賀雪峰

 

一、

中央十七屆三中全會《決定》提出“建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”。同時要求“土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益”。看來，中央還是決定在農地上做些文章了，而從三個“不得”的規定看，中央是要謹慎地做文章。

土地之于中國農民和之于中國整體的重要性，不言而喻，任何土地制度的變動，都可能引發巨大后果。土地之于中國農民的重要性在于，中國九億農民當前的勞動力再生產無法脫離土地的支撐，離開土地，農民可能不只是生活質量下降的問題，而且可能難以成家業立，難以結婚生子。土地之于中國整體的重要性，不僅在于土地為中國提供了糧食，依托土地的農業是國民經濟基礎產業，而且土地為中國農民提供的基本保障，構成了中國快速發展所可能產生社會沖突的緩沖器。土地制度變動可能使土地目前所發揮的以上諸多作用中的幾個方面失效。土地制度的變動必須慎重，土地流轉更要慎重。

 

二、

有趣的是，在十七屆三中全會《決定》允許土地流轉之前，農村土地制度實踐中，已經出現諸多自發的土地流轉，其中包括將農地承包經營權賣斷，以換取進城務工經商的基礎條件。前不久我們到湖北京山縣一個村調查，全村約500戶，就有50多戶將承包地連同房屋一起賣給外地人，自己進城經商務工去了。湖北大冶農民侯安杰，更是通過土地流轉，集中了2萬畝耕地，從而成為全國種地最多的農民。作為改革試驗區的成都、重慶等地，就有更多自上而下安排的農地流轉實踐。前不久到成都調查，成都市安排我們到農地流轉較為成功的三個村參觀，三個村都成立了農民股份合作公司，農民以土地入股，每畝地每年除獲得400斤糧食補助以外，還可以參與公司分紅。成都市的口號是，通過土地流轉，讓進城務工農民安心在城里務工，讓在家務農農民安心務農。

不過，在全國絕大多數農村，以上要么將地權賣絕，要么形成巨大經營規模的例子，都不多見。總體上農民在對待土地流轉時，大都十分慎重，農地經營仍然不成規模。以全國18億畝耕地而有9億農民來計算，中國農民人均耕地只有2畝，戶均6—7畝。且全國不同地區農民人均耕地差異頗大，相當部分地區，農民人均耕地不足1畝，戶均只有2—3畝地。僅僅依靠這么少的土地，農民是很難獲得有高水平收入的，甚至連維持溫飽都可能困難。

因此，首先在人多地少的農村，之后在全國農村，都出現了農民外出務工經商的高潮。農民試圖通過務工經商來獲取農業以外的兼業收入。之前農村家庭收入是靠農業收入一條腿來支撐，現在則又多了務工經商收入這樣的第二條腿。農民外出務工經商，首先是家庭勞動力多，而耕地少，耕地無法容納全部勞動力的家庭，年輕人外出務工，中老年人在家務農。這樣，耕地較少農戶通過勞動力外出務工，而提高了在家務農勞動力的勞均耕地規模，從而有了較高的勞動生產率，實現了適度規模經營。還有一些家庭舉家外出務工經商，他們將土地轉讓給親友耕種，收取一定的費用，但他們并非將耕地永久地轉讓出去，而是一旦回來，就將耕地要回耕作。在有些地區的農村，農民舉家外出務工經商較為普遍，留在家中種田的農民可以代種數家的耕地，從而自然而然地實現了土地的適度規模經營。因為勞均耕地較多，農業收入也可以相當高，甚至高于外出務工收入。

也就是說，在當前中國的農地實踐中，農民一直在依據自己的實際情況（最主要的實際情況之一是家庭勞動力生產周期）進行著土地流轉的實踐，并在一定程度上實現了勞均土地的規模經營。除少數例外，農民當前實踐著的土地制度，是一種相當靈活、可進可退的制度，是一種自發的、消極的同時又是穩健的土地流轉實踐，當農民家庭勞動力較多時，農民家庭部分勞動力外出務工，當農民舉家外出務工遭遇問題時，農民又可以回到村里務農。

