世界銀行深陷腐敗泥潭

 

　　　　文/林華

　　一年多來，沃爾福威茨發(fā)現(xiàn)自己陷入了另一場戰(zhàn)爭的泥潭——雖然沒有硝煙、但任重道遠(yuǎn)的“反腐戰(zhàn)爭”!

　　頗具諷刺意味的是，沃爾福威茨接任世界銀行行長不久，就主動將其情人麗莎調(diào)到美國國務(wù)院工作，薪酬由銀行支付。但由于她經(jīng)調(diào)職后，不但升了職，年薪又大幅增加至18.8萬美元，比美國國務(wù)卿賴斯還要多，世界銀行工會便質(zhì)疑沃爾福威茨有徇私之嫌，應(yīng)該辭職。

　　4月12日，沃爾福威茨承認(rèn)在處理其情人升職加薪一事上犯了錯并為此道歉，但他沒有表示會因此而辭職。美國白宮方面同日表示，仍將會全力支持沃爾福威茨的工作。

　　腐敗帶來社會危害

　　幾乎沒有人不知道世界銀行。這個聞名全球的金融機(jī)構(gòu)坐落在華盛頓賓夕法尼亞大街，距白宮僅兩條馬路。

　　最新統(tǒng)計表明，世界銀行擁有184名成員國，在全球范圍資助的項(xiàng)目已超過1800個，資助范圍從基礎(chǔ)設(shè)施到醫(yī)療衛(wèi)生、營養(yǎng)食品、學(xué)校教育和農(nóng)業(yè)開發(fā)。

　　世界銀行每年提供的貸款總額超過200億美元，這些錢主要來自于世界銀行發(fā)行的債券和成員國的還貸利息。在過去60年里，世界銀行批準(zhǔn)的貸款總額已經(jīng)超過5500億美元，且絕大部分是投向了發(fā)展中國家，因此，可以說世界銀行對發(fā)展中國家來說是最龐大的、也是最具影響力的金融機(jī)構(gòu)。

　　每年，數(shù)以億計的大量資金從世界銀行總部源源不斷地流向全球各地，而且每個由世界銀行資助的項(xiàng)目都是有利可圖，難怪人人都想分得一杯羹。

　　世界銀行的這些項(xiàng)目都是以鼓勵發(fā)展和消除貧困為目的。但是，當(dāng)前擺在世界銀行和出資國面前的問題是:不是所有的盈利機(jī)會都是合法的。各地政府官員在分配資金和簽定合同時首先中飽私囊，而企業(yè)所有者為了贏得合同不惜向政府官員行賄，然后再虛報項(xiàng)目成本，撈取差價。另外，世界銀行的某些官員自己也開動腦筋，期盼不義之財，雖然比起那些政府官員和企業(yè)他們是小巫見大巫了。

　　美國參議員理查德·盧格指出，腐敗已使無數(shù)在貧困和疾病中掙扎的人們喪命。這些一貧如洗的人們慘遭欺騙，不僅沒有享受到項(xiàng)目的發(fā)展成果，而且還得向世界銀行償還遺留債務(wù)。

　　據(jù)稱，世界銀行在過去60年里發(fā)放的貸款高達(dá)5250億美元，而腐敗行為就消耗了大約5%-30%。

　　不久前，世界銀行學(xué)院負(fù)責(zé)國家治理和反腐敗局局長丹尼爾·考夫曼及世界銀行歐洲和中亞地區(qū)的首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家宙爾·賀爾曼完成一項(xiàng)調(diào)查報告認(rèn)為，腐敗會給整體經(jīng)濟(jì)增加額外的成本。腐敗顯著地減少了國內(nèi)和國外投資，不合理地分配公共支出，損害了社會公平，這是整體經(jīng)濟(jì)額外成本增加的原因。

　　調(diào)查報告認(rèn)為，腐敗顯著地減少了國內(nèi)外投資，以菲律賓為例，如果該國將腐敗水平降低到較低水平，國內(nèi)外投資這個比率將提高6.6個百分點(diǎn)。另外，將腐敗降低到較低水平，對外國投資的影響等同于將企業(yè)邊際稅率降低20個百分點(diǎn)。

　　腐敗為不誠實(shí)的高層官員創(chuàng)造了操縱的機(jī)會，從而增加了不必要的公共投資；它也扭曲了政府支出的結(jié)構(gòu)，包括從所需的項(xiàng)目支出和維護(hù)費(fèi)用到新設(shè)備的購買，因此降低了政府投資的效率，基礎(chǔ)設(shè)施方面尤其如此。在一個腐敗的社會環(huán)境中，政府官員會避開只能提供較少尋租機(jī)會的各種項(xiàng)目，比如健康計劃。

