文 | 朱安東

　　自從英國撒切爾政府開始推行私有化政策以來，過去四分之一個世紀的時間里，發生了世界經濟史上最大的私有化浪潮。世界銀行估計，1978年到1991年，國有企業增加值占全球國內生產總值的比重從9%下降到了6%。但許多國家私有化后經濟都出現各種各樣的嚴重問題。之后，有些國家又實施了國有化。而這次全球金融和經濟危機發生后，國有化更是成了各國政府救市的重要手段。最近，國內又發生了關于“國進民退”的爭論。在這個背景下，來梳理一下相關的理論和事實恐怕也是不無益處的吧。

　　國企低效論在理論上站不住腳

　　支持私有化的是這樣一種論斷，即國有企業天生就是低效率的。由于效率低下，國有企業往往虧損嚴重，給各國政府財政帶來了很大壓力，增加了財政赤字以及由此而來的通貨膨脹的壓力，給各國宏觀經濟的穩定運行帶來了不利影響，從而影響了經濟增長。

　　但是，這個在世界各國影響頗大的論斷在學界并未達成一致意見，至今仍然爭論不休。其爭論的焦點是國有企業是否天生就比私營企業或者私有化后的企業效率低。根據新制度學派的產權理論，由于產權不明晰，所有者不到位或者沒有足夠的動機或者能力去監督經理層，國有企業必然比私有企業效率低和利潤低。然而，產權不明晰并非國有企業獨有的特點。事實上，任何真正現代的大型企業，所有制結構都不可能是“產權明晰”的。斯蒂格利茨認為：“從普遍意義上來說，缺乏明晰規范的產權到底是不是問題的核心是值得推敲的。”

　　即便如此，有學者認為國有企業的委托代理問題還是比私有企業嚴重，主要是因為缺乏資本市場的紀律約束、軟預算約束等問題。但是，也有不少學者認為資本市場在監督企業管理層方面作用有限、軟預算約束問題在私有企業當中同樣存在等。

　　除此之外，有一批學者從公共選擇學派的理論出發，認定政府官員們也是“經濟人”。他們追求的也是自身的或者是對他們施加壓力較大的那些利益集團的利益，而非公共利益。因此，國有企業會受到許多外在的干擾而很難對市場作出正常反應，故其效率必定低下。更為嚴重的是，施加壓力的集團之間的利益往往是不一致的，而他們的利益本身以及他們的力量平衡等都是變化的。所有這些導致國有企業的目標的多重性和多變性，這使得對其經理層的監督更為困難，效率必然低下。

　　但是，并非所有的學者都同意這些論斷。關于這些爭論，斯蒂格利茨在其《社會主義向何處去》中有比較中肯的評述。他在該書中指出，公有制企業所面臨的代理人問題與大型私人企業所面臨的代理人問題并無本質性差異。而包括一些私有化的支持者在內的學者也都承認私人部門管理層的尋租行為可以達到十分嚴重的地步。

　　更進一步說，所有這些主張國有企業天生效率低于私有企業的研究都基于人性自私的所謂“經濟人”假設。但若干影響廣泛的心理學研究表明，現實生活中的個人往往不是按照主流經濟學家所想象的那樣“理性”行事。人們的行為不僅不符合標準經濟理論的預測，而且研究表明這種不“理性”的行為是經常的、系統的。近年的實驗經濟學的研究更進一步表明，人并不是天生自私的。人們的偏好主要是在特定社會中內生形成的（也就是說，人們所追求的目標，取決于個人所處的社會環境和社會關系）。即使在美國這樣標準的資本主義國家中，人們的相當一部分行為也不是自私的。

　　很多經濟學家更進一步認識到，要真正認識管理者和勞動者的行為，必須超越狹隘的經濟動機。企業要實現成功，前提是企業成員能夠認同企業的目標。西蒙指出：“雖然經濟報酬對于確保組織目標和管理權威的實現是一種重要手段，但它們的作用是有限的。如果經濟報酬是激勵人們的唯一手段或主要手段，企業組織的表現將比它們的實際表現差得多。事實上，對組織內部行為的觀察表明，存在著其它強有力的激勵機制，引導雇員接受組織的目標和權威并將其作為他們自己行為的基礎。而這些機制中最重要的，就是組織認同。”而在這方面，國有企業與私有企業相比即便不處于優勢的話，至少并不處于劣勢。

　　實踐證明國企往往更有效率

　　綜上所述，國有企業低效論在理論上是缺乏說服力的。為了嘗試解決理論上的爭論，學者們還做了許多關于公有制和私有制效率比較的經驗研究，其中絕大部分研究關注于企業微觀層面的經濟效率（往往用利潤指標來衡量效率）。雖然有了大量研究成果，但并沒有形成一致的結論。嘎拉爾等人曾經這樣評論這些研究成果：“這方面研究的最突出的特點，就是令人忍俊不禁的多種多樣的結果。”盡管如此，有一些研究發現，在一定條件下，國有企業的效率要比私人企業或私有化后的企業更高或者至少不比后者差。