換句話說，當前中國農村正在實踐著的以均分為基礎的農地制度，并非是沒有效率的制度，這種制度通過農民自發的土地流轉，實現了且繼續實現著土地的適度規模經營。這是一種可逆的土地制度，這種土地制度在實踐中的靈活性，使其具有極強的生命力。

 

三、

不僅如此，這種以均分為基礎的農地制度，不僅包含一定程度的規模經營，而且并非提高農民收入的障礙，反而可以為農民提供更有保障的收入條件。一個典型的農民家庭，上有中老年父母，中有青年夫妻，下有幼年子女。在這樣一種家庭結構中，青年夫妻外出務工，中老年父母在家務農，父母務農的收入可以應付家庭的生活支出和日常開銷，青年夫妻務工收入就成為這個家庭的純收入，成為家庭的閑錢。千萬不要小看了中老年父母在家務農的收入，靠這些務農收入，足以維持一個家庭的溫飽。倘若沒有這個務農的收入，僅靠青年夫妻外出打工來養活一家老小，則務工收入也就僅能維持一家溫飽，而不再有閑錢。沒有閑錢，生活捉襟見肘，家庭難以有效參與到村莊社會生活中，從而難以過得體面。

從某種意義上，中國大部分農村地區，農民正是依靠家庭內部的分工（中老年勞動力在家務農，青年人外出務工），而獲得了兩份來源的收入，從而可以保持溫飽以上的有些體面的生活。離開其中任何一份收入，農民家庭的經濟處境都將變得糟糕很多。

目前一些地方正試圖通過推動積極的土地流轉，形成較大的規模經營。有兩種出于不同意識形態偏好的推動土地規模經營的動力，一是推動資本下鄉，發展專業大戶基礎上的規模經營，一是推動農民合作，發展農民專業合作社。這兩種土地規模經營即使可以在某些地區取得成功，在整個中國農地主要用于種植大宗農產品的背景下，這些成功也只可能是局部的和短時期的，而不大可能成為全國農村的典范。相反，這種積極推動形成的土地規模經營，可能使當前仍然需要依靠農業收入這條腿的農民家庭，失去來自土地的這份收入，從而陷入到經濟貧困的境地。具體地說，發展專業大戶或農民專業合作社所需要的農民土地流轉，顯然不能是農民可以隨時依據家庭勞動力結構變化或在城市務工狀況來決定是否回家種田的、目前全國絕大部分農村正實踐著的這種自發、消極的土地流轉，而必然是要求農民將自己若干年（越長越好）的土地承包經營權轉讓出去的積極的土地流轉，也只有如此，這些專業大戶或農民專業合作社才能形成穩定的規模經營農地的條件。

以賣斷若干年承包經營權力為基礎的土地流轉，事實上是一種不可逆的土地流轉，農民將土地流轉出去獲得一些現金后進城，這些進城農民事實上不再可能回到村莊，因為他們已經不再能隨時取回已經流轉出去的土地承包經營權了。

 

四、

一旦農民進城卻不再可以回來，則中國目前所具備的極其重要的調節城鄉勞動力流動的機制就會中斷。農地流轉越徹底，農地規模經營越成功，則農民就越是失去農業收入這條腿，農民就越是要指望務工收入的這條腿，也就越是有更多農民不得不進城，且越是不再可能依據農民在城市就業的狀況及家庭勞動力結構的變化來靈活作出進城或返鄉的選擇。

當農民進城而不再容易返鄉時，進城農民就不得不更加依賴城市務工收入來維持基本的勞動力再生產所需條件。在城市就業機會并沒有快速增加的情況下，農村卻因為積極的土地流轉，而擠出了眾多巴望在城市找回經濟收入的進城務工人員。因此，城市中的就業競爭更加激烈，城市中的邊緣性收入機會如撿破爛的機會，就會有更多人來競爭。如此一來，雖然進城農民更多，付出的勞動更多，他們的就業環境卻更加惡化，獲取邊緣性收入機會卻更少了。

