一、對國家治理能力中“治理”一詞的相關分析

　　“治理”這個詞，不管是在中文里還是在英文里都耳熟能詳，但是現在我們所理解的意思卻被賦予了很多新的東西，這個之間幾乎可以說不到十五年的時間。在20 世紀90 年代以前，中國所講到治理的標的都不是人，而是物。“治理”在英文里其實也是個新東西，它是新自由主義潮流的副產品，在20 世紀90 年代初、中期被引入到中國。但是，“治”、“治國安邦”這些概念則歷史悠久，中國歷來都講治國安邦，不管是孔孟、儒法墨道，都講治國安邦。中國的歷史學家其實都扮演著很重要的思想家的角色，可以看到《資治通鑒》是與“治”相關的，西方也是如此。所以“治”、“治國”是老東西，但“治理”這套概念體系是新東西。國家治理有很多方面，但是筆者覺得不管是從政府要治理這個國家來講，還是作為一個研究機構研究國家治理來講，都不應該面面俱到，要抓重點、抓牛鼻子。十八大提出“國家治理體系和治理能力”，“治理能力”四字非常關鍵，沒有相應的治理能力，“治理體系”就只會是一個空架子。

　　二、對國家治理能力的分類

　　國家能力在政治學界很早就有學者在研究。1968年，美國保守政治學家亨廷頓就指出，世界上有很多國家，他們國家的政府形態不一樣，有民主的、不民主的，但是最大的區別在于它能不能治國。這種理念表明他是個非常現實的政治學家，雖然他也講民主，并寫出了《民主第三波》，但他不會追求那種虛幻的民主，而會去強調國家治理能力這個問題。

　　( 一) 專斷性國家能力

　　政治學家邁克爾·曼在20 世紀80 - 90 年代出版了《社會權力的來源》兩卷( 第三卷于2012 年出版) ，在書中他區分了兩類“國家權力”，一類叫做“專斷性的國家權力”，指國家干預的范圍。國家干預的范圍是政治學、媒體天天關心的事，吸引了大量注意力。另外一類國家權力也許更重要，他稱之為“基礎性國家權力”。“基礎性國家權力”就是筆者所說的“基礎性國家能力”。

　　( 二) 基礎性國家能力

　　1. 對“基礎性國家能力”的個人研究

　　“基礎性國家能力”就是國家建設的“基礎設施”。國家有“基礎性國家能力”，筆者對此的關注始于二十多年前，即前蘇聯崩潰的時候。筆者當時在耶魯大學政治學系任教，前蘇聯請我們去教他們怎么建設市場經濟和民主政治。當時哈佛大學、耶魯大學一大堆經濟學家給前蘇聯制訂了個500 天計劃，設想在500 天內把一個社會主義經濟轉變成完善的資本主義經濟。耶魯大學政治學系派了一個龐大的代表團到前蘇聯去教他們怎么建設民主政治。但筆者到了莫斯科，看到那種慘況實在是觸目驚心，紅場對面有個號稱當時世界上最大的百貨商店，除了售貨員，商店里什么東西都沒有。去前蘇聯本來是推廣西式民主;但從莫斯科回來以后，筆者有巨大的反思，并在美國的一份中文報紙上發表了一篇文章，感慨沒有基本的治國能力，做其他任何努力都沒用，所謂民主化、市場化也一樣。當時這篇文章在海外華人圈引起了很大的爭議。后來，筆者就寫了一系列這樣的文章，在美國政治學會年會上提議國家的轉型一定要與國家的基礎能力結合起來，沒有基礎性的國家能力，轉型也是徒勞，不管是市場轉型，還是民主轉型。1993 年筆者跟國內的學者胡鞍鋼一起寫了《中國國家能力報告》一書，在書里，我們就已經談到了幾項基礎性的國家能力。所以，關注這個基礎性的國家能力對筆者來說已經大概有二十多年的歷史。

　　2.“基礎性國家能力”的概念內涵

　　經過這么多年的研究，筆者覺得“基礎性國家能力”大概包括最基礎的八項。

　　第一項，強制能力。“強制”聽起來是不好聽，但是國家這種人類組織跟其他人類組織最大的區別就在于它可以合法地壟斷暴力，可以合法地使用強制力。這種國家強制力，對外就是必須有能力抵御外來的威脅，這就要求國家建立和維持一支常備軍; 對內，國家必須有能力維持國家的安寧，這就要求國家建立一支訓練有素、經費充裕、紀律嚴明、著裝整齊的專業警察。哪怕是最后一條都非常重要，看一個國家警察的著裝，幾乎就可以知道這個國家的強制能力。如果一個國家的警察衣著不整，邋里邋遢，這個國家的警察也許很殘暴，但其維護社會秩序的能力不會很強。著裝整齊是與訓練有素、經費充裕、紀律嚴明相關的。這是強制能力。