　　為了研究世界各國國有企業的相關情況，筆者收集整理了一個包括近60個國家并跨越了近40年的數據庫。下面，我們將以該數據庫為基礎，對混合經濟國家的國有企業的財務相關情況進行分析以考查其宏觀表現。限于篇幅，我們只討論其營利情況。

　　在進行分析之前，有必要指出，用財務指標衡量國有企業的效率是不公平的。從世界范圍來看，雖然有些國有企業處于壟斷地位，但它們往往會受到政府的嚴格價格管制。而與此同時，國有企業往往面臨著許多不利于提高利潤的因素。一方面，各國的國有企業都或多或少地承擔著一些社會職能，比如說免費或者低價給當地社區提供醫療、教育、交通等服務；另一方面，和私人企業不同，營利并非國有企業的唯一或者主要目的。除了社會職能之外，國有企業還承擔著各種非營利性的經濟職能，比如說穩定宏觀經濟運行、提供就業保障、促進科技發展以及維護國家經濟安全等等。此外，由于上述的因素，國有企業主要集中在采礦、交通通信、電力、天然氣以及給排水等資本密集但利潤率低的行業，這也限制了國有企業部門的利潤。誠然，并非在所有的國家和所有的時期這些產業的回報率都很低。比如說，石油和一些采礦業在一些特定的歷史時期的利潤率都很高。但是，平均而言，這些行業的平均回報率是比較低的，而且往往低于其他行業。

　　我研究了所有數據可得的國家在1978?1996年期間國有企業部門的運營利潤占其國內生產總值的情況。結果發現，所有這些國家國有企業在此期間的運營利潤占國內生產總值的加權平均為3.88%。在把這些國家分為不同的國家組之后，我們發現沒有一組國家的加權平均為負值。也就是說，平均而言，國有企業部門都是贏利的而不是虧損的。當然，這并不是說所有國家的國有企業部門都是贏利的。根據國家和年份的不同情況也有較大的差異。其中最差的是圭亞那（1981?1985年期間，國有企業部門的虧損平均占當年國內生產總值的7.36%）和多米尼加（1978?1980年期間，相應的指標為-3.6%）。但是，即便是在這兩個國家，國有企業部門的表現也不是一直這么差。圭亞那的國有企業部門在1978?1980年期間都是盈利的，而且利潤額很大，占到了國內生產總值的10.87%；而多米尼加的國有企業部門在1985年之后也一直是贏利的。更進一步，我們看到，絕大多數國家在絕大多數年份里，國有企業部門都是贏利的，其中在有些國家贏利還非常多。如，委內瑞拉國有企業部門的贏利占其國內生產總值的比值在這整個時期平均達到了18.54%；在毛里坦利亞，這一指標在1978?1985年的平均值也達到了18.5%。雖然由于沒有國有企業的總資產的數據，我們無從知道國有企業資本回報率的情況，但是已有的數據已經完全可以說明，一般而言，那種認為國有企業總是虧損的論斷是沒有事實根據的。國有企業低效論在宏觀上沒有得到相關數據的支持。

　　私有化導致了蕭條和貧困

　　從上一節中我們看到私有化理論基礎的說服力是很有限的，那么一個國家如果大面積采納了私有化政策會有什么樣的后果呢？有意思的是，我們發現，正是在私有化浩浩蕩蕩的時代，世界經濟狀況卻每況愈下。世界實際GDP的年平均增長率從1951?1980年的4.5%，下降到了1981?1998年的2.9%，人均GDP年平均增長率從2.6%下降到了1.3%。1981?2000年期間，有資料的118個國家中的32個國家人民平均生活水平絕對下降，只有13個國家經濟增長表現不差于1960?1980年。與此同時，在此期間各國內部貧富分化不斷加劇也是一個公認的事實。

　　在這方面最為典型的恐怕要算前蘇聯和東歐各國了，在進行了迅速的和大規模的私有化以后，各項社會和經濟指標全面崩潰。在大蕭條時期，各主要資本主義國家產出連續下降的年份平均為三年，而在大規模私有化時代，中東歐各國和波羅的海沿岸各國產出連續下降平均達到三年零十個月，前蘇聯各國產出連續下降平均更達到六年半之久。在大蕭條時期，各主要資本主義國家產出累計下降的平均幅度為15%，而在大規模私有化時代，中東歐各國和波羅的海沿岸各國產出累計下降的幅度平均達到了22.6%，前蘇聯各國產出平均累計下降了一半之多。直至2007年，在所謂“轉型經濟”中，仍然有包括烏克蘭、格魯吉亞等在內的5個國家的實際GDP尚未達到各自1990年的水平。俄羅斯也是直到這一年經濟總量才首次超過1990年的水平，達到了后者的105.8%。它能取得這個成績，恐怕與普京上臺后的國有化政策也不無關系。

