王紹光：中國的治國理念與制度選擇(上)

　　內容提要：中國共產黨結束了鴉片戰爭以后一百多年國將不國的歷史，解決了治國能力的問題，這是非常關鍵的。在中國今天有這個能力的時候，如果我們假設這個能力不重要也是錯誤的。世界上很多國家至今沒有解決治國能力的問題。有了一個有效的政府，才能過渡到現代國家治理階段。在這個階段，一方面政府要放權，讓其他力量參與國家管理;另一方面還要保持和鞏固國家能力。兩者結合才能真正做到政府該管的管好，不該管的不管，避免國家出現亂局;才能實現國家治理體系和治理能力現代化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。

　　關鍵詞：治國理念 國家治理 國家能力 體制優勢 福利國家

　　二百年治國的三個階段以及理念

　　過去二百年里，中國關于怎么治理國家走過了三個階段。這三個階段，我劃分時段和通常方法不一樣。第一個階段從1800年到1956年，這個跨度包括了1949年建國;第二個階段從1956年到1990年前后，這個跨度包括改革開放的前10年;第三個階段從20世紀90年代至今。這三個階段有三個關鍵詞：第一個關鍵詞英文叫governability(治國能力)，就是能不能治國，有沒有一個政治力量可以統治這片國土。1949年以前的一百五十年時間，這是第一個要解決的問題。第二個階段的關鍵詞叫government，就是政府管理，由政府全面管理國家，不讓其他力量參與。這個階段大概是新中國60年中的前30年，或者更長一些，直到1990年前后。第三個階段的關鍵詞叫governance(治理)，就是我們現在經常講的國家治理。

　　這三個詞聽起來有相同之處，我把它們概括一下，另外用一個福柯的詞作為“帽子”，叫governmentality(治國理念)，就是一個國家治國的理據。過去二百年中國最關鍵的治國理念是什么?什么是各個階段治國的特點?這三個詞——治國能力、政府管理和國家治理，就體現了三個階段的治國理念，就是要解決什么問題、如何解決。

　　如果第一個階段的問題不解決，后面兩個階段都不會出現。第一個階段中國遇到的問題是，統治這個國家的中央政府不具備治國能力，也就是我們常說的，遭遇了內憂外患。內憂是從十八世紀末開始出現在各地的農民起義，外患從1840年的鴉片戰爭開始。這種內憂外患的情況在1852年咸豐登基后不久有個轉折點，清政府第一次說，我的軍隊不行，得讓湖南曾國藩自組湘軍、李鴻章回安徽辦團練來幫我鎮壓農民起義。清朝建立以來一直不準漢人指揮軍隊，但是到這時沒轍了，可見危機有多嚴重。湘軍淮軍打了幾年后咸豐皇帝自己洋兵被打跑了，去了熱河。1860年英法聯軍打到了紫禁城，把圓明園也給燒了。這兩件事——讓漢軍幫助打仗和英法聯軍打進紫禁城，是非常有象征意義的，說明清政府受到內外兩方面的挑戰，這個國家沒法治了。

　　從那個時候一直到1956年，中國面臨的最大問題就是治國，就是誰有能力、用一種什么方式把這個國家維系住。但是湘軍淮軍本身，包括后來的北洋軍閥，實際上不是北京政府真正能夠控制住的，結果形成了軍閥割據的局面。再往后是以各省宣布獨立為標志的辛亥革命，孫中山從美國回來了，他也治不了國，只能借助于袁世凱。袁世凱能不能治國?袁世凱從1912中華民國元年到1916年6月6日死去，其間有護國戰爭，有二次革命，每次又都是各省宣布獨立于中央政府。袁世凱死后，天下大亂，軍閥混戰，還是一個國將不國的局面。

　　1928年南京政府成立，理論上宣布統一全國，但只能控制住一部分省份。南京政府在“黃金十年”真正能掌控的不過是長江中下游那幾個省份。抗戰開始后，日軍入侵，國共都在打仗，還是沒有一個政治勢力能夠治國。抗戰結束后，國共和談沒談成，不到一年時間，1946年又開始打內戰，還是沒人治國。從1800年到1949年前后這么長的時間，中國面對的首要問題，都是如何解決治國的問題。

　　1949年10月1日中華人民共和國成立，治國的問題看似解決。共產黨在跟國民黨和日本人打仗的時候，實際上有非常多的山頭。這些山頭一直到上世紀七八十年代才抹平。對這個問題，共產黨領導人是很清楚的。從1948年初開始，黨中央就意識到，全國勝利之日就快到了，共產黨不僅要把敵人打敗，而且要把自己統合起來。毛澤東當時有一篇非常重要的文章，叫《建立報告制度》，規定各大根據地和軍隊要定期向中央報告。之后的一系列文章都能看出中央要把共產黨統合起來的努力，包括統一解放軍的番號，統一解放區的貨幣、軍票體制，等等，一直到1949年建國。

　　從1950年到1956年期間，中央政府做了大量工作，把軍事統起來，把行政、經濟統起來，包括統一財政，建立中國人民銀行、發行人民幣等。中央劃分了東北、華北、西北、華東、中南、西南六大軍政區，既是行政主管，又是軍事主管，各個山頭依然若隱若現。“高饒事件”以后，1955年2月國務院作出《關于全國軍區重新劃分的若干問題的決定》，將原來的六大軍區改劃為十二個大軍區。中國真正統一的標志恐怕是十二大軍區的成立。

　　黨國體制解決了治國能力問題

　　從1949年建國到1956年建立起一個高度集中的制度，可以說是矯枉過正，而矯枉必須過正。“矯”的是前一百五十年的“枉”——那么長一段時間沒有人能夠治國，到1956年這個問題終于解決了。全國范圍內，除了臺灣還沒解放，香港、澳門還沒收回，不再有割據勢力。中國一百五十年來第一次解決了治國能力的問題，這是歷史性的。

　　今天的人不太在意這些事情，其實這是非常重要的一個問題。當時的政治家們，不管是孫中山、袁世凱，還是蔣介石，考慮的是同樣的問題：國將不國了，中國怎么辦?一開始他們有些人想得非常好、非常理想化，就是把西方模式搬過來，解決治國的問題。比如孫中山就說，也許我們采用美國聯邦制，就可以把中國治好。甚至毛澤東年輕時也鼓吹，建立湖南共和國。但是他們后來都認識到，用西式聯邦制的方法來解決中國的問題是行不通的，所以才會有1949年以后權力高度集中的制度。

