近日新華社報道稱，為保證和規范境外非政府組織在中國境內合法開展活動，全國人大常委會將審議《境外非政府組織(NGO)管理法草案》。草案規定了境外非政府組織在中國境內設立代表機構和開展一次臨時活動的申請登記許可程序，確立了政府有關部門為境外非政府組織提供幫助的相關法律義務，還明確了違法行為的法律責任。

　　國家對境外NGO在境內政治活動的監管，實際上一直都比較嚴格。《境外非政府組織(NGO)管理法》的起草，意味著相關監管進入法制化軌道。在我們看來，監管的重點和難點都在于如何將介入“離岸政治”的NGO組織與真正從事公益事業的NGO區分開來。

　　境外NGO在中國的法律地位

　　“NGO(Non-Governmental Organization)”直譯為“非政府組織”，這是一個極其含混的詞匯，它涵蓋了不同國家無數領域千差萬別的機構。早期的NGO更多是基于基督教傳統和人道主義精神開展國際援助活動及慈善活動，發展至今日對當代國際政治的影響極其深遠。

　　隨著改革開放的深入，當前活躍在我國境內的境外NGO正日益成為影響經濟、政治、文化、社會發展的一支不可忽視的力量。據不完全統計，目前在我國長期活動的境外NGO有1000個左右，加上開展短期合作項目的組織數量，總數可能多達4000-6000個。每年通過境外NGO流入我國的活動資金可達數億美元，其活動范圍涉及扶貧、助殘、環保、衛生、教育等20多個領域。

　　NGO在中國的飛速發展，一方面在為給中國帶來了國際資金、先進技術和管理經驗，有利于中國科技、民生、公益事業的發展進步，對促進中國非政府組織向著正規化和國際化發展發揮了積極作用。在另一方面，大多數NGO在相當長的時間里都是實實在在的“黑戶”。

　　現今中國有關NGO的法律法規主要有三個來源：1989年6月頒布的《外國商會管理暫行規定》、2004年3月頒布的《基金會管理條例》以及民政部在2012年修訂的社會組織三個登記管理條例。前兩者主要針對的是非營利性團體、基金會類型的境外NGO，后者則對社會團體類型的境外NGO有所規制。從上述內容中可以發現，三條法規的出臺不僅時間跨度相當大，對境外NGO的管理類型也相對單一，并沒有形成一個科學的立法體系，形成對境外NGO有效的監督與管理。

　　與此同時，曾經在東歐劇變、中亞西亞北非“顏色革命”中，一些具有政治背景的境外非政府組織已經變成境外政權的延伸和變種，成為本國反政府力量的孵化者、助推者和組織者。基于政治利益，通過NGO輸送資金，利用文化交流、捐資助學、項目培訓等手段進行意識形態領域的滲透，搜集目標國的政治、經濟、科技、軍事情報，在目標國內部培養代理人和政治反對派;特別是以開發援助、扶持弱勢群體為名，打著“維權”的旗號，制造輿論，混淆視聽，煽動民眾和政府產生對立情緒;或者支持參與策劃街頭政治、民族分裂等活動。這些活動都對國家安全和社會政治穩定帶來了一定程度的威脅和危害。

　　這些慣于操縱“離岸政治”的興風作浪者，成了境外NGO的“害群之馬”，使這個群體在各個國家發展之初普遍遭受政治上的不信任。

　　所謂“公民社會”的獨立性

　　而事實上，NGO從上世紀八十年代開始，NGO在西方世界成為“公民社會(civic society)”的核心要件。在一個“政府不可靠”且“市場失靈”的時代，西方人希望謀求一種更有效的治理模式，讓個體聯合起來對抗日益強大的國家權力，謀求政治的再平衡，而這種新型治理必將涉及國家與社會的重構。

