根基，從而農業本身具有極其關鍵基礎的功能，發展農業尤其是保證糧食安全供給是一項基礎性的任務。作為弱勢產業的農業如何得到持續發展，是國家必須重點考慮的政策問題。通過農業補貼來發展農業是現代國家所普遍采取的政策措施。

　　中國還有更加特殊的情況。中國有9.4億農村戶籍人口，其中絕大多數仍然生活在農村且與農業和土地有著極其緊密的關系。農業是中國的弱勢產業，農民是中國的弱勢群體，且中國農民數量極其龐大，如何讓數量龐大的中國農民可以獲得基本的收入保障，就不僅應該減少加諸農民身上的負擔，而且應該給農民以轉移支付。當前中國每年有超過萬億的支農扶農財政資金，應是在當前中國已經初步實現工業化后，以工哺農、以城帶鄉政策實踐的一部分。

　　也就是說，當前中國農地制度安排中，作為土地所有者的國家和集體未通過土地要素分享剩余，農民相對平均的土地占有(承包經營權)條件使農民可以相對平均地分享農地收益。在農業是弱勢產業，農民是弱勢群體，中國經濟結構的主體已變為工商業之后，這樣的農地制度安排就相當于在國家層面進行的再分配制度的一部分，當前給農民的各項補貼當然也是國家經濟再分配的重要組成部分。

　　四、

　　國家進行經濟再分配必須要有可供分配的資源。新世紀國家取消農業稅費政策，是通過政策調整，讓農民分享到更多農業發展的收益，前提是中國工業化取得階段性成果，中國經濟結構的主體已轉變為工商業，國家財政收入主要來自城市，農業稅費占到國家財政收入的比重已經微不足道。

　　此外，國家每年向農村轉移的上萬億元財政資金則是國家財政再分配的重要組成部分。正是通過財政再分配，弱勢的農業產業和弱勢的農民群體可以享受到公共財政的陽光，可以分享經濟發展的好處。在當前中國農民數量龐大，城鄉差距越拉越大的情況下，國家如何通過以工哺農、以城帶鄉的財政支農政策來促進城鄉一體化發展，以為中國現代化提供可持續基礎，是仍未完成的任務。

　　國家進行財政再分配的能力來自其獲取財政收入的能力。當前國家財政最為重要的兩塊，一是公共財政，主要是工商業稅收。二是土地財政，即地方政府賣地收入。在當前中國財政體制下面，主要稅種和稅收由中央財政掌握，中央財政收入占到公共財政總收入的大約一半，地方公共財政主要用于養人。要想做事，就得靠土地財政。在全國相當部分城市政府收入中，土地財政收入與公共財政收入相差無幾。地方政府正是有了土地財政收入，才能建設相對良好的城市基礎設施，地方政府才能更好地經營城市，發展經濟。如果沒有土地財政的收入，地方政府要進行基礎設施建設，就勢必要依靠中央財政，或者改變當前中國公共財政體制中央獨大的格局。

　　或者說，正是因為有了土地財政，中央公共財政才有能力在全國范圍進行基礎設施建設，才能在全國推進區域間的財政再分配，才能為九億農民提供轉移支付，才能更好地建設國防，持續發展戰略產業，有效支持國家中長期戰略目標的實現。這對于中國這樣一個具有大一統傳統的人口眾多地域差異極大的發展中國家尤其重要。

　　五、

　　問題恰在于土地財政的來源。

　　如前已述，土地財政來自于地方政府的賣地收入，地方政府通過低價征收農民土地高價賣出土地，來獲得土地財政收入。

　　前面我們已經討論過地方政府可以低價征地高價賣地獲取收入的原因：一是土地用途管制和國家為保護耕地而采取偏緊的建設用地供給政策，二是城市發展帶來特定位置土地的增值。這兩者都與特定區位農民個人的努力無關，而只與土地的政策屬性(土地用途管制和偏緊建設用地供給)和自然屬性(土地不可移動)有關。如果土地完全私有，特定區位農民土地由農用轉為建設用地的增值收益全歸農民所有，則在中國特定區位的農民(主要是經濟發達地區和大中城市郊區農村)，就會因為農地轉為建設用地而獲得巨額土地利益。

　　這樣一來，處在特定位置的總數只占中國農民5%的城郊農民就可能因為獲取農地轉為建設用地收益而一夜暴富，從而成為獲取大量土地收益的食利者階層。這個土地食利者階層的收入正是目前全國各級地方政府的土地財政收入。

　　或者說，如果當前中國土地制度安排進行調整，推翻目前中國在土地制度安排上的基本秩序，取消地方政府的土地財政，而將土地收入主要歸于目前正好承包經營特定區位農地的農戶，則雖然我們可以說農民獲得了農地變建設用地所產生的土地增值收益，卻不得不在農民前加上“只占全國農民總數5%的城郊農民”的限定詞，而這5%城郊農民所獲土地收益可以極其巨大，以至于他們完全可以輕易成為百萬、千萬、億萬富翁，成為一個不勞而獲的龐大土地食利者階層。

　　一旦有了這個土地食利者階層，他們憑借自己是特定位置農地承包經營者的地位來獲取超額利益時，當前具有極其重要作用的土地財政就瓦解了。因為地方土地財政的瓦解，中央財政為了支持地方基礎設施建設，不能不將更多中央財政用于地方建設，結果就必定是，中央財政用于建設全國性重大基礎設施，用于平衡地區差異，用于轉移支農，用于發展戰略產業的能力大為下降。

