沒有程序法約束的行政首長負責(zé)制是腐敗的根源　　

一、 我國行政首長負責(zé)制的概念與作用　　

我國的行政首長負責(zé)制，是1982年五屆人大五次會議
通過憲法時確立的，隨后又制定通過了新的國務(wù)院組織法
，修正通過了地方各級人民代表大會和地方各級人民政府
組織法，逐步建立了政府行政的基本模式。因為沒有法律
法規(guī)具體、明確的規(guī)定，行政首長負責(zé)制的大體意思是指
由各級政府及其所屬部門的行政首長對本級政府或本部門
工作負全面責(zé)任的制度。如1982年憲法第86條規(guī)定：“國
務(wù)院實行總理負責(zé)制。各部、各委員會實行部長、主任負
責(zé)制”。 第105 條規(guī)定“地方各級人民政府實行省長、

市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責(zé)制。

實行行政首長負責(zé)制，有一定的積極作用。一是表面
責(zé)任明確。改革開放初期，在黨政不分、以黨代政問題嚴
重的情況下，實行行政首長負責(zé)制使現(xiàn)實層面上責(zé)任更加
清楚，行政首長負責(zé)取代了過去的黨政不分的書記負責(zé)和
以黨代政的現(xiàn)象。二是決策時間加快。因為是行政首長個
人拍板，所以，不管效果如何，從時間上看，決策也是最
快的。三是強化了行政首長個人責(zé)任，提高了行政機關(guān)主
要負責(zé)人的積極性。但總體上來看，特別是經(jīng)過30年的
發(fā)展，行政首長負責(zé)制面臨的矛盾越來越突出，特別是我
國一直還沒有行政程序法，這使行政首長負責(zé)制在法律規(guī)
定和現(xiàn)實當中都面臨許多亟待解決的問題。

二、我國行政首長負責(zé)制面臨諸多法律矛盾與現(xiàn)實
弊端　

1、行政首長負責(zé)制概念不清、職能模糊，權(quán)限模糊。
　　

2、行政首長負責(zé)制與黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用有模糊沖突
的矛盾之處。

3、行政首長負責(zé)制與黨的民主集中制原則的關(guān)系規(guī)
定不明確。

4、行政首長負責(zé)制與黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的關(guān)系不
明確。　　

5、行政首長個人不能決定地方政府的重要與重大
問題，法律沒有把也不應(yīng)當把地方政府職權(quán)賦予行政首長
個人。

6、法律對省及較大的市政府的立法權(quán)等作了明確的
程序規(guī)定。　

7、人們的通俗理解擴張了行政首長負責(zé)制的內(nèi)涵與
外延。

8、政府工作中的重大問題法律明確規(guī)定要經(jīng)集體
討論，而不是行政首長最后決定。

9、沒有嚴格監(jiān)督的行政首長負責(zé)制正是當前腐敗案
多發(fā)的根源。

10、決策權(quán)簡單集中于行政首長與民主決策、科學(xué)決
策原則相矛盾。

11、行政首長負責(zé)制助長領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員產(chǎn)生被動
情緒。

12、現(xiàn)實當中行政首長其實也沒有真正負責(zé)。　

三、用“集體負責(zé)制”代替行政首長負責(zé)制

目前，由于行政首長負責(zé)制沒有具體規(guī)范，在法律上
沒有更具體的規(guī)定，其內(nèi)涵與外延被人們習(xí)慣性與隨意性
地擴大，在實踐中由于行政首長個人權(quán)力過大成為產(chǎn)生腐
敗的直接的、主要的原因。行政首長負責(zé)制有無序、片
面、自我膨脹的趨勢；有失去約束走向絕對化的趨勢；有
夸大個人作用并否定民主集中制原則的趨勢；因此必須認
真研究，及時解決這一事關(guān)政治、經(jīng)濟、黨建多方面的重
要問題。

