摘要：自2002年以來，隨著中美經濟相互依存程度的加深，人民幣面臨來自美國方面的強大升值壓力。改變現狀政策利益集團是美國國內施壓人民幣升值的主要推手。利益集團只有借助美國國內政治制度才能實現其利益訴求。三權分立是美國的基本政治制度，這一制度決定了美國利益集團施壓人民幣升值的基本路徑有三種：一是通過行政機關施壓，將人民幣匯率議題上升為中美政府高層經濟對話的核心議題;二是通過立法機關施壓，嘗試通過有關匯率立法，對所謂匯率低估國家進口商品征收反補貼關稅;三是通過司法機關施壓，力圖通過司法機關的支持性判決迫使商務部將人民幣匯率低估行為視為一種出口補貼行為，從而對中國政府施加有關壓力?；仡欉^去十年美國利益集團的施壓實踐，前兩種路徑是利益集團施壓人民幣升值的主要路徑。

　　一、引言

　　自2002年以來，人民幣匯率政策一直是中美經濟外交的核心議題，人民幣面臨來自美國方面的強大升值壓力。在外來壓力下，自2005年7月21日起，中國政府重啟人民幣匯率形成機制改革。到2011年年末，人民幣對美元名義匯率累計升值31. 35%。在這一歷史進程中，相關利益集團是美國國內施壓人民幣升值的主要推手。

　　綜觀這一時期，美國國內與人民幣匯率議題關聯最緊密的經濟利益集團有全國制造商協會(National Association of Manufacturers，簡稱NAM)、勞聯一產聯(AFL-CIO)、中國貨幣聯盟(China Currency Coalition，簡稱CCC)、健全美元聯盟(Coalition for a Sound Dollar)、美國商會(the U.S.Chamber of Commerce)、企業界圓桌會議(the Business Roundtable)和接觸中國聯盟(Engage China)等。其中，以全國制造商協會、勞聯一產聯、中國貨幣聯盟、健全美元聯盟為代表的利益集團，主要代表的是美國中小企業主和制造業工人的利益。這一集團借口低估的人民幣匯率損害了美國制造業和工人的利益，強烈要求美國政府施壓人民幣匯率升值，屬于改變現狀政策的利益集團。而以美國商會、企業界圓桌會議和接觸中國聯盟為代表的利益集團，代表的是美國金融利益集團或跨國制造業企業集團的利益。這一集團在人民幣匯率是否應升值方面態度并不強烈，人民幣升值會損害它們的利益，屬于維持現狀政策的利益集團。無論是改變現狀政策利益集團還是維持現狀政策利益集團，它們都必須借助國內政治制度來實現其政策訴求。

　　國家的任何政策(包括對外政策)都是在一定的制度框架中，按照一定的政治原則制定出來的。把握住美國政治制度的基本特征，我們就可以對美國政府的人民幣匯率政策的形成有個基本的了解。確定美國基本政治制度的綱領性文件是1789年經第一屆國會宣布生效的《美國憲法》，它確立了美國的三權分立和權力制衡、聯邦制、選舉制度、限權政府和司法審查等基本政治制度。其中，最為核心的是三權分立制度，美國憲法明確把立法權、行政權、司法權分別授予立法機關(國會)、行政機關(總統)和司法機關(聯邦法院)。因而，美國政治的三權分立特征決定了利益集團施壓人民幣升值的路徑有三種：一是通過行政機關施壓;二是通過立法機關施壓;三是通過司法機關施壓。我們將這三種施壓路徑分別稱之為行政表達、立法表達和司法表達。

　　有關美國利益集團施壓人民幣升值問題，國內已有一些學者進行了有益的探討，但有關利益集團施壓人民幣升值的路徑問題卻鮮有涉及。因此，本文要探討的問題是：在美國國內人民幣匯率議題的政治化過程中，改變現狀政策利益集團的施壓路徑有哪些?具體來講，在人民幣匯率議題上，美國改變現狀政策利益集團是如何向政府表達其利益訴求的?其法律依據是什么?在借助這些路徑施壓政府的過程中，他們主要采取了哪些策略，實施的效果怎樣?之所以探討這一問題，我們認為，一是有助于我們系統了解過去十年來美國利益集團施壓人民幣升值的基本路徑;二是了解這些路徑后，有助于政府今后采取一些針對性的策略以有效應對美國方面施加的人民幣升值壓力。為此，依據美國政治制度的基本特征，本文首先回顧2002年以來美國改變現狀政策利益集團利用行政、立法、司法三條政治路徑施壓人民幣升值的基本情況，評析這三種施壓路徑中利益集團施壓的對象及其法律依據，利益集團所要實現的預期目標、采取的策略和實施效果，以期為我國有效應對人民幣升值壓力提供一定的政策啟示。

　　二、美國利益集團施壓人民幣升值的行政表達

　　改變現狀政策利益集團施壓人民幣升值的第一個路徑就是行政表達。從法律上講，對于所謂人民幣匯率低估問題，美國行政機構有四種應對措施：一是財政部和美國聯邦儲備委員會實行美元貶值的政策，以貶值應對低估;二是財政部將人民幣匯率問題提交國際貨幣基金組織，在基金組織框架內協調解決;三是財政部根據國內法認定中國為匯率操縱國，兩國通過雙邊磋商解決匯率問題;四是商務部、美國貿易代表辦公室或美國國際貿易委員會對中國人民幣匯率低估行為進行審查，如果認定中國低估的人民幣匯率為出口補貼行為，則依據國內貿易法對來自中國的產品征收反補貼關稅。由于2005年匯改前人民幣匯率為事實上盯住美元的固定匯率制，以貶值應對低估這種政策措施基本無效。此外，雖然美國政府可以將人民幣匯率問題提交國際貨幣基金組織，但這種措施不僅費時且勝算比較小，這也不是他們的優先選擇。因此，后兩種措施才是美國行政部門最優的政策選擇。改變現狀政策利益集團施壓行政部門的目標就是促使行政部門采取上述兩種措施，以解決所謂人民幣匯率低估問題。