　　也許政治不完全是金錢的游戲，但沒有金錢的支持政治將寸步難行。大多數NGO并非盈利性組織，其資金從何而來?在一個商業社會，如何吸引逐利的社會資本投入到一個回報率極低的項目中，恐怕不是描述一種悲天憫人的情懷就能行的通的，必然有其他的目的和效用。而事實上現在很多NGO的運轉，政府撥款在NGO經費中所占比例越來越大，事實上無論在哪個國家，NGO和政府之間的關系其實都是曖昧不清的。當然，NGO還可能有另外的經費來源，如私人捐款，除去少部分純粹慈善性質的捐款之外，剩下的難免是某些利益集團別有用心的投資,用以博取聲名，進一步則是左右政府決策;另一方面，私人捐款對于NGO來說往往是杯水車薪，仍然要依賴政府撥款。

　　這是一個很有意思的現象，按照“公民社會”的政治理論，它既是與國家相對的私人領域，作為其主要載體之一——NGO又需要在公共領域參與諸多國家事務，而NGO的運行卻主要依靠政府的撥款。既然沒有“斷奶”，如何保證其獨立性?更別提作為一種獨立的民主力量制衡國家政府，最后只能淪為國家意志的工具。

　　而事實上同樣也如此，美國前總統布什曾親口承認，美國的非政府組織在推動世界范圍的民主變革上做了巨大努力，促發了“玫瑰革命”、“橙色革命”、“郁金香革命、”“紫色革命”和“雪松革命”。最近香港的“占中”運動，就受到了美國國家民主基金會的資助。而中國在其他國家的投資經營活動，也經常會遭到西方資助的非政府組織的“攪局”。維基解密就爆出，美國駐緬甸大使館資助了當地的一些非政府組織，反對中方投資的密松水電站的建設。

　　監管境外NGO的國際經驗

　　早在2012年俄國通過了《非政府組織法》，根據普京簽署的這項法案，任何符合以下兩個特征的非政府組織必須被列入履行“外國代理人”職能的組織清單，即受到境外資助與從事政治活動。這些組織必須提交特殊的報告，并接受特別檢查，違者可被判處2年監禁，罰款30萬盧布或480小時社區勞動。根據這條法案，俄羅斯政府對NGO大舉屠刀，要求法庭關閉或暫停將近9000個NGO的活動，另有5610個組織面臨罰款。與此同時拿出23億盧布扶植本國NGO的發展。

　　有別于俄國嚴格準入的NGO管理模式，美英等國對非政府組織的登記注冊程序都比較簡單。在美國，申請者只需提交一份簡單的機構章程，寫明機構名稱、目標，說明不為任何私人謀利益的宗旨，交由州內政司批準即可。在英國，成立志愿者組織無需登記，只要有自己的章程，不向政府要錢，成員不少于3人即可成立。對非政府組織的監督管理模式一般都采用過程控制辦法。即對非政府組織開展的活動和組織運作的全過程實行監督、評估和控制。這些國家的情報機構在監管過程中起到了非常重要的作用。

　　在大力向中俄等國“革命力量”輸血的同時，英美等國也十分警惕本國內NGO與境外資金來往，英國《金融時報》稱，俄羅斯秘密向歐洲環保團體提供資金和開展合作，以環保為名抗議開采頁巖氣，從而維持歐洲國家對俄羅斯天然氣的依賴，政府需警惕這種聲音。此事最終上升到北約首腦層面，不難現象相關NGO會受到什么樣的處理。

　　在中國尚未有對境外NGO的相關懲罰性措施，不過對于NGO一直以限制性管理的態度審視其發展。甚至一些不涉及政治活動的境外NGO，比如一些動保等組織在進行活動時舉步維艱，令相關人士感慨“自帶干糧都不行”。

　　因此在法律監管上需要厘清這一點，《境外非政府組織(NGO)管理法草案》要制定境外非政府組織項目、資金、人員管理制度，制定境外非政府組織活動領域準入目錄，一方面甄別某些有“政治背景”的境外NGO并進行嚴格管理。另一方面，要想發揮NGO的積極作用，保障大多數非政治性境外NGO的合法權益，在積極接納的同時，也必須有一整套規范，尤其對資金、賬目、信息披露等方面，建立完善的監督、調查機制。只有這樣，才能發揮在華海外NGO的積極作用，切斷其與“離岸政治”的關聯，使其復歸常態。NGO的管理透明度是其本身公信力的體現，促進其管理的透明化，是法律監管的應有之義。

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