序一1
序二10

導論

第一章中國耕地制度存在的問題及不可回避的政策選擇

一、戶均耕地規模過小是我國種植業的最基本特點 /
二、承包地的穩定與調整，立場不同結論相反 /
三、耕地流轉比重很低，與政策目標差距很大 /
四、公司制企業已經成為規模經營的主體 /
五、農業中兼業經營有利有弊 /
六、耕地制度的政策選擇 /
七、耕地經營方式的政策選擇 /

第二章完善雙層經營體制，還是實行徹底的個體經營？
——評析農村聯產承包制土地政策的演變
一、聯產承包制的實現過程是一場自然發展的改革
過程 /
二、完善雙層經營體制階段的土地政策 /
三、承包期延長至30年階段的土地政策 /
四、一律實行30年承包期階段的土地政策 /

第三章耕地流轉的情況及需要討論的問題
一、對耕地流轉政策的回顧 /
二、耕地流轉的情況 /
三、耕地流轉中一些值得討論的問題 /

第四章實現耕地規模經營的新探索：黑龍江農機合作社
評析
一、農機合作社的發展過程 /
二、農機合作社的組織形式 /
三、農機合作社的經濟優勢 /
四、一些需要討論的問題 /

第五章其他國家和地區土地制度中一些值得借鑒的問題

一、市場經濟國家中的土地公有制是普遍現象 /
二、土地所有權與土地使用權的區別何在 /
三、在私有制下無法堅持“耕者有其田”的原則 /
四、對公司制農場的限制 /
五、臺灣土地制度的演變會使臺灣農業變成休閑型
農業嗎？ /

第六章中國歷史上農村的公有土地制度
一、農村中的公田是一種普遍現象 /
二、公田的來源和作用 /
三、舊社會公田可借鑒之處 /

第七章一貫的邏輯：歷史上的爭論——兩篇80年代和
90年代有關耕地制度的文章
一、是完善聯產承包還是進一步私有化——關于土地
經營形式的不同選擇 /
二、土地承包期究竟該多長？ /

后記

 

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《耕者有其田》序一

                      
         
路雄同志出版新作，邀我作序，我義不容辭。第一，我們是多年的老朋友。第二，他的這本書，是以他2007年承擔、2008年完成的中國土地勘測規劃院的課題為基礎，修改、完善而成。當時，我還在規劃院工作，參與了他的課題立項、驗收等環節的活動。第三，對于路雄同志的觀點，我確實有話要說。
 
一

    
路雄同志的這本書，是專門研究中國農地制度的。對于他的觀點，我概括如下：

            
1農業生產特點決定，其最適合家庭經營，而不適合公司經營、雇工經營等。但是，中國農戶的土地規模太小，發展現代農業，許多生產經營環節，農戶難以獨自承擔。農村集體經濟組織實行統分結合的雙層經營體制，可以有效地解決這一矛盾。這是中國獨特的組織資源和制度優勢，應當充分利用。

            
2 80年代中國農村改革的政策設計，始終是在大力發展家庭聯產承包為主的責任制的同時，強調“統分結合、雙層經營”。但實際操作，主要著力于“分”，“統”并未真正建立起來。可以說，改革只完成了一半。

              
3 90年代以后，政策設計的指導思想發生變化。一是把“家庭聯產承包為主的責任制”改為“以家庭經營為基礎”。這一來，其他責任制形式就沒有地位了。二是把第二輪承包期延長為30年不變，后又改為長久不變，強調“生不增、死不減”，集體不得對承包地作任何調整，而承包經營權則可以自由轉讓。這實際上是土地使用權侵犯了所有權，土地在很大程度上已經私有化了。盡管雙層經營寫入憲法，但統一經營已失去經濟基礎，成了空洞的口號。

        
4“耕者有其田”符合農業發展的規律，是人類千百年的理想。世界歷史的經驗表明，土地私有制不能堅守這一理想，最終會導致農業勞動者與土地相分離。這種情況，在當今的中國也正在發生。隨著工業化、城市化的快速發展，農民兼業現象日趨普遍。一兼戶即以務農為主的兼業，對農業生產是有利的。而二兼戶即以非農為主的兼業，對農業的發展極為不利。現在的問題恰恰是二兼戶越來越多，導致相應的農地粗放經營甚至拋荒。為什么二兼戶越來越多？因為制度障礙使進城務工農民不能落戶城市，加上農地政策片面保護承包經營權（減免稅收、各種補貼等），農民工即使不想種地也不愿放棄土地。在這種情況下，農地流轉大多期限短、不穩定，真正耕種者的權益得不到保證。集體經濟組織沒有了調整土地的權利，也就難以在集體的架構下實現土地的適度規模經營，發展現代農業。目前集中土地較多的業主，一是公司，二是雇工經營的大戶。公司的主要目標是利潤，并不是發展農業。雇工經營也不是真正意義上的家庭農場，被雇傭者不可能對農業生產有精耕細作的責任心。上述問題如不解決，我國農業將面臨危機。