　　現在有些人從理念出發，認為中國當初學的是蘇聯模式，太過了。其實這和蘇聯模式不相干，當時就是要解決中國的問題：能不能治國，有沒有一個政府能夠治理這個有著960萬平方公里土地、6億人口的大國。要治理這個大國，就得有一個權力高度集中的政府。而且從國民黨時期就開始探索，把黨和國家統一在一起;共產黨后來建立的體制，就是一個黨國體制。這個體制你認可也罷，不認可也罷，它確實解決了中國的第一個問題，就是治國能力。到1956年幾乎沒有人再懷疑，中國共產黨建立的這套體制，可以治理這片國土。

　　所以，它是歷史的產物。這個要說清楚，否則大家覺得是從蘇聯舶來的共產黨的理念。它有觀念的因素，但更重要的是歷史的產物，是為了解決能不能治國的問題，才建立了這樣一個黨政合一、高度統一的體制。

　　1956年農業和工商業社會主義改造后，企業基本上都成為國有或集體的，不管是中央所屬還是地方政府所屬。所以，第二個階段的關鍵詞叫government(政府管理)。治國能力問題解決了，政府開始起關鍵作用，在國家經濟、政治、文化生活中扮演最重要的角色。這也是我們常說的計劃經濟階段。這個階段，經濟是政府管，文化是政府管，總之都是政府管。所有的產業都是國有制或集體制，集體所有的也要服從地方的計劃經濟，統一調配。

　　第二個階段的好處在于，它把非常有限的資源集中起來。當時中國很窮，哪怕所有的人都節衣縮食，按最低標準生活，積累也還是很少。國家發展要打基礎，需要大量的資源，不管是人力的、物力的，還是財力的。這個時候，靠市場來調節是沒有可能的，基本靠政府來進行強制性的積累，把各種人力、物力、財力資源集中起來，集中力量辦大事。

　　1956年到80年代中期，中國辦了很多大事。比如，建立了一個基本完善的工業和交通體系，在農村進行了大規模的水利建設和農田基本建設。中國8萬多個水庫絕大多數是在這個時期修建的，農田基本建設絕大部分也是在這個時期完成的。

　　還有一件更重要的事，就是人力資源，健康和教育。新中國剛剛成立時，人的健康水平很低。1949年以前人均預期壽命只有35歲，嬰兒死亡率非常高。只有10%左右的人識字。也是在前30年，中國的人力資本有了巨大改善。人均預期壽命從35歲提高到68歲。這是一個了不得的成就，印度今天也沒到68歲。受教育水平也大幅度提高。初中、高中教育大面積普及，在冊中學生的數量在1978年達到頂峰。大量的人掌握了一些最基本的技能，讀書的技能、做事的技能，這是了不得的成就。

　　新中國前30年打下的基礎相當雄厚。這個恰恰可以和很多發展中國家對比，尤其是和發展中大國對比。打基礎是政府的事，政府集中力量辦大事，用黨政合一的方式動員各種資源，全力以赴提升中國的國力。當時出于軍事的目的、政治的目的，當然也有經濟的目的，都要舉全國之力提升國力，國家要富，國家要強。

　　更早以前的思想家就講富強。嚴復講富強，孫中山、蔣介石、毛澤東都有這個夢想，再到鄧小平。所以，這個階段由政府全面管理國家，也不完全是理念的產物。不僅僅是共產主義理想，不僅僅是學了蘇聯，更重要的是，中國在這個階段需要強大的政府力量把基礎打好。沒有這個基礎，后30年的起飛基本是不可能的。

　　國家治理與國家能力

　　第三個階段的關鍵詞是governance(治理)。上世紀80年代新自由主義從西方蔓延到全世界，從撒切爾夫人到里根，到世界銀行，都鼓吹政府要少管事，把權力下放給所謂的公民社會，下放給私營企業。這個理念從20世紀80年代中期開始在中國蔓延，到1996-1997年被廣泛使用。意思是，不要什么事都政府管，也要讓其他力量來管，這就叫“治理”。

　　中國的所有制結構發生大規模變化是在1997年鄧小平去世后。鄧小平去世前，公有經濟——國有和集體，仍然占中國經濟的大半江山。這時候開始國企改革，減員增效、下崗分流，用一系列方法使中國的經濟結構發生巨大變化。政府不用全面管理經濟、經營經濟了，政府只需要規劃。以前中國沒有多少活躍的社團，這時候開始出現大量的社團，還有所謂的民間非營利性機構，如養老院。這種理念一直延續到今天。

　　這當中也有世界大勢。這三個階段中，中國在相當程度上與世界是同步的。不同的是，中國是在一個政治勢力的主導下走過了這三個階段。第一階段中國共產黨通過武裝斗爭，建立起一個統一的人民共和國，解決治國能力的問題。第二階段用政府統管的方式，為建設一個富強的國家打基礎。第三階段用治理的方式，釋放活力，快速發展。這種轉折不能說非常平穩，但是在一個政治體系下，就是在中國共產黨領導的體制下，完成得是不錯的。

　　2012年夏天我去了一趟土耳其。土耳其1961年就加入了OECD，即所謂的富人俱樂部，目前人均GDP(按匯率計算)是中國的2倍。但是看宏觀指標，中國和土耳其已經差不多，甚至更好，比如人均預期壽命，中國已經超過土耳其。土耳其7000萬人口，中國將近14億人口，是他們20倍。中國在這么短的時間里快速發展起來，他們現在人均GDP只是我們的2倍，其他很多地方不比我們強。這樣來看中國的發展水平，不僅可以和印度等發展中大國比，和OECD中的低端國家都有得一比，這是值得驕傲的。

　　共產黨解決了治國能力的問題，這是非常關鍵的。在中國今天有這個能力的時候，如果我們假設這個能力不重要，這是非常錯誤的。世界上很多國家至今沒有解決治國能力的問題，解決不了這個問題就不能達到第二個階段，因為如果沒有一個政治力量能夠治國，就更不可能有一個有效的政府來管理國家。有了一個有效的政府才能過渡到治理階段，在這個前提下，國家管一些必須管的事之外，不必大包大攬一切事情。