　　腐敗也會減少稅收，因此損害了政府收取稅收和關(guān)稅的能力。研究表明，腐敗主要是通過地下經(jīng)濟(jì)的增長減少稅收的。由于官僚主義導(dǎo)致的過度負(fù)擔(dān)及相關(guān)的官方經(jīng)濟(jì)中的尋租，公司為了支付更少的稅收而轉(zhuǎn)向地下經(jīng)濟(jì)（見圖表二），這將導(dǎo)致稅收的減少。在關(guān)鍵性公共品比較低的供給（例如法制）的條件下，這進(jìn)一步增強(qiáng)了地下經(jīng)濟(jì)，削弱了公共財政基礎(chǔ)。
　　腐敗對貧困人口的影響尤其巨大。政策偏好惡化了收入的分配，并將資源從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到了城市。貧困人口只能獲得更少的社會服務(wù)，例如衛(wèi)生和教育。腐敗增加了嬰兒死亡率，降低了壽命和文化程度。

　　此外，對發(fā)展中國家人類貧困指數(shù)的分析表明，甚至在考慮了單位資本的GDP產(chǎn)出的區(qū)別之后，腐敗和治理的不同指數(shù)之間仍然具有相關(guān)關(guān)系。在20世紀(jì)90年代，在對拉丁美洲不同政府官員的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在那些普遍腐敗的部門里，官員限制貧困人口基本服務(wù)的獲得，而且歧視貧困人口——相反，腐敗程度低和治理良好的國家的窮人，可以更好地獲得這些服務(wù)。

　　事實(shí)上，中小公司往往代表著轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中最具活力的部分，其發(fā)展勢頭由于承擔(dān)了腐敗的稅收而嚴(yán)重受阻。腐敗不但阻礙了企業(yè)的發(fā)展，而且特別影響了中小公司和新的進(jìn)入者。而新的進(jìn)入者和中小公司首當(dāng)其沖要負(fù)擔(dān)腐敗的“稅收”。

　　此外，腐敗還造成許多并不顯見且難以量化的社會扭曲，包括人才的不合理配置，社會某些重要群體例如婦女不能充分發(fā)揮作用；政府過度集中；國家的法律和政策被企業(yè)精英所左右，因此破壞了產(chǎn)出的增長和企業(yè)部門的投資。

　　世界銀行打擊腐敗

　　從上世紀(jì)九十年代中期以來，世界銀行就一直在與欺詐行為作斗爭。在過去十年中，世界銀行明顯提高了機(jī)構(gòu)內(nèi)外對腐敗這一發(fā)展問題的關(guān)注。在這段時間里，腐敗已經(jīng)成為世行需要著重考慮的問題，無論是在其與借款國的合作中，在其對經(jīng)濟(jì)和社會問題的分析中，還是在其自身業(yè)務(wù)和所支持的項(xiàng)目中。世界銀行已經(jīng)迅速改變了對成員國、世界銀行項(xiàng)目和工作人員的舞弊和腐敗行為采取就事論事和不事聲張的做法，并開始在所有這三個方面為多邊發(fā)展銀行起帶頭作用。

　　世界銀行已經(jīng)采取了明確的公開立場－基于詳盡的研究成果，即腐敗是增長與減貧的障礙。世界銀行已成立了一個調(diào)查小組，該小組在揭露世界銀行項(xiàng)目中參與舞弊和腐敗活動的個人和公司方面迅速建立了成功的業(yè)績。

　　據(jù)稱，世界銀行的反腐敗戰(zhàn)略要求在以下四個方面采取措施：支持國家層面的良政治理和反腐??；防止世行貸款項(xiàng)目出現(xiàn)腐敗；研究私營部門在公共部門治理和反腐敗工作中的作用；支持全球性減少腐敗的努力。

　　目前，世界銀行每年花費(fèi)1000萬美元用于調(diào)查和制裁費(fèi)用，超過了所有其它多邊發(fā)展銀行此項(xiàng)費(fèi)用的總和。

　　世界銀行針對自己貸款項(xiàng)目的反腐敗舉措由世行的廉政局（INT）牽頭，廉政局作為一個獨(dú)立的部門直接對行長負(fù)責(zé)。廉政局由50多位不同學(xué)科和不同國籍的專業(yè)人員組成，包括財務(wù)分析人員、研究人員、調(diào)查人員、律師、前檢察官、法庭會計、以及經(jīng)驗(yàn)豐富的世行業(yè)務(wù)人員。

　　廉政局負(fù)責(zé)調(diào)查世界銀行資助項(xiàng)目中的舞弊和腐敗指控，以及對工作人員不良行為的指控，并把調(diào)查結(jié)果提交給決策部門，如世界銀行的制裁委員會采取措施。世界銀行有一個國際電話熱線接受腐敗舉報，也可以向廉政局的網(wǎng)站在線舉報。