            
5解決問題的思路，一是重新賦予集體經濟組織一定的調整土地的權利。由于大量農村勞動力已轉移出去，調整的重點已不是按人或勞平均，考慮公平問題，而是把完全脫離農業者的承包田，特別是撂荒、半撂荒的土地，調整給仍在務農者，發展以家庭經營為基礎的集中連片種植，即適度規模經營。由集體組織提供各種產前、產中、產后的生產經營性服務。二是為了切實貫徹“耕者有其田”原則，應制定政策和法律，禁止公司進入農業。也不宜提倡以雇工經營為主的所謂“家庭農場”。三是針對承包權與耕作權相分離的情況，相關政策、制度應重點保護耕作者的權益。

           
以上我對路雄同志觀點的概括，是否全面、準確，還望讀者做出自己的判斷。

           
 
二

         
我認為，路雄同志提出的我國農地制度和農業發展中存在的問題，并非空穴來風，而是從長期實踐中提煉出來的。他對問題原因的分析及提出的解決問題的對策，是有道理的。他的意見，應當引起有關研究界及決策層的重視。

         
可能是觀察問題的角度不同，我與路雄的認識還存在一定差異。

     
第一，關于承包經營權侵犯所有權。

   
集體土地所有權與農戶的承包經營權，是對立的統一。理想的改革，應使兩者相互依存、相互制約，和諧統一。但事實正如路雄所分析的那樣，30多年的改革，最終重點放在了保護承包經營權，以至于使其享有了近乎所有權的權能。而集體土地所有權的權能則受到限制，雙層經營體制中，統一經營如何實現，始終沒有得到解決。

             
我以為，這個結果有其歷史的必然性。在人民公社體制下，農戶的權益長期受侵犯，許多人失去對集體組織的信任。80年代的改革，雖然強調“統分結合、雙層經營”，但多數集體組織并不具備“統”的經濟實力。因此，徹底地“分”成了當時的主要潮流。不少集體組織盡管沒有“統”的實力，但為了實現“統”的要求，難免侵犯農戶的承包經營權。80年代的“壘大戶”和后來的“兩田制”，本來包含合理的成分，但一旦強制推行，就普遍出現侵犯承包經營權的現象。這背后，則是政府的行政干預。90年代以后，征地引發的社會矛盾日漸突出，更是政府行政權力直接侵犯農戶的承包經營權。在這樣的背景下，有關農村政策制定者，為了“矯枉”而“過正”，也就不足為奇了。不可否認，農村政策制定者的理論傾向或偏好，對政策的走向，有重要作用。但現實生活中的矛盾，則是決定性的因素。

             
“矯枉過正”是歷史發展的常態，而一旦“過正”，就會積累新的矛盾和問題。對于現在已經大量產生的承包權與耕作者分離問題、農戶兼業問題、土地流轉不穩定問題、規模經營的主體問題等等，我基本贊成路雄同志的分析。如果說10年前，這些問題暴露得還不充分，那么現在已經是非常明顯了。可能已經到了采取措施，解決這些矛盾和問題的時候了。或許還能再拖一拖，但遲早總要解決。

          
第二，關于農地私有。

         
路雄同志對農地私有化持完全否定的態度，他是從是否有利于農業生產發展出發，而不是從意識形態出發。我基本贊成他對土地私有制局限性的分析，但我并不對農地私有持完全否定的態度。小農的土地私有制，屬于勞動者與生產資料直接結合的經濟形態，其發展前途，可能是兩極分化的土地兼并，也可能走互助合作的社會主義道路。具體向哪個方向走，取決于整個社會的制度、政策環境。只要我國的基本社會制度不改變，即使在農村重建小農的土地私有制，其發展前途也只能是重走互助合作之路。由于有了人民公社“大鍋飯”的教訓和“大包干”的經驗，合作之路還有可能走得比較順暢一些。