　　(一)美國主管匯率和貿易政策的主要行政機構及其法律依據

　　在美國，根據國會授權和相關法律規定，主管國內匯率政策和國際匯率政策協調的行政機構主要是總統、財政部和獨立機構美國聯邦儲備委員會;主管國際貿易政策執行和協調的行政機構主要是總統、商務部、美國貿易代表辦公室和獨立機構美國國際貿易委員會。因此，利益集團可以向上述行政機構或獨立機構表達自己的人民幣匯率政策偏好，要求這些機構的政府官員向中國政府施壓人民幣升值。

　　1.總統

　　根據《美國憲法》第二條，總統擁有行政權，內閣各部都由其領導;總統還有立法倡議權，有權否決國會通過的法律;此外，根據國會授權，如《1934年互惠貿易協定法》( Reciprocal Trade Agreements Act of 1934)等，總統擁有關稅制定權或貿易協定談判權?？偨y所擁有的權力和地位，無疑使其在中美人民幣匯率政策協調和中美貿易政策協調方面具有決定性影響力。

　　2.財政部

　　財政部成立于17 89年，是美國聯邦政府各部中僅次于國務院、排位第二的重要部門，財政部長在美國總統內閣官員中位居第二位。當前，美國財政部擁有包括匯率政策在內的美國國際經濟政策的制定權，其主要職責是：管理聯邦財政，征稅，償還政府債務，印刷貨幣，就國內、國際的經濟、貨幣、財政、稅收、貿易等政策提出建議，以促進美國經濟的繁榮與穩定，促進世界其他地方的繁榮與穩定;在國際經濟領域，財政部與聯邦其他部門、其他國家政府、國際金融機構合作，促進經濟增長，提高生活水平，預測和預防經濟和金融危機的發生。

　　美國財政部對貨幣與匯率事務管理的權力來自于20世紀30年代國會的授權。1933年羅斯?？偨y上臺，美國國會通過系列法案，包括緊急法案，授權行政部門采取措施，實施“新政”，重建美國金融秩序，恢復美國經濟。根據國會的授權法案，美國財政部有權改變美元的含金量，實行貨幣貶值;可以干預外匯市場，甚至可以決定商業銀行的準備金。國會的授權影響深遠，它強化了財政部在貨幣和匯率政策方面的職能，削弱了美國聯邦儲備委員會的相關職能，將管理貨幣和匯率的權力分別授予了美聯儲和財政部，這些授權分別將美國聯邦儲備委員會和財政部推到了國內經濟和國際經濟決策的歷史前臺。由于美國與國際經濟相關的一切問題，包括與匯率相關的問題都屬于財政部的職能，因而與匯率相關或不相關的一切國際經濟問題的談判、協調，都由財政部代表美國政府出面對外表態或與外國政府交涉、協調。

　　根據美國國會19 88年通過的《貿易與競爭綜合法》(The Omnibus Trade andCompetitiveness Act of 1988)，財政部長必須每隔半年向國會提交有關國際經濟和美國主要貿易伙伴國匯率政策的評估報告。根據該法的3004條款，報告必須確定“是否存在貿易伙伴國在國際貿易中操縱其匯率政策以阻止有效的支付平衡調整或獲得不公平的競爭優勢”;“如果財政部長確認存在這樣的國家，且這些國家存在全球貿易盈余和對美有顯著的雙邊貿易盈余，要求財政部長在國際貨幣基金組織內或通過雙邊磋商調整操縱國的匯率政策。”根據該法財政部長還必須在國會聽證，為其政策辯護，接受質詢。

　　然而，財政部是美國政府的一個職能部門，財政部長僅為總統內閣成員，必須接受總統的領導。因而在美國行政部門，其匯率政策制定權的最終歸屬應該是總統。總統通過選擇財政部長來貫徹自己的政策，而財政部長的變更往往意味著美國匯率政策的重大轉變。

　　3.美國聯邦儲備委員會

　　根據1913年《聯邦儲備法案》，美國聯邦儲備委員會(以下簡稱美聯儲)成立，同時美國國會授權美聯儲負責美國貨幣發行、貨幣管理及美元匯率制定的權力。美聯儲管理貨幣的權力不是憲法授予的，而是美國國會通過立法授予的，是派生的。因此，美聯儲的權力來自國會，國會可以收回這種權力或隨時加以修正。美聯儲受國會監督而不對行政部門負責，根據眾議院聯合決議133條的規定，美聯儲主席應該定期向國會報告工作，說明美聯儲對貨幣問題的處理，透露市場委員會的貨幣目標，并加以闡釋和展望，以此接受國會的監督，國會也因此有機會對美聯儲的貨幣政策予以評論和監督。

　　1973年布雷頓森林體系崩潰，世界進入浮動匯率時代，美聯儲的主要職能則轉變為制定和執行美國貨幣政策。這主要與通貨膨脹、利率有很大的關系，但美聯儲貨幣政策的決定在一定程度上也影響美元對外匯率。當美聯儲執行擴張性貨幣政策時，美國國內利率下跌，對外美元匯率下浮;當美聯儲執行緊縮性貨幣政策時，美國國內利率上升，同時美元匯率上浮，從而引起國際資本大規模流人或流出美國資本市場?？梢?，美聯儲的貨幣政策直接影響其他國家央行的決策。從這個意義上說，美聯儲的利率變動，對內體現著美國貨幣政策的變動，對外體現著美國匯率政策的變化。

