——基于對杭州市社區治理經驗的分析　　作者：李行 楊帥 溫鐵軍

　　摘要：“單位制”的解體使得原有的很多社會資本轉化為社會資源，并散落在個人化和原子化的社會之中。如果政府能夠有效地利用這些已有的社會資源來重構社會資本，那么在此基礎上重構的自組織將會極大地降低社會管理成本并形成有效的社會管理。在這方面，杭州市城市社區的治理經驗值得分析和借鑒。其一方面通過提供新的自組織平臺激活和重構已有的社會資源;另一方面通過對已有的自組織進行結構整合或功能拓展以獲取組織的綜合性收益。

　　關鍵詞：再組織化; 社區治理; 組織創新

　　1949年新中國成立之后，中央政府面臨的主要任務是工業化和現代化的建設。中國作為一個后發外生型的發展中國家，為了完成國家資本的原始積累而采取了高積累和低消費的發展模式，從城市和農村提取了大量的勞動剩余來完成工業化的原始積累[1]。在一般的制度條件下，這樣的原始積累極可能造成國家和社會的嚴重對立。但改革開放之前我國的社會管理問題并不突出，主要原因在于這一時期城市和農村社會這兩個系統高度的組織化。國家依靠人民公社制度和單位制兩大組織體系內部化地處理了我國現代化進程中國家資本原始積累所帶來的各種外部化問題[2]。

　　改革開放之后，國家開始逐步放松對社會的控制，使得整個社會的非組織化和非結構化問題愈益突出。此后國家便開始出現社會管理的問題[3]。去組織化的改革方式，一方面造成了公有制企業的社會職能弱化，另一方面使新成長的非公有制企業從一開始就沒有主動承擔社會管理的職能[4]。進入21世紀之后，中國社會出現了更大程度的利益分化、貧富差距和人口流動問題，這時社會的斷裂開始出現[5]。“社會斷裂”的出現直接導致了國家面臨的社會管理問題層出不窮。國家從單位的全面退出所帶來的制度性收益主要是經濟主體的自由化、多元化和經濟的飛速發展，而制度性成本則是社會管理成本和協調成本的不斷增加。這些成本具體表現為近幾年的社會管理費用和群體性事件不斷增加。中國社科院社會學所近年主編的《社會藍皮書》顯示，1993-2003年，全國每年發生的群體性事件數量從1萬起增加到7.4萬起，參與人數也從73萬增加到376萬，呈明顯上升趨勢。2007年全國群體性事件更是高達8萬多起，2008年還爆發了一些震驚全國的群體性事件。即便2009年各地政府對“維穩”工作高度重視，群體性事件仍保持多發態勢。根據《2012年全國公共財政支出預算安排情況》表顯示，2012年公共安全支出預算為7017.63億元，超過2012年的國防預算。因此，我們有必要對國家社會管理問題進行認真的思考。

　　一、我國城市社區管理的問題分析

　　改革開放前，社會管理較為有效的經驗是國家通過單位制對個人進行管理。這種結構化的組織方式雖使人們失去了部分“自由”，但卻保持了整個社會的相對穩定和較低的管理成本。改革開放之后，我國的社會管理問題便開始出現且社會管理成本逐年攀升。但是“單位制”隨著社會經濟體制的改革已經逐漸解體，重構這一機制已經不再可能。“單位制”改革后，其包含的很多社會管理職能便逐步轉向社區[6]。在“單位人”向“社區人”的轉變過程中，許多離退休人員的管理下放到了社區;個體、私營從業人員等“無單位歸屬人員”以及流動人員的管理也逐步下放到了社區。因此國家試圖通過城市社區對這些人員進行有效的管理。但這種社區科層管理制在方便國家對社區工作人員進行績效考核以及公民對工作人員進行量化監督的同時，其問題也十分嚴重。其主要表現在兩個方面：一是國家自上而下的壓力型體制使得底層的工作人員忙于應付各種各樣的考核，而沒有足夠的時間和精力去貼近社區中所要服務的群眾。二是當專職化的工作只是作為人們賴以謀生的手段時，那些并不內生于社區的技術官僚往往會對工作沒有熱情以及歸屬感 [7]。而社區的工作又涉及人民群眾生活的方方面面，一旦處理不好就會造成社會的沖突和不安定。總之，由于國家試圖構建這種壓力型和考核型的科層制，中國城市的社會管理便產生了一種“怪癥”。這種“怪癥”表現為科層制下滲費用不斷地增長。