　　而從宏觀上看，在參與中國經濟發展剩余分配的四大主體中，之前主要是資本、勞動和國家權力參與分配，其中國家通過再分配調整不同利益主體之間的關系，所以，當前參與中國經濟發展剩余的主要主體是資本和勞動。現在則要加上城郊人數很少分利能力卻極大的土地利益集團。

　　如果土地利益集團進入到中國經濟發展剩余的分配中，在中國目前發展階段，將會產生災難性后果。當前中國正處在工業化和城市化的快速發展時期，工業和城市快速發展，必然要有更多農地轉變為建設用地，農地轉變為建設用地的增值收益歸到正好具有承包經營權的農民，則中國將在不久時間形成一個數量相當龐大(雖然只占全國9億農民的5%，也有數千萬)且利益巨大的土地利益集團，這樣一個土地利益集團僅僅憑借自己承包土地的特定位置，無需付出勞動，付出努力，承擔風險，即可以獲得巨大收益。

　　龐大的土地利益集團參與到對中國經濟發展剩余的分享，就必然要擠壓原本狹窄的資本和勞動的獲益空間。在全球化背景下，資本具有很高的流動性，并一定是要獲取資本平均利潤的，土地利益集團參與中國經濟發展剩余的分配，若是侵蝕到資本的利益，資本就會流走，因此，土地利益集團首先要去擠占勞動的收益。其后果就是，不勞而獲的土地食利集團進一步擠壓了中國勞動力所付出勞動的收益空間，中國社會的經濟收入更加不公平，經濟發展更難持續。

　　改革開放以來，中國經濟發展取得舉世矚目成就的一個關鍵就在于中國獨特的土地制度，使中國至今還沒有形成一個龐大的土地食利集團，經濟發展城市擴張所帶來農地轉為建設用地增值收益的主要部分成為地方政府的土地財政收入，并最終成為國家財政的組成部分，用于國家發展戰略和調節不同利益主體之間的利益關系即是作為再分配的一個部分。正是因此，從而使中國經濟可以為資本提供較好的贏利環境，可以讓勞動獲得基本的收入條件，可以為中國經濟在世界上更具競爭力提供基礎，也就為中國這個世界上最大的發展中國家提供了經濟快速發展和快速城市化的可能。

　　可以說，正是憑借中國特殊的土地制度安排(土地食利者階層未能形成)，中國可以獲得快速經濟發展。中國的土地制度尤其是征地制度成為中國模式的核心之一。

　　六、

　　中國獨特的土地制度，恰又是二十世紀以來資產階級革命和社會主義革命的重要成果。通過民主主義革命，中國進行了比較徹底的土改，平均地權，消滅了地主對農民的剝削。正是將地主剝削農民的地租集中起來進行工業化建設，中國取得了社會主義建設階段的偉大成就，從而為改革開放提供了基礎。建國以后的合作化和人民公社運動是社會主義革命的重要組成部分，其中最為重要的憲法成果是取消了土地私有制，中華人民共和國的所有土地都歸公有，公有的兩個主體分別是國家和集體。消滅土地私有制，就不僅消滅了農業地租，而且為實現孫中山所倡導“地盡其利、地利共享”的偉大理想提供了基礎。

　　當前中國的土地制度是中國資產階級革命和社會主義革命的成果，其鮮明特點是消滅了特權的土地貴族集團，沒有人再可以憑借其占有的土地來剝削他人，及不勞而獲，成為土地食利者。表現出來的，一是以土改為核心的平均地權運動，一是以合作化和人民公社為基礎的集體土地制度和在此基礎上形成的建設用地國有化制度。國家獨占農地轉為建設用地所產生的增值收益，并以此收益來建設社會主義現代化。

　　中國土地公有，地利共享，消滅土地食利者的規范和實踐，可以稱作中國土地制度的憲法秩序，是中國20世紀資產階段革命和社會主義革命的重要成果，這一成果在當前中國現實中的表現就是，土地特權利益集團已經作為一個階級被徹底消滅了，沒有人再可以聲稱自己是特定土地的所有者，從而要求這塊土地上的超出個人勞動的特殊利益。而如果沒有經過徹底資產階級革命或社會主義革命，則這樣的國家(如印度)就會有土地利益集團，因為他們具有土地所有權，而處處要求作為土地所有者要有的特權利益，若國家要取消這種利益，必然會引起這個土地利益集團的激烈反抗。國家對土地利益集團激烈反抗的鎮壓就是革命。在當前印度，其發展的最大障礙之一是巨大土地利益集團，其封建性，阻礙了資本主義的發展，拉美亦是。西歐資產階級革命的任務之一即是打擊封建貴族土地利益集團。

　　經過資產階級革命和社會主義革命，中國已經消滅了土地利益集團，這是中國20世紀兩次偉大革命的重要成果，其在土地制度上的體現即前述中國土地制度的憲法秩序，這是中國經濟發展的重要原因。

　　奇怪的是，中國現有一股巨大的聲音要求重建本已消滅的土地利益集團，尤其奇怪的是，這個要求是借維護中國農民這個弱勢群體的利益面目提出，他們卻有意不提中國95%的農民正期待國家通過強有力財政轉移支付來為自己提供幫助，有意忽略95%的農民與5%的特定位置的土地食利者的差異。

　　要保護中國社會主義革命的成果，就要從維護當前中國土地基本制度和其中的憲法秩序開始。

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