　　考慮到美國有關當局不維持外匯交易的波動幅度，即期和遠期匯率由市場的供求決定，且中國政府實行人民幣和美元掛鉤的匯率政策，美元貶值政策對人民幣匯率政策無效。因此，美聯儲無論是實行強勢美元政策還是弱勢美元政策，對中國的人民幣匯率不會產生直接影響，其美元匯率政策是無效的。

　　4.商務部

　　1903年，美國成立商務和勞工部，1913年，該部分為兩個獨立的部：商務部和勞工部。美國商務部的主要職責包括促進美國的對外貿易、經濟發展和技術進步，具體職責有9條，其中第2條就是“防止其他國家不公平的貿易競爭”。1979年制定的《貿易協議法》將不公平貿易補償法的執行責任由財政部長轉交給商務部長。

　　根據世界貿易組織《補貼與反補貼協定》、美國反補貼稅法和美國貿易救濟法，商務部有權對貿易伙伴國匯率低估行為進行“雙反合并”(反傾銷和反補貼)調查，如果被認定為事實，商務部有權做出終裁，決定對對象國的相關出口商品征收反補貼稅或反傾銷稅。商務部進行“雙反合并”調查的最主要法律依據是《1974年貿易法》，該法第301節創立了素有“進攻性單邊主義”(aggressive unilateralism)之稱的301條款。而早在《1962年貿易拓展法》第252節中，國會就授予總統對外國不公平進口限制措施進行報復的權力，該條款就是301條款的雛形。該條款為美國出口商創設了一種貿易權利，要求政府打擊外國限制美國產品出口的不公平或不正當行為。據統計，在2006-2009年間，美國商務部根據美國貿易救濟法，受理了美國企業針對中國進口商品的23件反補貼調查和82件反傾銷調查，涉及鋼鐵、紙業、服裝、化工等行業。

　　5.美國貿易代表辦公室

　　美國貿易代表辦公室的前身是1963年建立的貿易談判特別代表辦公室。1974年的美國國內貿易法將其劃入總統辦事機構，負責管理貿易協定和計劃，協調外貿政策。1979年的改組計劃賦予它制定和管理外貿全面政策的職責。

　　根據《1974年美國國內貿易法》的301條款，美國貿易代表辦公室在接到私人部門投訴后，有權對貿易伙伴國的不公平競爭行為，如是否操縱貨幣行為進行301調查，并向總統提供有關建議以便總統采取行動。19 84年的《貿易和關稅法案》要求美國貿易代表每年提供一份《全國貿易評估報告》，對重要的國外貿易障礙及其對美國的影響進行量化分析，授權美國貿易代表主動發起301條款的調查。19 88年的《貿易與競爭綜合法》中的301條款要求美國貿易代表每年提交關于外國貿易壁壘的報告，強化了對國外不公平貿易的進攻和報復性，被稱為“超級301條款”。

　　6.美國國際貿易委員會

　　美國國際貿易委員會的前身是美國關稅委員會，于1916年依據《1916年9月8日法》成立，負責向總統、美國商業代表、國會委員會提供有關國際貿易和關稅的研究報告和建議，是一個獨立的、跨黨派或非黨派性質的準司法機構。

　　依據《1930年關稅法》，美國國際貿易委員會擁有廣泛的調查權，如調查外國進口商品的補貼和出售價格是否低于其真實價值而可能或已經對美國商業構成危害。《1974年貿易救濟法案》的201條款授權私人企業可以就國外產業的非公平競爭行為直接向美國國際貿易委員會提出上訴，如果達到預定的標準，美國國際貿易委員會將向總統提出建議，總統有權下令提供包括關稅、配額或其他進口限制在內的臨時性補救措施。2005年7月通過的《美國貿易權利執行法案》第一次以成文法形式將反補貼法擴大適用至中國等“非市場經濟國家”。

　　(二)行政表達的目標

　　改變現狀政策利益集團行政表達的目標：要求以總統為首的行政部門把人民幣匯率問題納入中美政府高層議事日程，通過以下措施，一是財政部根據國內法認定中國為匯率操縱國，二是商務部、美國貿易代表辦公室或美國國際貿易委員會對中國人民幣匯率低估行為進行審查，迫使中國政府調整人民幣匯率政策，人民幣匯率升值且達到其目標要求。這些目標內容可見于后文的表一1、表一2中有關改變現狀政策利益集團的游說內容。

　　(三)行政表達的基本策略

　　為達成上述目標，改變現狀政策利益集團必須接近行政官員，向其表達自身匯率政策偏好，施加有關壓力。利益集團接近的行政官員主要分為兩類：一類是總統本人;另一類是負責處理人民幣匯率問題的行政機構主要官員。利益集團影響行政官員決策主要有直接游說和間接游說兩種方式。

　　1.直接游說

　　改變現狀政策利益集團通過提交信件、申訴報告、公開發表聲明、國會聽證會作證等方式直接游說總統等行政機構官員，傳達自己的觀點和主張。表一1就是改變現狀政策利益集團在2003-2010年間積極游說相關行政機構官員的部分情況。

　　表-1 2003-2010年美國改變現狀政策利益集團游說行政部門的部分情況

　　時間 游說對象 游說方式 游說集團 游說內容

　　2003年1月 財政部長斯諾 信件 全國制造商協會、健全美元聯盟 要求財政部對中國、日本、中國臺灣以及韓國施壓，迫使這些國家和地區停止用“貨幣操縱”促進其出口的做法