　　那么，如何解決“單位制”解體后社區治理日益科層化且費用不斷增長這一弊病呢?近年來，西方治理理論對此的回應是，強調社區自組織的參與[8]。但西方的經驗是建立在西方社會發展的基礎之上的，國家——社會的兩分法在某種程度上忽視了我國作為社會主義國家的實際國情和傳統。從我國的實際國情和傳統出發，我們可以將改革開放前“單位制”和農村“集體制”的經驗以及在政府引導下的“自組織”實驗進行歸納并形成可以推廣的經驗。

　　“單位制”和 “集體制”或者說“自組織”實際上是構建了一個類似于中國傳統熟人社會的社會單元。而現代化的城市社區則是一個陌生人社會，其特征是個人性、多樣性以及流動性，正是這些特性給社區的治理帶來了更多的管理和協調成本。熟人社會的特征是良好的信息溝通和長期博弈中形成的信任預期，因此其協調成本和管理成本都相對較低。這些特征也可以稱為熟人社會中的“社會資本”。眾多學者也證實了社會資本在社會管理中的作用 [9]。從我國的實際情況來看， “單位制”和“集體制”的解體使得原有的很多社會資本轉化為了社會資源，并散落在個人化和原子化的社會之中。如果政府能夠有效地利用這些已有的社會資源來重構社會資本，那么在此基礎之上重構的自組織將會極大地降低社會的管理成本并形成有效的社會管理。基于以上認識，本文將從社區治理再組織化的角度詳細考察杭州市城市社區治理的具體實踐，從而歸納和總結杭州市城市社區治理的經驗。

　　二、 杭州市城市社區管理的實踐分析

　　之所以選擇杭州市城市社區管理實踐進行分析，主要原因在于杭州市城市社區的管理根據不同的社區類型進行了不同形式的制度創新，具有一定的借鑒意義。從社會結構看，目前杭州市存在市民中產階層、農民市民化階層、外來務工階層這三個階層。即使算上外來青壯年，杭州市的老齡化問題依然非常嚴重。根據2010年杭州市第六次人口普查的統計口徑計算，杭州市城鎮60周歲及以上人口占城鎮人口的13.40%，超過了國際10%的老齡化標準。老年人在非就業人群中占有重要比例。而除此之外的就業人群為424.10萬人，其中，據估算，中產階層群體在150萬—200萬之間、農民市民化群體在50萬左右、外來務工群體在250萬左右(包含子女)。

　　從社會結構角度對杭州的社區類型進行劃分，大致可以分為四個類型：一是傳統的城市社區。這類居住區多分布在城市中心區域，呈現的特點是社區人口密集度高、流動人口和老年人口多。這些社區在單位制解體之后出現了較大的組織空白，如杭州市的上城區和下城區。二是企事業單位較多的城市社區。這類社區仍留存有“單位制”的影子，主要居住著高級知識分子和政府工作人員這類群體。這類社區的主要特點是原有的組織架構比較完善，如完善的黨團組織等。三是新市民較多的城鄉接合部城市社區。這類社區主要居住著“市民化”的農民群體，擁有小城鎮和鄉村社區的雙重特征。四是外來務工群體較多的城市社區(外來務工群體已經占到杭州常住人口的40%以上)。這類社區治理的主要問題是，怎樣將這些外來務工人員納入當地的社區治理實踐中，并增強他們的歸屬感，以形成對這些外來務工人員的有效治理。