　　第二項，汲取能力。不管做什么事情，包括維持強制能力，代價都不菲。所有國家其他的職能也需要大量資金支撐，尤其是新的國家職能都需要花很多的錢。因此，國家要有能力從社會汲取經濟產出的一部分，作為國家機器運作的資源基礎。當然這不是說汲取得越多越好，但是汲取得太少肯定不行。1993 年，當時中國國家財政收入占GDP 的比重是10% 左右，數據顯示，當時，只有一個國家比中國低，這個國家就是正在崩潰的前南斯拉夫，所以汲取能力十分的重要。

　　第三項，濡化能力。濡化能力就是說，不能純粹靠暴力、靠強制力來維持社會的內部秩序，要形成廣泛接受的認同感和價值觀，這樣可以大大減少治國理政的成本。需要濡化的是兩種東西，一個是國家認同，一個是核心價值，二者都非常重要。國家認同的形成要求人們把對家庭、宗族、地域的忠誠轉化為對整個民族、國家的忠誠。國家同時必須塑造人們的信仰和價值觀，形成一套為大多數民眾接受并內化于心的核心價值體系。《從農民到法國人》一書非常重要。大家現在覺得法國是一個整合得非常好的國家，大家都說法文，以說法文為驕傲，但是大多數人可能不知道， 1789 年法國大革命的時候，只有一半的法國人可以說法語; 直到1871 年，只有四分之一人以法語為母語，絕大部分人操持各地的方言，不說法語。在過去兩百年里，法國采取了一系列的措施，包括強制性措施，推行法語。今天的局面是推行這些措施的結果。大多數人也許也不知道，法國1872 年通過了一個法律，嚴禁人口普查時詢問對方屬于哪個民族、以什么語言為母語、信哪一種宗教。這些法律今天依然有效，因此法國沒有關于人口中民族、語言、宗教分布的官方數據，因為法律禁止這樣的東西。在中國，我們反倒鼓勵你認同自己的族群，并盡力用各種方式維持族群的認同，而不是對整體國家的認同，這是非常重要的問題。因此最近出現的一系列暴力行為，恐怕需要在這些政策上有所反思，也需要借鑒一些別國的經驗。另外，一整套核心價值體系也是同樣的重要，大家把一些東西內化于心、約束自己的行為，而不是要靠外力來讓我們做某些事和不做某些事。

　　第四項，國家認證能力。“認證”指在數據與人或物之間建立一一對應的關系。即使在古代，認證也是收稅、征兵、征勞役的基礎。現在每個人都有一個名字、一個姓，實際上可以說是古代國家的一種創造。中國古代比較早就創立了名和姓。在歐美國家，他們直到過去二百年多年以前，很多人還是沒姓氏的，后來才慢慢發展出姓氏。姓氏的發展就是為了建立國家的認證能力，沒有姓氏，就沒辦法收稅，就沒有辦法征兵，沒有辦法出勞役，所以這些都非常重要。到了現代社會，認證就更重要了，現在我們常講食品、藥品安全，講稅收的問題，比如，現在中國的個人所得稅，實際上是真正的個人所得稅，而不是以家庭收入為基礎的，這是一種不合理的制度，但是這跟國家的認證能力不足有關。

　　第五項，規管能力。濡化能力是作用于人們的內在信念，而規管是規管人們的外部行為。不管你內部信念如何，外部行為如果違反了某些規矩的話，你就得被規管。規管的意義就在于改變個人和團體的行為，使他們的行為符合國家制定的規則。尤其是在工業化、城市化、商業化的背景下，信息的不對稱和權力的不對稱使得國家在規管現代社會當中變得非常重要。在現代國家，規管幾乎無所不在。可以這樣講，哪個國家規管得比較細，你到這個國家就會覺得比較有秩序; 哪個國家規管得比較粗放，那個國家就顯得比較亂，不規范。很多國家可能是管得過細，比如，在美國很多地方，你是不能把衣服曬在你家的窗臺上或你家后院，因為你的鄰居們會覺得這樣做的話，看起來讓人不舒服，不賞心悅目。回到1920 年的紐約，滿街都是飄著那種萬國旗，也是把衣服都放在外頭曬，所以規管表現了一種國家能力。

　　現在中國出太多的問題都跟規管不到位有關，而這跟編制可能有關系。比如，國家的煤礦安全，中國煤礦最高的時期有上十萬個煤礦，但中國整個的煤礦安全的監管機構的人員，可能也就是幾千個人，根本沒辦法監管好煤礦的安全生產。為了讓廣大人民群眾工作、生活更放心、更舒適，為了保護人民和自然，國家不僅必須制止明顯的危害社會行為( 如殺人放火) ，還應該對經濟和社會生活的方方面面進行不同方式的規管( 如規定度量衡、食品和藥品的質量標準，工作場所和居住環境的安全標準，甚至父母對子女的責任等) ，這是規管能力。