　　2003年9月 財政部長斯諾 信件 健全美元聯盟 敦促財政部將迫使亞洲國家停止所謂的“貨幣操縱”作為首要目標，特別是被嚴重低估的人民幣

　　2004年9月 美國貿易代表辦公室 提交申訴報告 勞聯-產聯中國貨幣聯盟 指責人民幣低估40%，要求該機構根據美國國內貿易法對中國操縱貨幣促進出口行為進行301調查

　　2005年11月 財政部長斯諾 發表聲明 全國制造商協會 勞聯-產聯 對財政部未將中國定為貨幣操縱國感到失望，要求財政部采取應有措施，在國際貨幣基金組織發起強硬攻勢，解決中國“匯率操縱”問題

　　2008年10月 美國貿易代表辦公室 聽證會作證 中國貨幣聯盟 指責中國并未履行入世承諾

　　2010年1月 商務部長駱家輝 郵件 “支持美國貿易法律委員會” 要求美國商務部根據國內法和國際法調查中國匯率實踐是否是一種特定的出口補貼行為

　　2.間接游說

　　改變現狀政策利益集團影響行政官員決策的間接游說手段主要有兩種。

　　(1)通過接受其政策偏好的議員向行政官員施壓，達到自身目的。在匯率議題上，美國國會議員經常聯名給總統、財政部長和商務部長寫信，要求他們向中國政府施壓。表一2記錄的就是2003 -2011年美國國會議員施壓行政部門的一些活動情況。

　　表-2 2003-2011年國會議員就人民幣匯率議題施壓行政部門的部分情況

　　時間 游說對象 游說方式 游說集團 游說內容

　　2003年7月31日 布什總統 信件 舒默、曼佐羅為首的16名兩黨議員 要求總統敦促財政部、國務院以及美國貿易代表采取更多強有力的步驟糾正人民幣匯率低估行為

　　2003年10月30日 布什總統、財政部長斯諾以及貿易代表佐立克 信件 瑞吉爾和列文 要求行政部門對中國操縱貨幣行為采取進一步行動

　　2004年9月30日 布什總統及貿易代表佐利克 301申訴 列文、舒默牽頭的30位參眾兩院議員聯名 要求政府支持中國貨幣聯盟的301申訴請求

　　2009年11月5日 奧巴馬總統 信件 瑞恩和默菲等45位眾議員 要求奧巴馬總統支持國會通過《2009年貨幣改革公平貿易法》

　　2010年2月26日 商務部長駱家輝 信件 舒默、格雷厄姆等15位參議員 要求商務部支持美國企業的申訴，調查中國貨幣操縱行為是否為對其出口企業的補貼行為

　　2010年3月15日 財政部長蓋特納、商務部長駱家輝 信件 米茶德和瑞恩等130位國會議員 敦促商務部應用美國反補貼法調查中國貨幣操縱行為;要求財政部將中國作為匯率政策操縱國納入其半年度報告

　　2010年8月4日 奧巴馬總統 信件 布朗、斯洛維等11位參議員 建議總統敦促商務部等行政機構積極支持美國企業的申訴，調查中國貨幣操縱行為是否為對其出口企業的補貼行為

　　2011年1月18日 商務部長駱家輝 信件 默菲、維斯基等31位國會議員 要求總統與中國國家主席胡錦濤討論人民幣匯率低估等違反貿易法的行為對美國鋼鐵工業的損害

　　(2)輿論宣傳。在人民幣匯率議題上，改變現狀政策利益集團通過各種網站、新

　　聞發布會、發布報告等方式宣傳自己的主張，把自己說成是人民幣匯率低估行為的

　　受害者，引起傳播媒介和公眾的重視，取得輿論上的支持和同情，從而對政府形成強

　　大的壓力。

　　無論是布什政府時期還是奧巴馬政府執政以來，這一策略均被改變現狀政策利益集團使用。如2003年5月，全國制造商協會負責國際經濟事務的副總裁、健全美元聯盟兩主席之一的弗蘭克•瓦格( Frank Vargo)根據即將出版的第一期《亞洲貨幣操縱監控報告》，稱美國制造業正在衰退，自2001年3月以來已經流失了220萬份工作，被低估40%的人民幣是“罪魁禍首”。2004年9月9日，勞聯一產聯帶領中國貨幣聯盟向美國政府提出一份長達200頁的文件，要求美國貿易代表辦公室根據《1974年美國國內貿易法》條款對中國是否操控貨幣展開301調查，并實施制裁。勞聯一產聯財務主管特魯姆卡( Richard Trumka)在當天的新聞發布會上稱，中國政府“操縱貨幣”給了中國出口商大約40%的不公平優勢，敦促中美兩國政府認真對待他們的申訴，并要求美國政府向世界貿易組織起訴。2005年2月1日，全國制造商協會發表《全國制造商協會2005年中國貿易議程》，宣布其目標是促使人民幣立即升值40%，并將敦促財政部促使國際貨幣基金組織監督中國匯率;推動政府與G7集團、G20集團、APEC以及其他國際組織共同促使人民幣升值;促使財政部在其向國會提交的報告中將中國列為“貨幣操縱國”。2007年2月13日，中國貨幣聯盟在其網站發布消息，稱中國的貨幣操縱行為使美國對中國的貿易赤字達到了創紀錄的高度，從2005年的2015億美元增加到2006年的2325億美元。