         
由于集體經濟組織的基本架構還在，今后改革的現實出發點，應是在原有架構下建立和完善雙層經營體制，而不宜把農地私有作為首選方案。但必須看到，經過30年變化以后，建立雙層經營體制并不是一件容易的事情。例如，我國的農村基層組織屬于村民自治性質，并不是一級政府機構。村干部的報酬歷來由村民分攤，報酬多少與集體經濟實力的發展相聯系，由村民決定。這樣做，有利于村干部不脫離廣大農民，不論是分散經營還是統一經營，決策都要符合村民的利益與要求。但近些年，許多地方村干部的補貼變為固定工資，由政府財政發放。這樣做的本意是減輕農民負擔，但卻不符合村民自治原則，把村級組織變成政府機構的延伸，把村干部官僚化了。當前中國改革的一個關鍵環節，是制約和規范政府行為。村民自治本是制約政府行為的重要組織和力量，卻因此而受到削弱。其后果是強化行政干預，使農村基層組織失去農民的信任。一件看似的好事，卻產生非同小可的負面效應。由于已經形成定制，再改會相當困難。

        
如果不能在原有集體組織框架下，建立起雙層經營體制，那么可能的備選方案，就是在重建小農土地私有制基礎上，重走互助合作之路。

     
第三，關于公司制農業。

             
公司以盈利為目的，糧食等大田作物利潤極低，公司一般不愿介入，即使介入，目的也不是種糧，而是改變土地用途。因此，對公司介入大田作物生產，應嚴格禁止。但是，對于林果、養殖等產品的生產及深度加工，以及在城市周邊發展旅游、觀光農業，公司在資金、技術、管理方面，則有較大優勢，似乎不宜簡單否定。我剛剛去四川雙流縣調研，該縣三分之二的面積為丘陵和山區，土質為紅壤，肥力貧瘠、土層淺薄，不適于糧食等生產。但該縣與成都市接壤，經過30年發展變化，已成為成都南部新城的中心區域。山區風景秀麗，市里居民愿意來這里休閑度假，一些公司順應這種需求，通過流轉集中了較多山地，或發展林果，或種植花卉，在改善景觀的同時，修建一些旅游設施。公司確實賺了錢，但農民也因此增加了收益，并拓寬了就業門路。對于可能出現的經營風險，政府把監管重點，放在保護農民的合法權益。

    
總之，對公司制農業，不宜絕對地肯定或否定。這里的關鍵，是要有科學、合理的農業發展的空間規劃。解決未來中國的糧食問題，恐怕主要是依靠商品糧基地，那里絕對不能允許公司介入。但在非商品糧基地，則應允許因地制宜地發展一些公司制農業。

          
 
三

        
路雄同志長期在中央機關從事農村政策的研究與制定工作，他在書中以親歷者的身份，對黨的農村政策的歷史沿革，作了詳盡的回顧。這對年輕人了解我國農村改革的歷史，有重要的價值。

          
在長期的研究工作中，路雄同志積累和掌握了大量國外農業、農村發展的情況和經驗，在本書中多有引用。對青年學者研究我國農村改革和農業發展，也是十分寶貴的資料。

               
從80年代到現在，路雄同志的觀點是一貫的。在多數情況下，他都是少數派。但他從不跟風，也不媚俗，始終堅守自己的立場和觀點。而且在任何情況下，都敢于發表不同意見，真正做到陳云同志所倡導的“不唯上，不唯書，只唯實”。這一點，尤為可貴。

              
尊重少數派，尊重不同意見，是我們黨的優良傳統。當年杜潤生同志在中央的統一部署下，具體領導農村改革工作，他的麾下匯集了一大批持各種觀點的老、中、青研究骨干。杜老廣開言路，耐心傾聽各種正面和反面的觀點和意見，盡可能讓每個人都能暢所欲言，從不搞“一言堂”，更沒有唯我獨尊，對不同意見打棍子、戴帽子那一套。由于認真聽取和考慮各方面意見，有些不同意見即使沒有被采納，其實也對政策的制定與出臺，起了積極作用。這樣制定出的政策，包容性比較強，少有“一刀切”的弊病。

               
“真理往往在少數人手里”，這是歷史經驗的總結。建議各級決策層，向杜老學習，注意聽取不同的意見，特別是少數人的不同意見。
 
黃小虎2011年7月20日

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《耕者有其田》序二
 
最近10多年一直在農村調研，主要研究鄉村治理，對土地問題不重視。1990年代的總體形勢是農民厭農，土地之于農民，有時不是權利而是負擔。取消農業稅后，農民種田積極性高漲，土地權利問題變得重要起來，我在調研中也開始注意到土地問題。