　　現在強調國家治理體系和治理能力現代化，提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力，這是非常重要的。總結國際國內正反兩方面經驗，在20世紀80年代之后，一方面全世界都在講，國家要少管，讓其他力量來管，但是另一方面又出現了一個國家能力的問題。就是說，國家可以放權，但是放權必須有度;超過一定的度，就存在很大的危險，即國家基本能力被削弱。

　　中國也有這個情況。20世紀80年代中期走向治理階段后，政府曾一度誤認為，市場導向的改革意味著由個人和家庭承擔各類風險(如失業、患病、養老等)，從而漠視了自己在這方面的責任。有段時間政府放得太多，把醫療放給市場管，把教育也放給市場管。但后來發現這樣做有很大的問題，原以為政府可以將這些社會責任放給其他力量來承擔，其實是一種不切實際的假設，于是開始糾正。進入新世紀以后，這種狀況發生改變。在短短十年的時間里，在最低生活保障、醫療保障、養老保障等方面，建立起一整套福利體系。這個巨大的進步，沒有國家的參與是根本不可能的。

　　所以，談國家治理問題，一方面政府要放權，讓其他力量參與管理;另一方面還要保持和鞏固國家能力。兩者結合才能真正做到政府該管的管好，不該管的不管，避免國家出現亂局;才能實現國家治理體系和治理能力現代化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。

　　我從1991年就開始談國家能力問題，這與當時全球流行的觀念是相悖的。是因為當時我去了一趟俄羅斯，看到蘇聯和東歐國家雖然轉型了，但是國家一塌糊涂，一片亂象。1993年我和胡鞍鋼一起出版了《中國國家能力報告》，那時候沒有多少人講國家能力。曾經一度堅稱“歷史已經終結”的福山在2004年寫了《國家構建》一書，也講國家能力問題，其實就是我90年代初那些認識。

　　“小康階段”的中國夢是共同富裕

　　新一屆中央領導集體提出“兩個一百年”目標，實現中華民族偉大復興的中國夢，這使海內外渴望中國強大的炎黃子孫深受鼓舞。可以說，中華民族百年來的奮斗歷程，就是中國共產黨帶領中國人民不斷追求實現夢想的歷程。1949年，中華人民共和國成立，標志著千千萬萬人民英雄為之浴血奮戰的解放夢終于實現了。在新中國成立以來的60多年里，中國已經跨越了兩個歷史發展階段，取得了舉世矚目的成就，實現了自立自強和脫貧致富的夢想。現在，中國處于第三個歷史階段，正在努力實現共同富裕的夢想。

　　新中國的第一個階段，我稱之為“匱乏階段”，從1949年到1978年。按2012年國際不變價格計算，在這個階段，中國的人均GDP從400美元持續攀升，但一直低于1000美元(見圖1)。“匱乏階段”的中國夢是自立自強。面對西方列強的敵視和封鎖，中國不得不勒緊褲腰帶。但是，依靠自力更生、奮發圖強，社會主義建設取得了輝煌的成就。且不說建國后僅3年，經濟就迅速恢復到戰前最高水平(其間還與世界頭號強國在朝鮮打了個平手)，從1953年到1978年，GDP年均增長率也達到6.5%。更重要的是，在這個階段，中國從無到有，從小到大，建立起一個完整的現代國民經濟體系，并為后來的發展奠定了硬(基礎設施)、軟(勞動力的健康水平與受教育程度)兩方面堅實的基礎。

　　1979年，中國人均GDP達到1000美元上下，進入第二個階段——“溫飽階段”(見圖1)。與此同時，中國開始走上改革開放之路。“溫飽階段”的中國夢是脫貧致富：一方面千方百計扶貧減貧;一方面促進經濟發展，提高大多數人的收入與消費水平。

　　如果按世界銀行的貧困標準計算，從1981年到2004年，中國貧困人口的絕對數量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困。而在同一時期，全球發展中國家貧困人口的絕對數量只減少了4億。也就是說，如果排除中國，發展中國家貧困人口數量不僅沒有減少，反倒增加了。難怪世界銀行在一份報告中贊嘆說：中國“在如此短的時間里使得如此多的人擺脫了貧困，這對全人類來說是史無前例的”。

　　在經濟發展方面，從1978年到2001年，中國GDP年均增長9.6%，大大高于前30年的6.5%。作為一個十幾億人口的超大、超復雜經濟體，中國連續20多年高速增長，這在人類現代史上是絕無僅有的，是名副其實的“奇跡”。

　　2002年，中國人均GDP達到約4000美元，進入第三個階段——“小康階段”。到2012年，中國人均GDP已跨越10000美元大關(見圖1)。1950年，中國的人均GDP不到美國的3%，現在這個比值已超過20%，并仍在快速攀升。“小康階段”的中國夢是共同富裕。為了實現共同富裕，國家對那些能切實改善大多數人福利的領域(如公共衛生、公共教育、公共住房、公共安全、公共交通、生態保護、基礎設施、文化藝術、科學技術)加大了公共投入，通過再分配的方式，盡力將與人類生存權相關的領域進行“去商品化”。

　　中國“福利國家”的崛起

　　如果有人在2000年前后說中國是“低福利”國家，那是有根據的。但如果今天仍有人認定中國是“低福利”、“零福利”，甚至“負福利”國家，那就是無稽之談了。大量數據表明，在過去10年中，中國出現了一次新躍進：社會保護力度的大大增強。這個新躍進，我稱之為中國“福利國家”的崛起。這個新躍進已經靜悄悄地給中國社會帶來翻天覆地的變化。一方面，它阻止了社會不公進一步惡化的趨勢;另一方面，它為降低人類不安全創造了有利條件。沒有這兩方面的變化，讓全體人民共享經濟發展的成果就只是一句空話，社會主義就只是一句空話。

　　中國以前沒有福利體系，但是過去10年左右，在涉及絕大多數民眾福祉的方面——最低生活保障、醫療保障、養老保障、住房保障、工傷保險、失業保險等，政府出臺了一系列社會政策，其保障范圍越來越廣，保障水平越來越高，保障體制越來越健全。