　　奧巴馬政府執政以來，改變現狀政策利益集團并沒有放棄這一策略。如2010年1月19日，公平貨幣聯盟在其網站發布自己的主張，認為財政部長蓋特納關于目前解決中美兩國間貿易赤字的措施——“中美兩國都需要調整自己的經濟增長方式，中國需要增加消費和進口，減少儲蓄、投資和出口;美國則需要減少消費和進口，增加儲蓄、投資和出口”誤導了美國民眾，并沒有說明中國儲蓄來源的真相。中國家庭的儲蓄率一直非常穩定，從1992年至2007年，個人儲蓄一直維持在GDP的20%左右;公共部門的儲蓄率略有增加，從1992年占GDP的4.4%增加到2007年的8.1%;然而，公司的儲蓄率尤其是國有企業的儲蓄率卻大幅增加，從1992年占GDP的11.3%增加到2007年的22.9%。而這一切都是低估人民幣、中國政府給中國出口企業的補貼所造成的。因此，只有迫使人民幣升值，才是解決中美之間貿易不平衡的有效途徑。

　　(四)美國行政部門的態度

　　改變現狀政策利益集團對總統和行政部門的游說活動引起了廣泛關注，美國國內形成了要求人民幣升值的輿論。美國行政機構，無論是總統本人，還是財政部、商務部、美國貿易代表辦公室，都感受到了這種壓力。無論是布什政府時期還是奧巴馬政府執政以來，美國行政機構都將解決人民幣匯率問題作為政府的優先目標之一，最明顯的標志就是把匯率議題納入中美戰略經濟對話或中美戰略與經濟對話中去。

　　此外，總統本人及主要行政機構負責人均表態要解決中國的人民幣匯率問題。在布什政府時期，2003年9月1日，布什總統在俄亥俄州發表勞工節演說，對美國幾百萬制造業崗位喪失表示痛心，對“中國的不公平匯率政策”表示不滿，發誓創造一個公平的貿易環境。2003年9月8日，財政部長斯諾也表示，要采取措施迫使亞洲國家停止所謂的“貨幣操縱”行為。

　　奧巴馬執政以來，他本人及其內閣成員也均表態要解決這一問題。2010年6月23日，美國參議院財政委員會就中美經貿關系舉行聽證會，商務部長駱家輝稱人民幣仍被低估，需要進一步升值。同年9月26日，美國財政部負責國際事務的副部長萊爾•布雷納德( Lael Brainard)在訪問北京時也表示，美國希望中美能夠在接下來的幾周或幾個月的時間里，就人民幣匯率問題取得進展，奧巴馬總統和財政部與籌款委員會的目標是一致的，即支持人民幣匯率隨市場需求波動。

　　三、美國利益集團施壓人民幣升值的立法表達

　　改變現狀政策利益集團施壓人民幣升值的第二個路徑就是立法表達。如果利益集團能夠將其偏好的政策以立法的形式加以確認，這無疑是對其利益的最完美保護。要實現這一目標，利益集團必須在國會形成支持其政策偏好的大多數集團，否則其偏好的提案不可能獲得通過。因此，接近立法者(國會議員)是利益集團議會表達的最基本策略。在政治學中一般用游說這個詞表達這一影響過程。為了使游說獲得成功，利益集團往往需要三種類型的游說者：“聯絡人”、“信息人”和“監督人”。聯絡人的任務就是與立法者建立良好的關系，使立法者能夠基于這種個人關系為該利益集團的問題說話，從而達到促進利益集團利益的目標;信息人的工作任務在于制造公眾輿論或在立法聽證會做支持自己集團議題的聽證，使得社會輿論偏向于他們的政策選擇，從而給立法者施加決策壓力;監督人的工作就是緊緊跟蹤立法中正在發生的事情，當時機成熟時，提醒自己的集團采取行動。在人民幣匯率議題上，美國改變現狀政策利益集團承擔的就是上述三種角色。

　　(一)美國國會制定匯率和貿易政策的法律依據

　　美國國會所擁有的立法權力是利益集團立法表達的根本動因。根據《美國憲法》第1條第1款：“本憲法授予的全部立法權，屬于由參議院和眾議院組成的合眾國國會”，國會擁有立法權。美國國會在貨幣和貿易方面的管理職責，首先源于其憲法地位。

　　就貨幣管理立法而言，《美國憲法》第1條第8款規定：“美國國會有權鑄造貨幣，有權管理貨幣的價值和外國的貨幣，制定度量衡。”盡管《美國憲法》中沒有明確提到匯率制定權限，而把一切有關貨幣的權利籠統授予國會，國會對美國匯率政策的制定權仍然來源于憲法第1條第8款，因而是引申的權利。在貿易立法方面，《美國憲法》則明確把關稅制定權、征收權及商業管制權授予國會。其中，征收權允許國會在全美國統一征收進口稅，商業管制權就是著名的“休眠商業條款”( dormant commerce clause)。該條款主要包括兩個方面內容：其一是授予國會州際貿易管制權;其二是授予國會對外貿易管制權。

　　具體而言，關稅制定權、征收權由《美國憲法》第1條第8款第1項予以規定，即國會有權“規定和征收直接稅、進口稅、捐稅和其他稅，以償付國債、提供合眾國共同防務和公共福利，但一切進口、捐稅和其他稅應全國統一”。商業管制權由以下條款予以規定：《美國憲法》第1條第8款第3項規定，國會有權“管制同外國的、各州之間的和同印第安部落的商業”;第1條第7款第1項規定，“所有征稅議案應首先在眾議院提出，但參議院得像對其他議案一樣，提出或同意修正案”;第1條第9款第5項規定，“對于從任何一州輸出的貨物，不得征收稅金或關稅”。