             
一旦注意到土地問題，就發現，農民對土地的期待，與學者和政策部門有頗大差異。從農民的角度尤其是從耕者的角度來看，他們從事農業的最大困難在于經營規模太小，機耕、植保、灌溉等生產環節都難以獨立完成，離開集體經營層次，“一家一戶辦不好或不好辦的事”就會折騰農民，農民就不得不付出身體的、精神上的代價。集體經營層次的缺失又往往是與農民土地承包經營權的強化有關，比如土地承包期的延長，集體調整土地權利的喪失，農民不再承擔對集體的義務，等等。農民土地權利增加了，農民卻不得不忍受更多生產上的不便，不得不付出汗和淚的代價。這很吊詭。種田農民最關心的是生產方便，而不是抽象的土地權利，因為農民已經有了充分的從土地上獲得生產收益的權利。我在10多年的農村調查中，一再感受到了農民對種田不便的抱怨。

       
取消農業稅前，農民不僅種田不便，而且負擔沉重，“三農”問題日益嚴峻。取消農業稅后，農民強烈地感受到了中央惠農政策的好處，同時也更加強烈感受到了種田的不便，取消農業稅的同時也取消了三提五統和共同生產費，也就是取消了農民對村社集體應盡的義務，村社集體組織更加徹底地退出農戶經營環節，農戶不得不更加孤立地面對農業生產中“辦不好和不好辦的事”。

                
農民稱分田到戶后為“第一次單干以來”，稱取消農業稅改革后為“第二次單干以來”。第一次單干只是農戶分散經營，村社集體在共同生產事務上還有一定的統籌能力。第二次單干以來，村社集體的統籌不再存在，僅僅剩下單個小農獨自面對市場和生產環節中的事務。如此之小規模的小農，顯然難以單獨面對生產環節事務。

                  
農民越是在生產中感受到不便，我們與農民聊天中，就越是能感受到農民的抱怨。與一般人想象取消農業稅后的情形不同，我們在農村調查發現，一方面是農民對中央惠農政策的強烈感激，一方面是對生產不便的強烈抱怨。農民生產中的不便，恰恰源自專家學者和政策部門擴大農民土地權利呼吁與實踐，造成村社集體解體所致。

              
因此，我決定站在中國從事農業生產的農民角度來寫一本反映他們需求的書，并很快擬好題目，備好資料，動手寫作。

               
剛開始寫作，偶然接觸到張路雄先生本書中的研究報告，讀后驚詫不已，因為我在10多年調研中所感受到的農民抱怨，張路雄先生均作了深刻的理論與政策解析，我在長期調研中所形成的關于中國耕地制度的模糊認識，張路雄先生最近30年都一直在堅持和重述。張路雄先生關于農村耕地制度的研究，是我迄今所接觸到的分析最深刻，表達最系統、準確，最能體現種地農民情緒，反映種地農民要求的文字。不僅如此，張路雄先生還牢牢抓住了當前農村耕地制度中的主要矛盾，即耕者要有其田。當前中國土地承包30年不變甚至長久不變的政策，會因大量農民進城，而發生土地承包者與耕作者的分離，耕者無田，所以耕者無種好田的積極性，這樣下去，中國農業的前途不堪設想。

                
張路雄先生對經驗有深刻的把握，因此可以辯證地看待問題。他關于中國農村耕地集體所有制獨特優勢的分析，對土地權利與農業經營關系的分析，對農業公司化經營的擔憂，對中國特色農業制度的設想，都是極其深刻而讓人警醒的。

                    
尤為可貴的是，張路雄在近30年來保持了自己觀點的一貫性。本書第七章寫于1980年代的文字，到進入21世紀第2個10年的今天讀來，仍感到力透紙背，可謂真知灼見。我這個做農村調查的后來者，因為長期在農村調查，聽農民抱怨，偶有所悟，張路雄先生竟早在30年前即有此先見之明，敬佩之情油然而生。當我聽張路雄先生介紹自己早年曾參加農業生產，方進一步悟出實踐出真知的重要性。

        
普世意識形態高調和黑板經濟學教條已經誤導了當前中國的三農政策。從事三農研究的學者，制定三農政策的官員，也許都應有一個更加深入的農村調查，甚至需要到農村從事一個時期的三農工作。如此，則農民幸甚，中國幸甚。

         
受張路雄先生所囑，發以上感慨，是為序。
 
 
賀雪峰2011年6月26日晚于華中科技大學