　　以醫療保障為例，新世紀之初，中國衛生總費用中個人支出的比重一度高達60%。這就是說，當時醫療費用的負擔主要壓在居民個人肩上。無怪乎當時人們普遍感到“看病貴”。這是因為，在上世紀最后十幾年間，政府在一定程度上放棄了為民眾提供醫療保障的責任。但在過去十幾年，醫療衛生領域出現了引人注目的反向運動：政府財政與醫療保險支付的份額越來越大，個人支出的份額越來越小。到2011年，個人支出的份額已降至34.77%(見圖2)。中國政府正努力進一步降低個人衛生支出占衛生總費用的比重，在2013年降至33%以下，至“十二五”(2011-2015年)末期將降至30%以下。值得一提的是，就個人衛生支出占衛生總費用的比重而言，中國現在不僅低于世界的平均水平(40.8%)，也已低于高收入國家的平均水平(40.5%)，只是仍高于歐洲國家的平均水平(24.8%)和日本的水平(17.7%)。

　　這些從事實層面體現了中國體制的特點和優勢。是什么呢?我認為有四個優勢。

　　第一，有一個穩定的政治核心，而且這個核心能夠做決策。這一點很重要，有很多國家不可避免會出現一種局面——無法做決策。政治學最近幾年有一個非常有名的理論叫veto player，就是“有否決權的玩家”。在一個政治體系中，如果有否決權的玩家很多，就沒法做決策。因為決策不可能在一個點上完成，而是一個階段一個階段地推進，如果有很多的人在不同的階段有否決權，這一關否不掉，下一關也否掉了，決策就會無疾而終。從這個角度看，中國“有否決權的玩家”很少。在非常重大的決策上，中國真正“有否決權的玩家”恐怕只有政治局常委會。權力高度集中可能會產生問題，有潛在的危險。但它的優勢是減少了太多的“有否決權的玩家”掣肘的局面，在重大問題上可以做出決策。

　　第二個優勢是，有一個解決問題的思維方式。中國的決策者也好，各級干部也好，老百姓也好，有一種不像哲學的哲學，比如鄧小平的“白貓黑貓”理論，它是一種解決問題的態度。因為有這樣的態度，遇到問題時，大家不是抽象地卷入意識形態爭論，而是認為，出現問題了，我要解決問題。這種意識非常重要，使得我們的體制有回應社會需求和要求的動力，能夠實事求是地針對問題，解決問題。

　　第三個優勢也很重要，就是多樣性，中國的體制允許多樣化。中國立法跟西方國家非常不一樣，西方立法往往是議會通過一個幾百頁甚至上千頁的法律，要求全國各地按照這個法律來實施，美國的醫改法案就有上千頁。這樣只能讓律師非常活躍，其他人全都不知道怎么辦。

　　中國立法的思維方式和西方是非常不一樣的。我們不是一上來就由全國人大立個法，這個法事無巨細、包羅萬象，然后強制全國去實施。我們是，有問題了，允許各地去試著解決，這就叫各地的實踐。還有一種方法是，當中央也不確定該怎么辦，那就先搞個試點，抓點帶面是共產黨歷來的方法。這些試點成功了，推廣;不成功，對全國的影響也不大。當年辦特區就是這樣做的，最早辦人民公社也是如此。一種叫實踐，中央說，要做這個，具體怎么做，各地去摸索;一種叫試驗，中央確定幾個試點，取得經驗再推廣。即使推廣也不是一刀切，允許各地因地制宜做出調整。所以說，這種多樣性成了我們的學習源，也構成我們一種獨特的學習方式。善于學習是中國體制的活力所在。

　　第四個優勢是，中國體制有比較強的回應性。正因為有各種來自地方的經驗解決中國的實際問題，所以能夠回應社會需求。最近幾年出現的政策變化是很好的例子。比如上世紀90年代末，大家談論最多的是三農問題。到了2003-2004年，國家先是減少農業稅，后來在2006年取消了農業稅，農民稅賦過重這種老的三農問題基本上解決了。然后大家開始講看病貴、看病難，上學貴、上學難。這幾年看病貴、看病難的問題正在解決，上學貴、上學難的問題也在解決。現在大家又開始講養老的問題，希望得到妥善解決。

　　養老保障以前國家只管城鎮職工，現在城鎮居民也管。農村有了新農保，已經有一億多人拿到了退休金。錢不多，一個月幾十塊，但出現這個勢頭是不得了的。這和新農合一樣，開始每人每年國家只給10塊錢，現在已經280塊了，增幅非常快，覆蓋率達到99%;而且城市居民和農村居民是一樣的。新農保今后比新農合的增幅只會大不會小，因為養老是非常昂貴的。我們看這個變化過程，以前談論的問題現在不再談了，因為有些已經解決了，有些正在解決。這說明，這個體制對社會需求具有回應性。

　　以上四點概括起來，是中國經驗非常重要的一部分。像中國這樣一個地廣人多、情況復雜的大國，用某一種方法來解決一個問題是不可能的，所以這種中國經驗對治理我們這個大國是非常適應的。這是中國為什么能成功的非常重要的四個制度優勢。當然，事物都是兩方面的，這四個優勢在不同的時期由于某種原因也產生過一些問題。這需要我們在今后的實踐中不斷總結經驗教訓，揚長避短，不使優勢變為劣勢。

　　王紹光：中國的治國理念與制度選擇(下)

　　內容提要：中國傳統的分析政治的方式，不是政體思維方式，而是政道思維方式。政體思維與政道思維的不同在于，前者關注的只是政治秩序的形式，即政治體制的形式，后者的著眼點是政治秩序的實質，即政治體制運作的目標與途徑。從政體的角度看，民主的關鍵在于，政府是否由競爭性的選舉產生。從政道的角度看，民主的關鍵在于，政府能在多大程度上回應人民的需求。那么對于普通老百姓來說，是競爭性選舉重要還是政府政策具有回應性重要?當然兩者都重要。但是老百姓最關心的，恐怕還是政府制定政策能否反映他們的切實需求。從這個意義上說，較之西式代議型民主，中式代表型民主更符合中國最廣大人民群眾的根本利益。