　　(二)立法表達的目標

　　改變現狀政策利益集團立法表達的目標：通過接近國會參、眾兩院議員，將自身的人民幣匯率政策偏好傳達給議員，促使議員提出有關根據匯率操縱國的匯率低估程度征收關稅的法律議案，為行政機關執法提供法律依據。從后文表-4中改變現狀政策利益集團積極支持國會議員不斷提出相關議案的行動中，我們可以推斷出這一目標。這是一種典型的以關稅應對所謂出口補貼的做法，以彌補美國國內制造業集團對外宣稱的所謂因匯率低估造成的競爭力損失。

　　(三)立法表達的基本策略

　　為了使議會表達具有成效，利益集團必須運用多種策略影響議員決策。這些策略分為直接游說和間接游說兩種，直接游說是利益集團及其說客通過面談、信件等方式向議員表達自己的想法和主張，間接游說是利益集團利用自身所代表的選民、社會輿論、結盟等方式游說國會議員，使其偏好自身匯率政策選擇。

　　1.直接游說

　　利益集團影響議員決策的直接游說手段主要有兩種：一是通過信件等方式向國會議員表達自身觀點和主張;二是出席國會委員會、小組委員會的聽證會，表達自身的觀點和主張，以求說服議員支持特定議案。表一3就是改變現狀政策利益集團2003-2010年間直接游說國會議員的部分情況。

　　表.3 2003-2010年美國改變現狀政策利益集團游說國會議員的部分情況

　　時間 游說對象 游說方式 游說集團 游說內容

　　2003年9月25日 美中經濟安全評估委員會 國會聽證會作證 勞聯-產聯 指責中國低估人民幣匯率達40%以促進出口的做法違反了世界貿易組織的規則;敦促政府采取包括向世界貿易組織提起訴訟在內的一切手段解決

　　2005年2月3-5日 美中經濟安全評估委員會 國會聽證會作證 中國貨幣聯盟 人民幣被低估是美國同中國巨額貿易逆差非常重要的原因，亟待解決

　　2005年4月14日 眾議院籌款委員會 國會聽證會作證 全國制造商協會 表示同中國的低工資競爭已經很難，再加上不公平的貿易行為，簡直就是不可能

　　2005年11月29日 眾議院 信件 勞聯-產聯 敦促眾議院支持《2005年中國貨幣法案》

　　2007年1月30日 瑞恩、亨特 信件 中國貨幣聯盟 感謝兩位議員對中國貨幣行為的長期關注，支持兩位議員發起的《2007年公平貨幣法案》

　　2007年10月26日 參議院制造業特別工作小組 國會聽證會作證 中國貨幣聯盟 指責中國操縱人民幣匯率行為，要求國會采取特定行動應對危機

　　2010年4月22日 參議院財政委員會 國會聽證會作證 公平貨幣聯盟 說明中國匯率政策與中美貿易不平衡的關系，指責中國的匯率操縱行為

　　2010年11月16日 參議員 信件 勞聯-產聯 要求參議員支持眾議院通過的《貨幣改革公平貿易法》

　　2.間接游說

　　利益集團影響議員決策的間接手段主要有三種：

　　(1)輿論宣傳，動員公眾施壓。利益集團經常利用新聞發布會、報刊、網絡、電視宣傳自己的主張，使其得到公眾的認可，減少自身立法目標遭受公眾反對的可能性。如2005年5月3日，中國貨幣聯盟組織了一次午餐會，與會者有國會議員亨特、瑞恩、中國貨幣聯盟律師奎斯特、美國有線電視新聞網( CNN)記者盧多斯(Lou Dobbs)、眾議院軍事委員會委員斯特納( Eric Sterner)、美中經濟安全評估委員會委員姆洛伊(Patrick A.Mulloy)等人，主要目的是介紹《2005年中國貨幣法案》(H.R.1498)，宣傳這一法案對解決中國貨幣操縱行為的重要意義。

　　(2)通過所在選區選民向議員開展游說。改變現狀政策利益集團積極動員選民或會員通過電話、電報、信函、電子郵件或者與議員直接會面的方式，宣傳其主張，對議員形成強大壓力。2005年5月2日，全國制造商協會發出了“中國貨幣操縱必須停止”的呼吁，要求美國政府促使中國停止“貨幣操縱”，支持參眾兩院分別提出的旨在對非市場經濟國家征收報復性關稅的《停止海外補貼法案》(H.R.1216，S.593)，并公布免費電話號碼，邀請企業及個人支持他們的行動，呼吁選民與其議員聯系，推動他們為此問題而努力。

　　(3)結成聯盟，擴大對國會議員的影響力。為了增強影響，壯大聲勢，全國制造商協會、勞聯一產聯、中國貨幣聯盟和公平貨幣聯盟結成了一個利益共同體，共同游說國會議員。

　　(四)美國立法部門的態度

　　在改變現狀政策利益集團的積極游說下，美國一些國會議員積極行動，不斷提出有關應對貿易伙伴國(主要指中國)低估匯率獲取不公平競爭優勢的議案。表-4就是2003-2011年美國國會提出的一些關于解決所謂的貿易伙伴國對本國匯率進行操縱的不公平貿易行為(包括所謂的人民幣匯率操縱行為)的主要議案。

　　盡管這些議案中還沒有一個經國會兩院通過后被總統批準為法律，但這些行為無疑對美國行政部門施加了很大壓力。如果行政部門對這些行為視而不見，很有可能促使國會采取進一步的立法行動。

　　表-4 2003-2011年美國國會針對人民幣匯率提出的主要議案情況

　　國會年度 議案或決議名稱 發起人 支持議案或決議的利益集團

　　第108屆國會(2003-2004) 《關于鼓勵中國形成基于市場為基礎的匯率機制和履行其國際貿易協議承諾的決議》(To Encourage the People`s Republic of China to Es-tahlish a Market-based Valuation of the Yuan and-l to Fulf`ill Its Commitments under Internation-al Trade Agreements)(S.RES. 219) 格雷厄姆 全國制造商協會、健全美元聯盟、勞聯—產聯、中國貨幣聯盟