　　(一)城市老社區的組織重構

　　在杭州老城區的社區治理中，主要涌現出三個案例：“湖濱情侶工作室”、文匯街道協調社區事務的“和事佬”，以及清波街道的背街小巷環境整治中的“民間庭改辦”。這些案例的共同特征是發揮了老年人在城市社區治理中的作用，即重構這些老年人的社會網絡，將他們的社會資源轉化為社會資本，從而形成社會治理的中堅力量。社區通過將他們有效地組織起來，不僅減少了社會管理的費用;而且由于他們常年居住在社區中，相對于那些流動性強且剛上崗的社區工作人員來說對社區更為了解，因此能夠投入更多的熱情來服務于社區成員。

　　“湖濱情侶工作室”主要通過發揮社區老年人在公共事務管理中的有效作用，積極向政府反映百姓的需求。湖濱情侶工作室自成立后積極吸納退休老干部、老教師等為反映民情民意的民情觀察員、民情預報員。由于這些老干部都熟知社區的情況，其提出的問題和看法也就非常務實，成為政府知曉民間情況的良好信息渠道。工作室自成立一年多來，收集了各類民情民意717條，其中1/3涉及居民日常生活的問題通過工作室的協調得到了處理和解決;2/3(絕大多數)作為輿情信息，經整理歸納形成了《輿情專報》，內部報送給了市委辦公廳、市委宣傳部、市委輿情辦和有關職能部門，這些信息成為了上層領導決策的重要依據。此外，2010年，工作室先后撰寫了35篇社會輿情信息專報材料，得到了市委領導的肯定。同時，湖濱情侶工作室積極拓展職能，通過建立“四大銀行”①彌合了社區居民之間的差距，使得整個社區的資源得到了有效的整合并滿足了各階層人群的不同需求。

　　“和事佬”主要是發揮了社區老年人在社區糾紛解決方面的作用。這些人員一般是社區內具備一定威信和技能的離退休黨員、干部、教師、心理醫生、政法部門工作人員。由于他們有較多的空閑時間，而且比社區的工作人員更了解社區情況，再加上以往豐富的工作經驗和專業技能，他們在解決糾紛方面具有天然的優勢。因此，“和事佬”協會經過一年多的實踐與探索，取得了較好的成績，得到了廣泛的肯定。自成立以來，其共預防和化解各類社會矛盾糾紛265人/13批次。

　　“民間庭改辦”則發揮了老年人在社區基礎設施改善過程中的作用。民間庭改辦的代表之一曹師傅是基建方面的專家，他將主要精力放在了這項工作上，并且使得勞動路社區庭院改善工程的滿意度逐年提高、投訴率逐年下降。據統計，2010年的投訴率比2009年下降了67%，施工完成后滿意度調查問卷回收率從80%提高到了93%。并且，中青年參與比率也得到了顯著的提高：2007年中青年參與比率不到20%，2010年中青年參與比率達到45%。以上數據表明大部分老百姓的積極性得到了調動。這項工程完工之后，民間庭改辦改組成立了民間事務中心，有效地解決著庭院改善和小區居民日常糾紛的問題。

　　(二)企事業單位小區的組織整合

　　一些企事業單位較多的小區具有的特征為：中高級知識分子較多、組織基礎較好。這些地方原有的“單位制”結構還能夠發揮一定的作用，但是這些散落于各個單位的組織仍難以有效地應對涉及整個社區的問題。于是在這類社區治理中，組織整合就成為了社區治理的關鍵。

　　針對這種類型的社區，杭州市凱旋基層街道的做法是在更大組織層面上對原有基層組織進行整合，以形成資源的優勢互補和資源共享。這種做法產生了組織的增量收益，由此奠定了社區治理的良性基礎。由于社區中事業單位較多，除了社區黨委組織，凱旋街道社區轄域內還有各單位的基層黨組織29家。街道的三個社區便采用SPO峰會(轄區單位黨組織負責人聯合峰會)的形式，吸納30家基層黨組織為會員，推舉理事長、會長、理事。基層街道的做法以一種非正式組織的形式將原有的黨組織再復合，達到了資源共享、共同協商治理的效果，產生了非正式組織的綜合組織收益。