　　關鍵詞：制度決定論 政體思維 政道思維 西式代議型民主 中式代表型民主

　　政體不是一個決定性的要素

　　很多人批評中國的體制，把中國的一切問題都歸咎于體制，其實他們并不知道自己在說什么。他們說的體制其實只有一樣，就是政治體制，即政體。政體他們歸結到哪呢?就是有沒有自由的多黨競爭式選舉。他們的解決方案都是一個，就是推翻現行的政治體制，建立一個多黨競爭選舉的體制。

　　這是一種典型的西式思維方式，我稱之為“政體思維”。2012年我編的一本書，《理想政治秩序：中西古今的探求》，就講這個問題。政體思維在西方是有傳統的，覺得政體是最重要的，英文叫form of government(政府的形式)。幾千年前古希臘人就這么看，從亞里士多德、柏拉圖，甚至比他們更早的人開始，一直到后來的西塞羅、馬基雅維利，這一系列的人都強調政體。西方政治學研究的大量問題都是和政體相關的問題，比如民主能不能帶來經濟增長、能不能實現公平、能不能讓人幸福，等等。

　　可以把這種思維方式叫做“政體決定論”，中國那些動輒講體制的人實際上就是政體決定論的思維方式。在他們眼里，一切問題都與政體相關，諸如經濟增長、社會公平、腐敗、幸福，不一而足。政體好，其他什么都會好;政體不好，其他什么都好不了。歐美、印度的政體好，因此那里不管存在什么問題，長遠來講都可以解決;中國的政體不好，因此不管取得了多大成就，長遠來講都是靠不住的，遲早必須轉換軌道。

　　政體思維和政體決定論聽起來似乎很有道理，其實似是而非。比如，在一些人看來，民主政體的特征是不同政黨之間的競爭性選舉，而這種政體是一個好東西。我在《民主四講》一書中提供的大量證據表明，這種政體與經濟增長、社會平等、人的幸福其實都沒有什么必然聯系。換句話說，政體未必有傳說中那種神乎其神的決定性作用。

　　經常有人說，如果有了自由競爭選舉制度，國家就會變得多好多好。他們只講這種體制帶來比較好的結果的例子，比如西歐、北美。他們忘了，這些國家也正是當年的帝國主義國家、殖民主義國家，它們今日的富裕很可能與帝國主義、殖民主義有關。但是被西方政體思維方式忽悠，同樣采取這種體制的國家，不成功的例子也是大量的。這也就是為什么做大數據的、長時段的比較研究，得不出任何結論說，政體是決定性的。不管是政治體制對經濟發展的影響，還是對社會公平的影響，還是對人民幸福感的影響，大量的統計，跨時段、跨國家的研究，只能得出一個結論：不相關。所以，政體不是一個決定性的要素。

　　西方政體思維與中國政道思維

　　西方是政體思維方式，中國是什么思維方式?如同我在《理想政治秩序》中分析的，中國傳統的分析政治的方式，從來不講政體。它完全不是政體思維，而是政道思維。與西方哲人不同，中國歷代的先哲考慮最多的不是政體，或政治體制的形式，而是政道，或政治體制運作的目標與途徑。

　　所謂政道，是指為政之道，就是治理的“道”。在中國古代典籍中，與為政之道相關的詞語隨處可見，例如，“政不得其道”，“有道之君”、“無道之君”，“君有道”、“君無道”，“國有道”、“國無道”，等等。莊子在《天道》篇中區分了“治之道”與“治之具”，前者指治世的原則，后者指治世的手段。

　　政體思維與政道思維的不同在于，前者關注的只是政治秩序的形式，而后者的著眼點是政治秩序的實質。“橫看成嶺側成峰”，如果我們把西式政體的視角換為中式政道的視角，那么無論是回顧中國歷史上的政治，評判當代中國的政治，還是展望未來中國的政治，我們都會有不同的感受。

　　最早注意到西方政體、把政體思維引入中國的是梁啟超。19世紀最后幾年，梁啟超讀了一些西方的書，發現西方講政體，非常興奮，頌揚“自由民政者世界上最神圣榮貴之政體也”。他很快把政體概念運用到政治分析中，說中國是個專制國家。“吾國民以久困專制政體之故，雖有政治能力，不能發達”。他“視專制政體為大眾之公敵”，認為把專制推翻，中國的問題就解決了。

　　但是梁啟超也是中國最早放棄和批判政體思維的人。1903年他去美國走訪了8個月，那時正是美國的“鍍金時代”，是問題最多的時候。他很快就對這個自己曾經大加贊譽的“世界共和政體之祖國”大失所望，并得出結論：“自由云，立憲云，共和云，如冬之葛，如夏之裘，美非不美，其如于我不適何!”他認識到政體決定論是錯誤的，把視線轉向政體以外的其他因素，開始強調，政治的好壞不能光看政體，更重要的是道德。“政在一人者，遇堯舜則治，遇桀紂則亂。政在民眾者，遇好善之民則治，遇好暴之民則亂”。就這樣，他從政體思維轉向政道思維。

　　辛亥革命后，政體換了，但善政不立。經過親身從政，梁啟超對民國政治大失所望，也對政體決定論更加懷疑，認定政治之根本不在政體。民國四年，他發出了這樣的感嘆：“彼帝制也，共和也，單一也，聯邦也，獨裁也，多決也，此各種政制中任舉其一，皆嘗有國焉，行之而善其治者。我國則此數年中此各種政制已一一經嘗試而無所遺。曷為善治終不可睹，則治本必有存乎政制之外者，從可推矣。蓋無論帝制共和單一聯邦獨裁多決，而運用之者皆此時代之中國人耳。均是人也，謂運用甲制度不能致治者，易以乙制度即能致治，吾之愚頑，實不識其解。”他的意思很清楚：改變政治的關鍵不在于改變政體;政體并非政治之本。

　　共產黨講的民主是政道層面上的

　　中國人，尤其是中國的思想大家，當他們把問題想清楚后，解決問題的方式都不是集中在政體上，都是集中在政道上。比如，毛澤東在《新民主主義論》中也談到政體問題，即“政權構成的形式問題”，他認同“沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家”。但是他所說的“政體”并不是亞里士多德或孟德斯鳩意義上的政體，而是一種政道。例如，他把“民主集中制”稱作是理想的政體。顯然，西式的政體理論絕不會把民主集中制看作一種政體，它不過是中國共產黨的一種治國之道。