　　第109屆國會(2005-2006) 《在同中國就低估的人民幣匯率議題的談判沒有成功的情況下授權政府采取合適行動》( To Authorize Appropriate Action If the Negotia-tions with the People`s Repuhlic, of China Re-garding China`s Undervalued Currency Are NotSuccessful)(S.295)《2005年中國貨幣法案》(The Chinese Curren-cy Act of 2005)(H.R.1498)《停止海外補貼法案》( Stopping Overseas Sub-sidies Act)( H.R.1216)《停止海外補貼法案》( Stopping Overseas Sub-sidies Act)(S.593) 舒默、格雷厄姆 瑞恩、亨特 英格里希、戴維斯 柯林斯、貝爾 全國制造商協會、健全美元聯盟、勞聯—產聯、中國貨幣聯盟

　　第110屆國會(2007-2008) 《2007年公平貨幣法案》(The Fair Currency Act of 2007)fH.R.782) 瑞恩、亨特 中國貨幣聯盟、健全美元聯盟、美國商業和工業委員會

　　第111屆國會(2009-2010) 《2010貨幣匯率監督法》(The Currency Ex-change Rate Oversight Act of 2010)(S.3134) 格雷厄姆、舒默、絲塔諾 《2010貨幣改革公平貿易法》(The Currency Reform for Fair Trade Act of 2010)(S.1027) 斯塔諾、貝寧 《2010貨幣改革公平貿易法》(The Currency Reform for Fair Trade Act of 2010)( H.R.2378) 瑞恩、默菲 全國制造商協會、健全美元聯盟、勞聯—產聯、公平貨幣聯盟

　　第112屆國會(2011-2012) 《2011貨幣改革公平貿易法》(The Currency Reform for Fair Trade Act of 2011)(H.R.639) 列文等 《2011貨幣改革公平貿易法》(The Currency Reform for Fair Trade Act of 2011)f S.328) 布朗、斯諾 全國制造商協會、健全美元聯盟、勞聯—產聯、公平貨幣聯盟

　　從這些議案所涉及的內容來看，其主要目的有兩個：一是向中國政府傳遞人民幣匯率應該升值、政府應該放棄對人民幣匯率的人為干預，否則美國將對來自中國的進口商品征收反補貼關稅。如2005年4月6日，參議員舒默和格雷厄姆在第109屆國會提出的《在同中國就低估的人民幣匯率議題的談判沒有成功的情況下授權政府采取合適行動》(S.295)，要求中國在6個月內提高人民幣兌美元的匯率，否則將對出口到美國的所有中國內地產品征收27. 5%的關稅。眾議員亨特(Duncan Hunt-er)與瑞恩(Tim Ryan)于2005年4月7日提出的《2005年中國貨幣法案》(H.R.1498)，也包含相應內容。這兩個法案主要是以立法形式向中國政府施加壓力，迫使中國政府改變人民幣緊盯美元的固定匯率政策，以解決美中貿易嚴重失衡的局面。二是施壓美國行政部門積極與中國政府協商解決這一問題。如南卡羅來納州參議員格雷厄姆( Lindsey Graham)與其他7名兩黨參議員在第108屆國會提出的《關于鼓勵中國形成基于市場為基礎的匯率機制和履行其國際貿易協議承諾的決議》(2003年9月26日獲得參議院一致通過)，這一決議案的主要內容就是責成美國行政部門主動出擊，解決人民幣匯率低估問題。

　　四、美國利益集團施壓人民幣升值的司法表達

　　改變現狀政策利益集團施壓人民幣升值的第三個路徑就是司法表達。利益集團可以借助美國法院的司法判決和最高法院的司法審查權，來向中國政府施壓人民幣升值。

　　(一)美國法院司法審查的法律依據

　　就人民幣匯率問題而言，改變現狀政策利益集團可以求助的美國法院主要是最高法院和美國國際貿易法院。根據《美國憲法》有關規定和1789年的《司法條例》，最高法院于1790年成立，設在華盛頓特區。最高法院的管轄權包括第一審管轄權和上訴審管轄權。美國國際貿易法院成立于1956年，其權力相當于地區法院，其司法管轄權主要包括：因聯邦貿易進口糾紛而導致以美國為被告的民事案件;有關反傾銷、反補貼和補償責任的案件等。

　　美國法院進行司法審查的法律依據主要是《美國憲法》和國內貿易法?！睹绹鴳椃ā返?條第1款規定，“合眾國的司法權，屬于最高法院和國會隨時下令設立的下級法院”，美國法院擁有憲法賦予的司法權?！睹绹鴳椃ā返?條第2款第1項則明確了司法權的適用范圍，“由于本憲法、合眾國法律和根據合眾國權力已締結或將締結的條約而產生的有關普通法和衡平法的一切案件……一州或其公民同外國或外國公民或臣民之間的訴訟”。美國最高法院還掌握著“司法審查權”，這種權力并非憲法所規定，而是最高法院根據它對憲法的解釋得出的一種理論。

　　(二)利益集團司法表達的目標

　　改變現狀政策利益集團司法表達的目標：希望通過法院的支持性判決，將中國政府的人民幣匯率政策視為一種對出口企業的補貼行為，對來自中國大陸的有關產品征收反傾銷和反補貼稅，從而間接提高美國國內制造業產品的市場競爭力。