　　最近，廉政局開始采取更為主動的做法，把經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)結(jié)合到項(xiàng)目設(shè)計和規(guī)劃制定的初期階段，并在調(diào)查報告里寫入建議采取的措施。廉政局還與世界銀行的減貧與經(jīng)濟(jì)管理局、世界銀行學(xué)院一起對員工進(jìn)行培訓(xùn)，提高員工發(fā)現(xiàn)和防止世行貸款中舞弊和腐敗現(xiàn)象的能力。

　　廉政局還參與對被確定為高風(fēng)險的世界銀行貸款項(xiàng)目的具體實(shí)施檢查（一種受托監(jiān)管檢查）。通過國家局實(shí)施，具體實(shí)施檢查的目的是有選擇地對部分項(xiàng)目建立適當(dāng)?shù)呢攧?wù)控制和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。廉政局也在制定一項(xiàng)計劃，準(zhǔn)備啟動一個正式的自愿披露方案，使企業(yè)能夠自愿報告它們所涉及的腐敗案件，以換取減輕處罰并承諾與世行一道制定和建立反腐敗政策和控制措施。

　　據(jù)稱，從2001年成立以來，廉政局已經(jīng)調(diào)查了1700多件舞弊或腐敗指控，如偷盜、投標(biāo)欺詐、賄賂、回扣、投標(biāo)者共謀或欺壓、合同執(zhí)行舞弊、假冒產(chǎn)品、電子郵件或電傳訛詐、以及濫用世行資金等。迄今為止，世界銀行制裁了330多家公司和個人，被禁止與世界銀行發(fā)生商業(yè)來往，有關(guān)名單和制裁決定公布在世界銀行的對外網(wǎng)站上。

　　近年來，世界銀行每年執(zhí)行的貸款都有超過10%的比重（超過90億美元）專門用來幫助發(fā)展中國家建立有效和負(fù)責(zé)的公共部門體制。此類加強(qiáng)治理的計劃旨在促進(jìn)：反腐??；提高公共財政管理效率，包括財政收入管理；公務(wù)員制度改革；法律與司法改革；提高公共管理的有效性，包括通過分權(quán)化和公共服務(wù)提供機(jī)制改革。

　　腐敗是阻礙發(fā)展和提高政府效率的嚴(yán)重障礙，有鑒于此，世界銀行行長沃爾福威茨不久前宣布了一項(xiàng)全面治理腐敗的戰(zhàn)略。該計劃將從國家層面、世行項(xiàng)目以及與各利益相關(guān)者建立合作伙伴關(guān)系三個方面，擴(kuò)大世界銀行集團(tuán)在加強(qiáng)治理和反腐敗方面的工作。

　　在國家層面，世界銀行的所有工具，包括貸款、贈款、研究和技術(shù)援助都要加強(qiáng)治理和反腐敗措施。世界銀行將會增加在司法改革、公務(wù)員制度改革、新聞媒體和信息自由、公共服務(wù)提供的分權(quán)化等領(lǐng)域的投資，并通過包括國際金融公司年度出版物《全球工商企業(yè)運(yùn)營報告》和全球治理指標(biāo)等工具來衡量進(jìn)展情況。此外，將繼續(xù)與公民社會密切合作，使這些團(tuán)體能夠提供制衡，促進(jìn)各國政府實(shí)行問責(zé)制。在項(xiàng)目里，世界銀行正在實(shí)施一個新的力求使世界銀行貸款項(xiàng)目腐敗風(fēng)險最小化的制度。

　　“反腐戰(zhàn)爭”任重道遠(yuǎn)

　　有美國媒體對世界銀行官員的道德操守和腐敗行為進(jìn)行長達(dá)四個月的調(diào)查，據(jù)悉，發(fā)現(xiàn)是“驚人的”。

　　首先是貪腐規(guī)模驚人，因?yàn)閮?nèi)部官員的貪婪而導(dǎo)致世界銀行每年至少損失20%的貸款基金。其次是“瓶頸效應(yīng)”驚人，也就是說調(diào)查阻力重重，難以得到有效進(jìn)展。世界銀行“行風(fēng)辦”工作人員僅20余人，可積壓的需要調(diào)查的案子近400起。新行長已投資500萬美元并增加人手，決心一查到底，但案件的復(fù)雜性和全球調(diào)查的難度使誰也不敢對前景感到樂觀。

　　第三是調(diào)查取證的難度驚人。因?yàn)槭澜玢y行調(diào)查難免被認(rèn)為是干預(yù)受援國內(nèi)政，因此幾乎不可能得到當(dāng)事國有關(guān)部門的配合，何況誰也搞不清楚不配合的原因是什么。