　　同樣，在與黃炎培的“窯洞對”中，毛澤東講的“民主”也不是一種政體，而是一種政道。或者說，他講的是政道的概念，不是政體的概念。他說：“我們已經找到新路，我們能跳出這[歷史]周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”

　　可以說，中國共產黨講的民主從來都是政道層面上的民主，因此才會有諸如“民主作風”、“這個人比較民主”、“這次會議開得比較民主”之類的說法。如果從政體思維方式來理解，這些話幾乎毫無意義，也沒有道理，因為這些跟競選、多黨制沒關系。但是從政道的角度來理解，這些說法很有道理。因為只要能讓大多數老百姓的意愿在施政中得到體現，就是政道要達到的最終目的。

　　“民主”本來的意思是人民當家作主。民主既可以從政體的角度看，也可以從政道的角度看。從政體的角度看，民主的關鍵在于，政府是否由競爭性的選舉產生。從政道的角度看，民主的關鍵在于，政府能在多大程度上回應人民的需求。從這個意義上說，中國的體制對人民的需求具有回應性，就是政道思維所理解的民主。

　　那么對于普通老百姓來說，是競爭性選舉重要還是政府政策具有回應性重要?當然兩者都重要。但是老百姓最關心的，恐怕還是政府制定政策能否反映他們的切實需求。環視當今世界，我們不難發現，有些政治體制從形式上看，因為采用競爭性選舉，似乎具有“代表性”，但是回應性未必高;有些政治體制沒有多黨競爭，但對人民需求的回應性卻比較高。

　　摒棄政體決定論思維方式

　　把中國的一切問題歸咎于體制的人，是因為沒有想清楚，這種政體思維方式本身有什么問題。政體思維是一種非常簡單的思維方式，認識不到政治現實的復雜性，把復雜的政治現實簡約為幾個標簽：民主、專制，非此即彼，截然對立。網上最近有篇文章，說中國的問題是一黨制，是政體的問題。那么變成幾個黨好不好呢?很多人想搞兩黨制。但是他們沒有想過，他想搞兩黨制，別人也想有兩個黨，最后可能出現幾百個黨、幾千個黨。

　　蘇聯解體后，出現了幾百個政黨。1995年俄羅斯國家杜馬選舉，258個社會聯合組織參加競選。俄羅斯只有1.4億人口，是中國的十分之一，按這個比例，中國如果實行多黨制，將會出現上千個政黨。蘇聯1991年解體前就有爭論，開放不開放?有人說，理想的改革方向是變成一個北歐式的國家，但是當時就有人指出，改革以后更有可能跟非洲國家一樣。事實上，在過去20年中，俄羅斯走過的政治道路確實不像北歐，更像非洲，陷入混亂和貧困。普京上臺后才把殘局收拾起來，人均GDP從谷底爬出來，現在也只是比1989年的水平略高一點點。這個曾經的世界第二大超強，遭遇讓人不勝唏噓。以為政體一旦改變，好的結果就會出現，這樣的邏輯思維是沒有任何根據的。

　　所以，不能拿這種事做實驗。中國1912年就有過這種實驗，當時一開放，從政體的角度來看，非常像西方——多黨制，有幾百個黨，有憲法，有議會，有總統，有選舉，也有言論自由，表面上看什么都有。但是1912年到1916年那段時間，中國到底怎么樣?尤其后來造成的結果——軍閥混戰、一盤散沙，我們都看得很清楚。那個時候就有政體思維在作祟。

　　今年4月習近平在比利時布魯日歐洲學院講話中就談到這個問題，辛亥革命推翻了統治中國幾千年的君主專制制度，中國向何處去?中國人苦苦尋找適合中國國情的道路。君主立憲制、復辟帝制、議會制、多黨制、總統制都想過了、試過了，結果都行不通。最后，中國選擇了社會主義道路，并且取得了成功。

　　政體思維這種非常簡單的方式，在一個小的政治體里也許可行。但是要治理一個現代國家，僅僅強調政體的形式是絕對不行的。其實按照真正的政體理論，西方國家也沒有一個是標準的民主制，它們都是混合政體。這種混合政體含有大量的非民主因素，這樣才能解決它們的實際問題。中國要是用非常簡單的政體思維方式來解決問題，那就把國家帶到溝里去了。就像習近平所言，“中國不能全盤照搬別國的政治制度和發展模式，否則的話不僅會水土不服，而且會帶來災難性后果”。

　　中國人今天要汲取歷史教訓，否定政體決定論這種思維方式，采取一個新的思維方式，就是政道思維的方式。應該多考慮考慮治理的目標是什么，有多少種不同的治理方式，具體問題具體分析，這樣來解決中國的問題可能會更好。

　　中式代表型民主Vs. 西式代議型民主

　　我們不但要否定政體決定論的思維方式，而且還要認識到，西式代議型民主只是一種金絲鳥籠式的民主，不應該也不可能是唯一可取的民主形式。不僅如此，我們要看到中國民主的不斷進步與創新，樹立和增強制度自信。在過去幾十年里，中國實際上已經形成了一套代表型民主的理論，包括四個組成部分，分別回答四個關鍵問題：代表誰?由誰代表?代表什么?怎樣代表?盡管還存在這樣那樣的缺陷，中國正在實踐中的代表型民主具有巨大的潛力，意味著不同于西方的另一種民主形式是完全可能的。

　　代表誰？中式代表型民主理論的回答是：人民。所有中國人都熟悉毛澤東的名言，“為人民服務”。它是中國共產黨的宗旨，也被鐫刻在中南海新華門的影壁上。為人民服務并不是說，人民被動地接受服務，其真實含義是與人民一道，通過共同努力，創造一個更加美好的世界。