　　(三)利益集團司法表達的策略

　　改變現狀政策利益集團司法表達的策略為：鼓動美國企業在對華反傾銷和反補貼的訴訟中，增加“人民幣匯率操縱而導致補貼”的訴求，借助法院的司法判決或最高法院的司法解釋權，迫使中國政府改變人民幣匯率政策。在人民幣匯率問題上，改變現狀政策利益集團把中國政府的人民幣匯率政策視為一種對出口企業的補貼行為，積極鼓勵受到中國匯率政策影響的美國企業向美國商務部和美國國際貿易委員會提出請求，對來自中國大陸的有關產品征收反傾銷和反補貼稅，以企業訴訟企業的形式挑戰人民幣匯率政策，間接對中美兩國行政部門施壓。如果商務部不作為，那么企業可以向美國國際貿易法院申訴，狀告商務部的不作為行為。如2009年美國Nucor公司告美國商務部拒絕就人民幣匯率補貼展開調查案，就是這樣一個典型的司法表達現象。

　　(四)美國司法部門的態度

　　美國司法部門并不能直接影響中國政府的人民幣匯率政策，它只能對美國企業狀告美國行政部門的申訴案件進行判決，從而影響其他企業的類似行為，并進而間接影響中國政府的人民幣匯率政策。從目前來看，改變現狀政策利益集團采用這種表達方式的行為很少見，且在這方面還沒有支持性的法院判決產生，但不能排除今后這種判例越來越多的可能性。一旦某一企業在這方面訴訟成功，就會成為先決判例被各企業效仿，大大增加美國商務部對中國出口商品因“人民幣匯率操縱而導致補貼”的反補貼調查。我們必須及早采取措施應對這一發展趨勢?？紤]到當前美國司法部門所接手的此種案例并不常見，還沒有做出支持企業相關訴訟請求的判決，其態度還不明朗，本文對此只稍加提及。

　　五、結 語

　　在過去的十年，隨著中美經濟相互依存程度的加深，人民幣匯率政策一直是中美經濟外交的核心議題之一。為了彌補和解決雙方分歧.無論是在中美戰略經濟對話還是中美戰略與經濟對話中，雙方都圍繞此問題進行了大量溝通與協調工作。在外來壓力下，中國政府重啟了人民幣匯率形成機制改革。綜觀這一歷史進程，在經濟相互依賴形勢下，人民幣匯率議題的地位凸顯緣于美國國內改變現狀政策利益集團的利益表達實踐，其根本原因在于這一時期美國國內制造業企業所面臨的發展困境。正是美國國內的經濟和就業壓力引發了這一長久的政治表達實踐。因為人民幣匯率主要是美元與人民幣之間的兌換比率，它決定著中美兩國間商品和勞務的相對價格，并進而影響到美國制造業的產出和就業水平。可見，任何政治表達活動均有著自身的經濟基礎。

　　利益集團的匯率政策偏好只有上升為國家政府的匯率政策偏好才能實現自身的目標。美國的基本政治制度，尤其是三權分立和權力制衡、選舉制這兩個制度決定了利益集團傳導政策偏好的表達機制有三種：一是通過行政機關表達;二是通過國會表達;三是通過司法機關進行表達。根據《美國憲法》，國會擁有立法權，行政部門擁有行政權。因而，國會在人民幣匯率政策上的態度最終決定著美國政府的人民幣匯率政策輸出結果。但總統擁有的議案否決權表明，國會在制定有關議案時，必須考慮行政部門在人民幣匯率政策問題上的意見。回顧過去十年的實踐，行政表達和立法表達是美國改變現狀政策利益集團施壓人民幣升值的主要路徑。由于司法部門掌握著司法解釋權，利益集團也正嘗試借助司法表達這一途徑實現其目標。盡管這一方式不是利益集團利益表達的主導方式，但我們必須正視其最新發展情況。

　　為有效應對美國利益集團施加的人民幣升值壓力，我們必須采取多渠道、多方式來予以化解。其中，最為重要的是防止美國國會制定相關法律議案。美國國會的人民幣匯率政策由國會議員的偏好決定。要形成一種政策輸出，任何議案都必須獲得大多數議員的支持。在人民幣匯率議題上，美國利益集團分裂為兩大陣營：一方是以美國制造業協會和勞聯一產聯等為代表的改變現狀政策利益集團，主要代表美國國內制造業中小企業及其工人的利益;另一方是以美國商會、企業界圓桌會議等為代表的維持現狀政策利益集團，主要代表美國金融業集團和跨國制造業集團的利益。代表改變現狀政策利益集團的議員與代表維持現狀政策利益集團的議員之間的權力結構，決定了美國國會的人民幣匯率政策輸出結果。因此，要避免立法壓力，我們必須在國會內部尋求建立一種改變現狀與維持現狀政策利益集團代表之間的權力均勢結構。其次，我們要加強與美國行政部門的溝通與協調，利用現有的經濟合作機制加強對話，將匯率議題與其他經濟合作議題相聯系，擴大合作收益，提高不合作的成本，強化相互間的均衡性依賴，以自身的經濟發展帶動美國相關產業發展，創造一種互利共贏的合作局面，為政治解決人民幣匯率問題提供堅實的經濟基礎。此外，我們也要未雨綢繆，幫助企業積極應對美國企業借助司法路徑發起的挑戰。當然，要從根本上解決人民幣匯率升值壓力，最基本的一點是我們要主動進行人民幣匯率形成機制改革，建立一個以市場為基礎的人民幣匯率形成機制。否則，美國改變現狀政策利益集團的施壓行為不會中止，我們解決美國利益集團施壓人民幣升值壓力的任務仍將任重而道遠。

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