1、用“集體負責(zé)制”取代“行政首長負責(zé)制”。集
體負責(zé)制就是各級政府及其部門行政領(lǐng)導(dǎo)班子集體對黨委
和人大負責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)成員共同負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，主要領(lǐng)導(dǎo)成員
負有主要責(zé)任。集體負責(zé)制不是行政首長負責(zé)制，更不可
以是“行政首長決定制”，也不可以是“行政首長一
言制”，只能是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的、人大監(jiān)督下的民主集中制
基礎(chǔ)之上的“集體領(lǐng)導(dǎo)、集體決策”。時至今日，行政機
關(guān)或行政部門的重大問題，必須要由法定行政會議來決
定，那種行政首長一個人決定拍板的方式已經(jīng)跟不上建設(shè)
法治政府和依法行政的形勢了。例如，根據(jù)《中華人民共
和國國務(wù)院組織法》的規(guī)定，國務(wù)院工作中的重大問題，
需由國務(wù)院常務(wù)會議或者國務(wù)院全體會議討論決定。顯然
，這里的行政首長負責(zé)也是一種不現(xiàn)實的、自相矛盾的制
度設(shè)計。

2、重大問題要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。路線問題、干部問題
、重要政策、重要決定都要服從黨委的領(lǐng)導(dǎo)。目前，由于
行政首長負責(zé)制自身的矛盾，使得行政首長并不能名符
其實地負起責(zé)任，有的或者是不想負責(zé)任，導(dǎo)致上級的
政令不通，從而導(dǎo)致更明顯的行政效率不高等現(xiàn)象。例
如安全事故頻發(fā)，腐敗案頻發(fā)，都是因為行政首長個
人作用有限不能負責(zé)，或者個人有私心不想負責(zé)，或
者即使負責(zé)也無濟于事，從而導(dǎo)致行政能力與行政質(zhì)量
，行政效率與行政水平下降，給黨和人民的事業(yè)帶來巨
大損失。實際上，甚至連查處政府行政機關(guān)干部違紀問
題都不能決定，更不能獨立處理，因此，行政首長負責(zé)
制必然流于形式，這也是目前腐敗案件屢打不止的根源
之一。

3、以行政程序法為綱領(lǐng)補充完善政府行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)
機制。有行政就必須有行政程序，有行政程序就必須有行
政程序法則——沒有行政程序法則的行政是不規(guī)范的行政
。行政程序法也是一個政府實行人治還是法治的基本標志
。而目前我們的政府工作開放性差，法律人才極少，政府
本身缺乏提升法治規(guī)范能力。因此，中國應(yīng)當立即出臺行
政程序法。應(yīng)當以加強政府法制建設(shè)為目標，結(jié)合黨務(wù)
公開、政務(wù)公開，深入研究和探索，全面建立和完善各級
政府的組織制度，工作制度，特別是建立健全行政程序法
，實現(xiàn)政府在管理人事、財政財務(wù)、物資調(diào)配、規(guī)劃建設(shè)
、行政接待、行政許可、公共服務(wù)等各項政府事務(wù)中，有
健全完備的機制與制度，有明細規(guī)范的程序，有具體清晰
的規(guī)范。用有制度的管理結(jié)束以領(lǐng)導(dǎo)干部個人口頭意見、
批示等代替政府管理制度的制度粗放時代或無制度時代。

4、行政首長三不直接分管制度。令人高興的是，有
的地方吸取教訓(xùn)，正在大膽探索規(guī)范行政程序，規(guī)范領(lǐng)
導(dǎo)干部行政行為的制度。如，　2010年12月27日　，在
廣東省的全省監(jiān)督工作現(xiàn)場經(jīng)驗交流會上，省委副書記
、省紀委書記朱明國強調(diào)，反腐倡廉要堅持以領(lǐng)導(dǎo)干部
特別是“一把手”為重點，增強監(jiān)督的針對性。廣東省
還實施了專門針對“一把手”的巡視制度，由省委派出
專門巡視組到地方發(fā)現(xiàn)問題、提出整改意見、督促落實
；同時在全省推行“三不直接分管”制度，即“一把手
”不直接分管人、財、物等重要部門。這應(yīng)當是規(guī)范行
政權(quán)力，端正行政職能，加強行政權(quán)力監(jiān)督，避免行政
腐敗的方向正確的、可操作的、入手準確的探索，我們
期待對這一問題的關(guān)注和深入探索，期待早日走上法治
的軌道。

× 烏有之鄉(xiāng) WYZXWK.COM

您的打賞將用于網(wǎng)站日常運行與維護。
幫助我們辦好網(wǎng)站，宣傳紅色文化！

歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)刊微信公眾號