　　那么誰是人民呢?不管在哪個國家，“人民”(或“公民”)這個概念的內涵與外延都是不斷變化的。中華人民共和國建國前夕，毛澤東說出了他對“人民”這一概念的理解：“所謂人民大眾，是包括工人階級、農民階級、城市小資產階級、被帝國主義和國民黨反動政權及其所代表的官僚資產階級(大資產階級)和地主階級所壓迫和損害的民族資產階級，而以工人、農民(兵士主要是穿軍服的農民)和其他勞動人民為主體。”改革開放以后，雖然“人民”這個概念的內涵與外延發生了重大變化，其主體仍然是廣大勞動群眾，同時也包括一切擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者。中國革命和新中國最大的歷史貢獻，就是將億萬普通勞動民眾第一次帶入了政治舞臺。

　　中國共產黨強調自己所代表的對象是人民，這與西方自由主義形成鮮明對比。在自由主義的詞典里，根本不存在社群、階級這些群體概念，更不存在人民;只有追求一己私利的個人才值得代表。

　　誰代表？在西式主流代議理論中，只有選出來的代議士(所謂“政務官”)才有資格代他人做主，其他人都不夠格。但在現代，不管在哪一種政治體制中，都有大批非選舉產生的官員(所謂“事務官”)實實在在地行使著政治權力。說他們沒有資格代表別人實際上也免除了他們必須全心全意為人民服務的壓力，仿佛只需按部就班、照章辦事就萬事大吉了。

　　中式代表型民主對“誰代表”問題的回答是，所有行使政治權力的人，既包括正式選舉出來的“代議士”，也包括手握實權的其他官員。中國把所有掌握和行使某種權力的官員統稱為“干部”，所有干部都有責任和義務代表人民的利益，即所謂“當官為民做主”。

　　毋庸置疑，干部屬于列寧所說的“先鋒隊”。但這并不意味著他們可以擺出“精英”的派頭，以“精英”的方式行事。恰恰相反，有責任代表人民利益的人必須通過各種方式與廣大人民群眾打成一片，并在此過程中不斷改造自己。因為正如毛澤東所言，“人民、只有人民，才是創造世界歷史的動力”;“群眾是真正的英雄”，而各級干部“往往是幼稚可笑的”;“人民群眾有無限的創造力”。這也就是說，各級干部都必須在“干中學，學中干”，不能“把自己看作群眾的主人，看作高踞于‘下等人’頭上的貴族”。他們“切不可強不知以為知，要‘不恥下問’，要善于傾聽下面干部的意見。先做學生，然后再做先生;先向下面干部請教，然后再下命令”。這與西方“授權論”、“問責論”等對代議士角色的設想(即高人一等的政治精英)形成了鮮明的對比。

　　代表什么？西式代議制中設置表達機制，讓人們把自己的愿望(或偏好)表達出來，形成對代議士的壓力，希望因此影響政府的決策。“愿望”是個比較模糊的概念，它既包括人們的主觀要求，也包括他們的客觀需求。如果稍加階級分析，我們就會了解到，衣食無憂的社會中上層往往表達的是主觀要求(減稅、同性戀婚姻、表達自由等)，而囊中羞澀的社會下層表達的更多是客觀需求(就業、就醫、就學、住房等生活保障)。實際上，社會下層表達的客觀需求也是社會上層的客觀需求，因為后者也同樣離不開衣食住行，以及就學、看病、養老等。只是由于他們的財力在支撐體面生活以外仍有富余，才遮蔽了他們也有這類客觀需求的真相。由此可見，社會下層的需求是全社會的需求，而社會上層的要求則未必是全社會的要求。客觀需求與主觀要求還有一個區別：前者在相當長一段時間里比較穩定，而后者則可能在短時間內變來變去。

　　為了體現人民當家作主，服務于最廣大人民的利益，中式代表型民主所要代表的是人民的客觀需求，而不是隨意表達的要求或轉瞬即逝的觀點。當然，客觀需求也不是一成不變的。在經濟發展水平比較低的時候，有飯吃、有衣穿是最基本的需求。但進入比較高的發展水平以后，這類生存需求的重要性便下降了，其他需求的重要性開始上升，比如吃得好一些、穿得漂亮一些、行得方便快捷一些、住得寬敞舒適一些，病有所醫、老有所養等。這意味著，代表人民的基本需求也要與時俱進，這就要求各級干部在聽取社會各階層所表達的利益訴求的同時，要不斷深入社會底層，關注人民群眾變化著的需求。在這個意義上，代表必定是一個能動的建構過程。

　　群眾路線是中式代表型民主的核心所在

　　怎么代表？人們通常把群眾路線看作共產黨傳統中的民主決策方式，但群眾路線也是最具中國特色的代表方式。回顧歷史，正是把群眾路線作為自己“根本的政治路線”和“根本的組織路線”(參見劉少奇中共七大關于修改黨章的報告)的中國共產黨把億萬普通老百姓第一次帶上了政治舞臺，而億萬民眾的覺醒是實現民主的先決條件。在這個意義上，美國學者布蘭德利·沃馬克把以群眾路線為特色的中國體制稱為“準民主體制”(Quasi-democratic system)是不無道理的。群眾路線是中式代表型民主的核心所在。

　　中國共產黨幾代領導人關于群眾路線的論述比比皆是，毛澤東的一段概括最具代表性：

　　在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見(分散的無系統的意見)集中起來(經過研究，化為集中的系統的意見)，又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環，一次比一次地更正確、更生動、更豐富。這就是馬克思主義的認識論。

　　在代議型民主中，代議士與民眾的關系集中發生在競選期間。一旦當選，具備了行使政治權力的正當性，代議士便獲得了自由裁量權，可以按照自己的意愿來代選民做主。如果代議士在任職期間也會去接觸民眾，那主要是競選行為，為了博得選民的青睞，以便在下一輪選舉中再次當選。因此，他們傾向做那些有利于鞏固與擴大自己選票基礎的事，而對與鞏固、擴大選票基礎無關的事則不聞不問，哪怕這些事對民眾有利。對代議士而言，參與投票的選民才是爭取對象，才有接觸的必要;那些不參加選舉的民眾，則可忽略不計。通常而言，不參加選舉的民眾恰恰是底層的老百姓。