　　第六項，統領能力。規管和其他國家職能都是由政府管社會、管老百姓，而統領能力是講政府是否有能力管理自己，即各級國家機構與國家工作人員為了履行各項國家職能，必須有高效清廉的公務人員來實施。公務人員必須要高效同時要清廉，這就要有一整套的方式、方法來做。比如，反腐敗，筆者一直認為要抓大案、抓要案、抓“大老虎”是一個非常笨的方法，因為我們抓了二十多年，“老虎”越抓越大。比較有效的辦法只能是用以前的辦法，即“防微杜漸”為好。“文革”前，哪怕是用公家的一張信紙寫信，都是一件很丟臉的事，是一件犯忌之事。如果在小事情上都能建立一套體制機制去防范不當作為，哪怕貪污幾十元、幾百元都會面臨嚴厲的懲治，就不需要成天去抓“大老虎”了。人們的心態是希望抓到“大老虎”，抓出一個大家都很高興，都希望看到“大老虎”，所以微信上成天傳的都是有關“大老虎”的消息。但是如果把注意力僅僅集中在這方面，腐敗永遠也不可能根治，最重要的還是制度建設。

　　第七項，再分配能力。再分配是指國家在不同社會集團之間，對稀缺資源的權威性調配。這里所講的稀缺物資包括養老、看病很多方面，這些都是稀缺的物質。再分配有兩個目的，一是保障社會中所有人的經濟安全，這是基本的溫飽，能夠有尊嚴地活下去; 二是縮小收入和財富分配的不平等。由于不平等增加了社會動亂的可能性，再分配有助于維護社會秩序、增強政府的認受性。

　　第八項，吸納和整合能力。吸納和整合實際上就是我們講的有序民主的兩個側面。民主與非民主制度的最大區別在于人民能否當家做主。人民當家做主的第一個必要條件是開門，讓人民大眾有序進入政治過程，得以影響政府政策走向。這就要求建立一套機制，使政府能力將所有政治化的社會勢力納入制度化的參與渠道。有些社會勢力沒有政治化，由于種種原因，他們的訴求無從主動有效地表達出來，這時可能需要國家工作人員走出去，深入這些民眾，體會他們的冷暖，了解他們的需求。人民當家做主的第二個必要條件是整合，政府應建立制度，對不同社會群體表達出來的各種政策偏好加以整合。整合之所以必要，是因為人民大眾卷入決策過程后，意見建議肯定是不一致的; 在不一致的情況下，就需要國家建立制度，對不同的群體表達出來的各種政策偏好加以整合。所以，如果要講人民當家作主，講代表最廣大人民利益的話，就得用吸納和整合，用中國經驗來講就是開門和磨合。

　　這八項基礎能力又可以進一步分類，前三項是近代國家的基本能力( 強制、汲取、濡化、) ，近代國家筆者指的是20 世紀50 年代以前的國家，他們都必須具備這三項能力，少一個就是一個失效、失敗的國家; 中間四項( 認證、規管、統領和再分配) ，筆者把它叫做現代國家的基礎能力。20 世紀50 年代以后的政府，如果在這四方面能力不足，治國理政就會麻煩重重。最后一項( 吸納與整合) ，筆者把它叫做民主國家的基礎。有許多國家有選舉，也有多黨競爭，但怎么看，它們都不像民主，因為弄得亂七八糟，老百姓不能受益。形式上看起來民主，但老百姓不能受益的國家，不管調子有多高，都不是民主，真正的民主國家具備吸納和整合社會力量的能力。

　　三、結語

　　沒有必要的國家基本制度建設，就沒有基礎性的國家能力，就談不上國家治理，而這八項是非常重要的，是最基礎的。基礎性的國家能力不能太弱，比如說如果缺乏認證、規管、統領、再分配的能力就會亂象環生，如果缺乏強制、汲取、濡化能力就可能導致國將不國。我們現在環顧全球，有很多這樣的國家，它缺乏基本的強制能力、汲取能力和濡化能力，國家就基本上國將不國，要么處于內戰狀態，要么犯罪率奇高，要么族群間沖突不斷。而缺乏吸納與整合能力，就沒有真正意義上的民主。所以，國家的基礎能力非常重要，當然國家也不能濫用其基礎能力，能力應該培養，但是權力應該限制。現在經常有一句話叫“把權力關進籠子”，但是筆者覺得這句話不夠完備，因為一般講權力的時候，僅僅講到了公權力，公權力應該關進籠子，而私權利包括資本的能力、黑惡勢力的能力同樣也應該關進籠子里。要把他們關進籠子里，國家的基礎能力必不可少。

× 烏有之鄉 WYZXWK.COM

您的打賞將用于網站日常運行與維護。
幫助我們辦好網站，宣傳紅色文化！

歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉網刊微信公眾號