　　第四是世界銀行內(nèi)部開支驚人。據(jù)悉，世界銀行多名高級官員享受豐厚的免稅年薪、子女免費(fèi)教育和配偶每年3500美元的津貼。27名副行長平均年薪達(dá)25萬美元。每年支出的顧問咨詢費(fèi)達(dá)1.5億美元，一名顧問三年內(nèi)就從世行掙到140萬美元的“顧問費(fèi)”。凡此種種，可以看到世界銀行反腐斗爭的長期性和艱巨性。

　　研究表明，腐敗程度的加深并不是經(jīng)濟(jì)改革的必然結(jié)果，恰恰相反，這種情況正是由于改革不徹底所造成的：不成熟的、不完善的、執(zhí)行不徹底的市場改革加速了腐敗的產(chǎn)生，攙雜有暗中交易的政府壟斷必將變成私人壟斷，壟斷的結(jié)果是腐敗分子的利益受到保護(hù)，進(jìn)而助長了腐敗，形成惡性循環(huán)。這種惡性循環(huán)又使得拖延改革的成本越來越大。然而，只要有正確的措施和堅持不懈的努力，腐敗是可以被有效遏制的。

　　進(jìn)行廣泛的體制改革、公共部門改革和經(jīng)濟(jì)環(huán)境改革是解決腐敗問題的根本途徑。具體措施包括：減少行政審批項(xiàng)目、簡化審批手續(xù)、減少任意決定權(quán)、建立激勵機(jī)制及業(yè)績評估機(jī)制、提高政府官員的專業(yè)化程度、嚴(yán)懲腐敗分子等。

　　政治改革和經(jīng)濟(jì)改革配套進(jìn)行。在加快經(jīng)濟(jì)改革速度的同時，應(yīng)增加決策過程的透明度和利益集團(tuán)影響國家政策的可競爭程度。腐敗是整個社會體制運(yùn)轉(zhuǎn)有缺陷的表現(xiàn)。因此，根治腐敗的重點(diǎn)并不在于某些反腐敗運(yùn)動和反腐敗機(jī)構(gòu)，而在于對政治和經(jīng)濟(jì)體制中有缺陷的地方進(jìn)行徹底的改革。轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中由于整個社會制度和各項(xiàng)規(guī)則都未曾確立，給各種腐敗特別是俘獲國家的行為提供了很大的空間。如果在制度確立之前不能為此建立一個健康發(fā)展的框架，那么隨著時間的推進(jìn)，腐敗的惡性循環(huán)將使改革的成本越來越高，甚至積重難返。研究證明，經(jīng)濟(jì)改革越是徹底、民主化程度越高的國家，其腐敗程度尤其是俘獲國家程度的指數(shù)越低。因此在加快經(jīng)濟(jì)改革速度的同時，增加經(jīng)濟(jì)決策的透明度和利益集團(tuán)影響國家政策的可競爭程度是必要的。

　　建立社會監(jiān)督和平衡體系，以減少政府官員決策的任意性，提高人民的發(fā)言權(quán)和參與機(jī)會，鼓勵法治化。在國際上被證明有效的改革措施包括：議會投票的公開；廢除無條件的議員豁免權(quán)；政黨財政來源和數(shù)目的公開；高級官員和他們關(guān)鍵支持者的收入和財產(chǎn)公開；針對政府官員利益沖突的規(guī)定；對揭露政府官員濫用職權(quán)的舉報人的人身保護(hù)和職業(yè)保障；保證公眾可以獲得政府信息；要求一些政府會議對公眾開放；引導(dǎo)公眾就草案、法令、規(guī)章和法律進(jìn)行投票和召開聽證會；公開司法和立法決定，并保留檔案；通過制度保障新聞自由，禁止政府官員把侮辱和誹謗罪作為一種手段來脅迫記者，并鼓勵媒體所有權(quán)的多樣化；在反腐敗和大型政府采購招標(biāo)領(lǐng)域，加強(qiáng)公民社會對過程的監(jiān)督；在透明度、揭發(fā)、公眾參與和傳播中，利用新的網(wǎng)絡(luò)手段。

　　對政府官員要建立約束和制衡的機(jī)制。國際上這個領(lǐng)域的改革包括：創(chuàng)立獨(dú)立的、專業(yè)的監(jiān)督和制衡制度；建立一個收入和提升與表現(xiàn)相聯(lián)系的全面的執(zhí)行管理體系，以吸引高素質(zhì)的專業(yè)管理人員，提高公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的辦事能力和效率。津貼和非貨幣化的收益需要被簡化、貨幣化以及透明化。必須避免用大規(guī)模提高工資來作為一種解決一切問題的辦法。

　　加強(qiáng)公共支出管理的透明度和責(zé)任。需要建立一個全面的預(yù)算和一個經(jīng)過磋商的預(yù)算程序，以加強(qiáng)公共支出使用中的透明度、競爭性的政府采購以及獨(dú)立的外部審計。