　　群眾路線不同，它要求各級干部“熱愛人民群眾，細心地傾聽群眾的呼聲;每到一地，就和那里的群眾打成一片，不是高踞于群眾之上，而是深入于群眾之中”;“走到群眾中間去，向群眾學習，把他們的經驗綜合起來，成為更好的有條理的道理和辦法，然后再告訴群眾(宣傳)，并號召群眾實行起來，解決群眾的問題，使群眾得到解放和幸福”。這里所說的群眾即人民大眾，與人民同義;而人民首先是指工農兵和其他勞動人民。

　　貫徹群眾路線對各級干部有相當高的要求，他們不能坐等老百姓上門，必須主動深入人民群眾。如果干部的群眾意識薄弱、群眾觀念淡化，即使他們走出去，也會“嫌貧愛富”，親近強勢社會群體。他們會熱衷于出席商務活動，四處去剪彩，與企業家吃吃喝喝、拉拉扯扯，甚至以輸送利益為籌碼而索賄受賄。這時，接觸弱勢群體就成了應付差事;或是作秀，造就出一些口是心非、言行不一的表演者。這是群眾路線的軟肋，它過多地依靠干部的自覺性。因此，與群眾路線相配套必須有一整套機制，迫使各級干部不得不時時與基層的普通群眾打交道。要大力宣傳群眾路線，年年講、月月講、日日講，使之家喻戶曉、深入人心。同時要把群眾路線的落實方式制度化，形成對各級干部的強烈敦促與剛性要求。

　　另一種迫使干部切實貫徹群眾路線的方法，是將群眾路線與公眾參與結合起來。雖然群眾路線與公眾參與有所不同、各有特點，但它們并不互相矛盾、互相排斥。公眾參與的相對優勢是，它有助于表達民意，對決策者施加壓力;群眾路線的相對優勢是，它有助于干部增強群眾觀念、了解民情、汲取民智。兩者不但不是對立的，而且完全可以搭配起來運用，使之珠聯璧合、相得益彰。例如，政府可以一方面促使干部貫徹群眾路線，一方面對勞動大眾進行政治上的增力(empowering)，使他們組織起來，獲得參與決策的意愿與能力。這樣做，在勞動大眾的需求表達對決策產生較大影響的同時，其他社會群體的合理訴求也不會被忽略。

　　十八大以后群眾路線的快速回歸勢頭

　　群眾路線不僅是中式代表型民主的理論基石，也是中式代表型民主的主要實現途徑。1945年在中共七大政治報告中，毛澤東指出，群眾路線是共產黨區別于其他任何政黨的顯著標志之一。中共歷史上，不論是在革命戰爭年代，還是社會主義建設時期，黨的第一代領導集體都十分注重群眾路線的貫徹落實，毛澤東帶頭做出了表率。用鄧小平的話說，“毛澤東同志就是偉大，就是同我們不同，他善于從群眾的議論中發現問題，提出解決問題的方針和政策”。改革開放之初，黨的第二代中央領導集體同樣十分強調群眾路線。鄧小平曾告訴全黨：“毛澤東同志倡導的作風，群眾路線和實事求是這兩條是最根本的東西……對我們黨的現狀來說，群眾路線和實事求是特別重要。”

　　毋庸諱言，20世紀80年代以后，在相當長一段時間內，群眾路線這份豐厚的遺產被很多人淡忘了。雖然在官方表述中，“相信群眾”、“依靠群眾”、“為人民服務”之類的詞語還不時出現(頻率大幅下降)，但在很多地方卻不再有貫徹群眾路線的具體措施。這種狀況一直持續到2011年前后才發生變化。互聯網的興起帶來不斷升高的公眾參與壓力，這也許是群眾路線復歸的主要推動力。

　　2011年是中國共產黨90周年誕辰。胡錦濤總書記在“七一”講話中指出：“來自人民、植根人民、服務人民，是我們黨永遠立于不敗之地的根本。”“每一個共產黨員都要把人民放在心中最高位置，拜人民為師，把政治智慧的增長、執政本領的增強深深扎根于人民的創造性實踐之中。”在此前后，一些省市區，如重慶、廣東、山西、江蘇、湖北、西藏、云南，開始重提群眾路線，并將落實群眾路線制度化、常態化。到2011年底，“到基層去，到群眾中去”已在全國蔚然成風。更多省區的主要領導，如河北、浙江、安徽、陜西、吉林、甘肅、新疆等，也帶頭下基層，與群眾“零距離”接觸、面對面交流，并大規模選派干部住村蹲點調研，力求摸到群眾的脈搏，貼近群眾的心窩。進入2012年后，又有一些省區，如青海、廣西、寧夏等，啟動了類似行動。與此同時，不少地方開始組建群眾工作部。

　　2012年，中共十八大召開。新任總書記習近平歷來重視黨的傳統，視群眾工作為黨的生命線。早在擔任福建省寧德地委書記時(1988-1990年)，他便建立了干部“四下基層”(信訪接待下基層、現場辦公下基層、調查研究下基層、政策宣傳下基層)的常態機制。在2011年省部級領導干部專題研討班結業式上，習近平要求各級領導干部以身作則，樹立群眾觀點，堅定群眾立場，堅持群眾路線，增進同群眾的感情，并創新群眾工作方式方法。十八大召開前夕，在2012年省部級領導干部專題研討班結業式上，他再次強調，“我們黨堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，堅持從群眾中來、到群眾中去的工作路線，堅持黨的一切工作體現人民的意志、利益和要求，這是密切聯系群眾的優勢，也是我們黨最大的優勢”。

　　習近平是中共十八大報告起草組的負責人。在這份報告中，出現頻率最高的詞匯就是“人民”，共145次，這無疑是他人民意識的真實流露。為了加強各級干部的人民意識，十八大結束幾周后，中共中央政治局出臺了《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》。2013年4月19日，中央政治局又作出決定，從當年下半年開始，用一年左右時間，在全黨自上而下分批開展黨的群眾路線教育實踐活動。

　　“百度指數”傳遞的信息，也許可以幫助我們了解群眾路線的回歸勢頭。2011年以前，“群眾路線”的百度指數一直在均值線以下徘徊。但此后兩年，該指數越過了均值線，并在十八大后快速攀升，現已達到前所未有的高度。群眾路線的回歸不僅讓我們看到了新一屆中央領導集體的執政理念和努力方向，也讓我們對發展和創新中國特色社會主義民主制度更有信心。

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