毛主席在“論十大關系”中說：“我們國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”。縣級是中國十分重要的治理單位，縣級政權是一級完備政權，具備很強的統籌能力。郡縣治，天下安。如果能夠調動縣級治理積極性，全國地方治理就可以因地制宜，中央政策就可以有效落地。中國現代化建設就可以少走彎路。

　　中國共有2000多個縣，縣域面積約千平方公里，人口幾十萬上百萬。正如毛主席所說，中國地域廣大，人口眾多，不同地區情況復雜，每一個縣都有獨特縣情，每一件自上而下的政策都要經由縣級才能落地。政策落地效果如何，前提在于政策必須符合當地實際。中央政策只可能是一般性的對全國的要求，落地實施就需要縣級政權進行因地制宜的細化和調整。唯如此，國家政策才可以既保持全國統一性，又適合地區特殊性。

　　縣級政權因地制宜實施政策有兩個前提：一是縣級政權有因地制宜的權力空間，二是縣級政權不將因地制宜變成應付中央政策的借口。如果地方都找借口來應付國家政策，對地方有利的政策就積極執行，對地方不利的政策就不執行，這樣地方積極性是調動起來了，中央積極性就存在問題了，因為“政令不出中南海”了。

　　在以經濟發展為中心的政策目標下面，經濟發展狀況成為上級考評縣級政權最重要的指標，幾乎是唯一指標。以GDP論英雄，只要經濟發展上去了，地方治理有很大自由度和自主權。因此出現了兩個后果，一是地方經濟具有很強活力，以GDP增長為核心的錦標賽體制為中國經濟持續高速發展提供了強大助力。二是地方治理中出現了很多亂象，不僅出現了比較普遍的官員貪污腐化、違法亂紀，而且出現了地方主義傾向。有些地方簡直成了獨立王國。

　　十八大以來，中央不僅通過“八項規定”嚴肅了黨紀政紀，而且通過“拍蠅打虎”，對陽奉陰違、腐化變質分子進行了持續打擊。黨風政風徹底好轉，干群關系大幅度改善，之前地方普遍存在的政界亂象為之一變。

　　十八以后，中央加強了對地方的管理，也改變了唯GDP論英雄的評價標準，開始有越來越多一票否決任務下到地方，扶貧、環保、安全生產、信訪、黨建這些過去相對邊緣的部門及其工作任務也都變成一票否決工作。過去，只要地方政府取得了好的經濟發展成績，其它工作差一點不要緊。十八大以后，任何一項工作沒有做好都可能被追責，地方因此都會受到巨大壓力。以經濟發展為中心的時期，縣級政權圍繞經濟發展調配各種資源，縣級所屬職能部門服務于縣級經濟發展的中心工作進行專業配合。這個時候，縣級是有靈魂的，具有獨立決策權，可以調整資源完成中心任務。

　　十八大以后，發展經濟仍然是地方最重要工作，差異在于其他工作也變得越來越重要，并且越來越一票否決。之前中央各個部委通過條條安排下來的工作，地方都有討價還價的空間以及變通執行的可能，這就是比較典型的“政令不出中南海”，現在嚴肅黨紀政紀，地方變通執行條條工作的風險越來越大。且中央部委也越來越傾向將部門工作通過“兩辦”文件變成中心工作，到了地方，就有了越來越多自上而下的中心工作，所有這些工作都是“一票否決”的。

　　自上而下的中心工作到了縣一級，落實工作時就要有相應的組織形態，這個組織形態一般是在縣級設立領導小組，由縣委主要領導任組長，由相關職能部門負責人任領導小組辦公室主任。這樣的領導小組，一個縣有十幾個甚至幾十個，每個領導小組下設辦公室，辦公室設在職能部門，之前負責職能工作的部辦委局搖身一變成為協調全縣各個職能部門共同完成中心工作的協調部門。結果，之前全縣負責具體工作的各個職能部門越來越多變成地成為了協調部門，主要協調全縣其他部門配合完成本部門的中心工作。這樣一來，在上級一票否決壓力下面，縣級政權不得不為了完成上級安排的各項中心工作來配置資源，全縣資源優先用于完成自上而下的各項中心任務，甚至為了完成中心任務而不得不寅吃卯糧。

　　也就是說，隨著越來越多自上而下的中心任務到了縣級，縣級不得不將主要工作轉變為完成上級安排下來的部門工作，不得不將資源優先用于完成部門工作。結果，縣級其他工作包括經濟工作反而變得次要起來。縣級主要工作變成通過優先配置資源完成上級部門中心工作以免責，只要能完成上級工作，不被一票否決，就好。反過來，諸如經濟發展等等工作能做好就做，做不好就算了。縣級資源有限，大量自上而下的部門工作已經耗盡縣級資源，縣級政權就既無積極性也無能力來做上級安排工作以外的工作了。縣級治理喪失了靈魂，即喪失了依據地方實際需要進行優先建設排序的主體性和積極性。

　　缺乏縣級的主體性和積極性，中央與地方兩個積極性就不存在了。這個意義上看，當前中央與地方的關系上，應當進入到給地方放權以增加地方積極性的新周期了。

　　2020年3月19日晚

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