　　在蘇東國家中，收入和財富分配的不平等也隨著私有化上升到了空前的水平。在私有化以后，大部分國家財產落入少數政治和經濟寡頭手中，數以億計的人民淪為赤貧。在轉型以前，原社會主義國家在收入分配方面比世界上大多數國家更為平等，基尼系數通常小于0.3。在轉型以后，有超過半數的國家基尼系數超過了0.4，加入了世界上最不平等國家的行列。

　　由于經濟停滯、貧富分化、失業以及生活成本的上升，許多人陷入了貧困之中。這又嚴重影響了人們的身心健康和人口的發展。有數據的21個蘇東國家中，至少有6個國家出現了男性人均預期壽命減少的情況，其中又以俄羅斯最為嚴重，從1989年的64.2歲下降到了2005年的58.9歲（下降了5.3歲），其次為白俄羅斯和烏克蘭，分別下降了3.9歲和3.8歲。這在人類現代史上，大概只有兩次世界大戰可以和它相提并論了。不僅如此，東歐國家在此期間的人口災難還表現在其人口總數的變化上，在有數據的24個國家當中，有16個出現了人口減少的情況，其中以烏克蘭和俄羅斯最為嚴重，在1989—2005年時間分別減少了470萬人和427萬人。而在這16個出現了人口減少的國家里，人口總共減少了1691萬，相當于每個國家的人口減少了5.5個百分點。

　　國有化重新成為世界潮流

　　這次全球金融和經濟危機爆發以來，一個非常引人注目的現象就是以美國為首的西方國家拋棄了私有化的教條，根據實際情況的需要，對若干大型金融機構實施了國有化。為了防止這些金融機構破產對整個金融系統的沖擊，美國政府先后國有化了房利美、房貸美、美國國際集團以及花旗銀行，成為了這些機構的最大股東。在英國、德國，同樣的事情也在不斷發生，以至《經濟學家》雜志2008年11月預言﹐隨著英國﹑美國和歐洲國家相繼大量注資銀行：“到2008年底﹐政府將成為大部分發達國家金融業的最大股東。這徹底扭轉了過去20年國家退出金融業的趨勢。”此后，魯比尼（Roubini）等學者更是公開鼓吹國有化那些有問題的銀行，倫敦大學亞非學院的拉帕偉查斯（Costas Lapavitsas）更是從經濟社會更為健康的角度出發要求國有化私有銀行，無論它們是否存在生存壓力。

　　其實，這一輪的國有化浪潮早在這次危機爆發之前就開始了。在英國，鐵路在1994年至1997年的私有化及其后果已經成為了著名的私有化失敗的案例，在1997?2002年短短5年中，總共發生嚴重事故13起，其中重大傷亡事故7起，幾十人死亡，幾百人受傷，以致英國民眾紛紛改乘其他交通工具出行。政府對鐵路的補貼不見反增，引起國內民眾的極大不滿。在這種情況下，英國政府決定由有政府背景的“鐵路網”公司（Network Rail）收回所有鐵路的維護權。在俄羅斯，普京上臺后，面對著私有化等“休克療法”帶來的內憂外患，采用了各種方法進行了國有化，通過司法訴訟、市場并購等各種手段國有化了大量關系國計民生的企業，并在2004年專門簽署了《關于確定國有戰略企業和戰略股份公司名單》的命令。這批企業共包括514家國有戰略企業和549家戰略股份公司。根據總統令，政府無權對它們實行私有化，只有總統特批才能出售。在委內瑞拉，1998年當選總統后，查韋斯逐漸對能源行業進行了國有化，把能源企業帶來的利潤用于各種民生政策。同時，他還利用財政收入大力支持建立國有企業等公有制企業。在玻利維亞，由于吃夠了私有化帶來的苦頭，民眾不斷掀起要求把石油、淡水等相關企業“收歸國有”的抗議活動，導致幾任總統下臺。莫拉萊斯當選總統后，響應民意，逐步把能源等戰略性產業收歸國有。

　　總之，由于私有化給各國人民普遍帶來的惡果，國有化的呼聲不斷加強，上述這些國家政府或者是響應民意，或者是根據所遇到的具體情況，紛紛實行了國有化。這恐怕也從另外一個角度反映了私有化的局限性。

　　簡短的結論

　　當然，我們也并不認為國有化就能解決所有問題。要讓國有企業能夠更好地起到應有的作用，必須對每個國有企業有清晰的定位，讓其管理層有清晰的目標。更為重要的是，國有企業是公有制企業，民主管理應該是公有制企業的內在要求，應該充分發揮企業各利益相關者的積極性，讓工人、企業所在地居民、產品購買者以及管理層都參與企業的決策和管理過程，恐怕是長期保證公有性質和效率所必須的。

　　最后，我們不妨重溫一下羅馬俱樂部的《私有化的局限》一書的最后一節“結論：謹防極端”中的警告：

　　“私有化本身不是一個終點。私有化應被看做是提高效率的手段而不是削減或破壞政府地位的途徑。”

　　“不要對公共部門仍可以做的領域進行私有化。”

　　“決不要出于意識形態上的原因進行私有化。”

　　“確保對監管體制的民主控制，并使政府能夠在私有化遭到重大失敗時撤銷私有化。”

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