當整個國家的經濟形勢持續繁榮時，城市可以提供較多的就業機會，可以容納更多進城農民。而一旦經濟形勢不佳，城市就業機會減少，進城農民無路可退，他們就只能以更少的收入來應對城市生活。他們不得不在城市忍受艱難困苦。一家老少在城市生活，卻沒有穩定的就業與收入機會，這樣的家庭生活肯定是遠較之前在農村至少可以維持溫飽的生活要糟得多。這個意義上，我們說，當進城農民難以在城市呆下去時，他們可以自由地回到農村，回去曾經的溫飽有余的生活，而不是只能呆在城市艱難度日，是他們最為基礎的人權。

回顧改革開放30年，中國現代化取得成就的最大經驗，也許正是目前被廣被詬病的城鄉二元結構。城鄉二元結構，并非不允許農民進城，也不是非得要求可以在城市安居的農民返鄉，而是既允許農民進城，又允許農民返鄉的一種制度安排。正是農民可以返鄉，使得改革開放30年來，無論我們面對如何復雜的國內國際形勢，都可以應對自如。前不久世界最大玩具廠合俊集團關閉在廣東的兩個生產基地，導致6500人失業，這在任何其他國家都是可能引出大麻煩的大事。但在中國城鄉二元結構下面，當城市就業機會較少，就業競爭激烈，城市生活變得艱難時，進城農民工完全可以與城市說聲“再見”，他們可以回到農村過幾年那種帶有田園風光的溫飽基礎之上的農家生活，他們可以從容對待失業，因為他們還有退路。他們不忍受資本無限殘酷的剝削，也是因為他們還有退路。有人說城鄉二元結構，國家沒有給農民與市民相同的待遇，比如社會保障，這不公平。當然，國家財政不困難的話，國家完全可以也應該給農民更多更好的社會保障，但國家卻不必非得讓農民呆在城市而不允許農民返鄉。當前國家給農村的諸多惠農政策，也許就是這種努力的開端。

也就是說，正是當前中國農村均分的土地制度和靈活而不絕決的土地流轉，使中國在現代化進程中，可以有效應對各種復雜的國內國際形勢。一旦推動積極的土地流轉政策，從而使農民進城不再可逆，則我們可能會以消滅城鄉二元結構來制造出一個城市內的二元結構。城市這個有限而局促的空間里的二元結構，可能使中國喪失目前城鄉體制所具備的應對現代化進程中可能出現的各種復雜局面的回旋能力。

 

五、

當前不僅有積極推動農村土地流轉的思維，而且有人在十七屆三中全會《決定》中的“現有土地承包關系要維持穩定并長久不變”上做文章，認為當前農村土地的承包經營權應由“30年不變”改變為“70年不變”。一旦“70年不變”，農民又可以將自己的承包經營權流轉出去，這無疑就是另外一個版本的土地私有化了。這個版本的私有化所關心的不是農業，也不是農民，而是如何讓農民更有動力將自己“70年不變”的土地承包經營權“變現”，從而獲得一些進城所需資金，而土地則永遠地流轉出去了（70年超出一般人的生理年齡，因此可以說是永久地流轉出去了。誰還會關心自己死后的事情）。從單個農民來講，他們可以自信自己獲得了土地流轉出去的收入，就可以在城市立足，但從全國九億農民的城市化來講，這樣大規模農村人口的城市化，是史無前例的，也必然是艱難漫長的，稍有不慎就可能產生嚴重后果。這個嚴重后果對農民來講，就是當不可逆地進城農民的數量大大超過城市吸納能力時，即使少數農民可以真正融入城市，多數人卻必然因為就業競爭激烈而被迫淪為城市貧民。對中國現代化整體來講，則是局促城市空間中的二元結構可能引發的激烈矛盾，可能使中國數十年現代化的成就毀于一旦。

好在中央似乎還是清醒的。中農辦主任陳錫文先生接受《財經》記者采訪時說：“從根本上說，農民流轉的規模必須與農民向非農產業轉移的規模相適應”。這個意義上，在農村土地流轉制度的安排上必須要慎重。借用甘陽的話來說，在農村改革方面，“我寧愿改革速度慢一點”。

 

 

2008年10月22日上午