　　(三)城郊村的“村規民約”

　　在快速城市化過程中，對于由被納入城市的原農民小有產者階層聚集的城郊村落來說，這類社區管理的主要問題是如何實現其從傳統農村向現代社區的平滑過渡，規避拆遷過程中的各種問題。這類社區管理如果能夠有效地利用集體經濟支撐的“鄉規民約”，將會極大地節約治理成本從而達到和諧治理。杭州市對被征地農村除了給予各種常規的征地補償外，還推出了留地安置的政策。即，將征地總面積的10%留存給被征地村落由其自主開發，使原有的集體經濟和由此形成的“鄉規民約”在治理中發揮重要作用。

　　例如，西湖區的一個征地村落就依靠自身的集體經濟自發形成了“村規民約”。社區便通過“村規民約”來處理征地過程中的違建問題和社區生活所產生的各種常見矛盾。村集體經濟在留地安置政策下得到了強化，并轉化為按照人頭量化的股份合作制經濟，這使得村集體經濟在社區內發揮著分紅、保障、福利等功能。通過這一舉措，這個城郊村實現了社區治理結構的平穩轉化。

　　(四)外來務工人員的自組織

　　對于外來務工群體聚居的社區而言，其主要問題是，務工人員因沒有戶籍而無法被有效地納入當地的社區治理和服務中去。因此，對這些外來務工人員的治理尚缺乏一個有效的低成本的社區治理平臺。對此，杭州市基層社區的做法是，以原有外來務工人員已經形成的自組織為基礎，積極將這些外來務工人員的自組織納入到工會系統中。通過對這些自組織的支持和整合，外來務工人員有效地參與到了社區的治理中，他們的歸屬感也得到增強。這在節省了重新創建組織成本的同時，對外來務工人員形成了有效治理。

　　例如，在杭州市江干區九堡鎮的格畈社區，社區和工會積極利用外來務工人員自創的組織 “草根之家”為外來務工人員提供服務。“草根之家”起步于2006年，2008年正式注冊成立，主要創始人是來自江西的外來務工人員徐文財。十多年的打工經歷讓徐文財飽嘗打工生活的艱苦心酸和農民工在城市社會遭受的不平等待遇，這使他萌發了創建農民工自己的志愿和互助組織的想法，從而建立了“草根之家”。“草根之家”成立后，通過為外來務工人員提供娛樂、咨詢、法律等服務以及舉辦大型公益活動等，迅速成為了外來務工人員有效交流和互幫互助的一個良好平臺并且得到了外部的廣泛關注[10]。

　　2010年“草根之家”被納入九堡鎮工會系統，與所在的格畈社區合作成立了“新杭州人志愿者服務站”。服務站設立黨支部并接受社區黨總支的領導，由九堡鎮工會和格畈社區指導其工作，同時保留“草根之家”的名稱和原先活動地點。“新杭州人志愿服務站”成立后，格畈社區一次性對其出資逾20萬元購置一應辦公、活動設備，并對場地進行了整修。服務站不僅僅為外來務工人員提供原有的服務，也為社區居民提供服務。比如，社區現在也將社區的日常文化娛樂活動交由服務站負責組織。在社區經常可以見到的場景是，本地人和外來務工人群晚間在服務站內一同活動。本地人和外來務工人員共同享受著“草根之家”提供的公共文化娛樂服務，這增強了外來務工人員的歸屬感，也加強了本地人和外來務工人員的有效交流。通過開展這些活動，“新杭州人志愿者服務站”已發展為登記志愿者逾600名、積極分子50余名的志愿服務組織，為該社區的20000多流動人口以及750戶常住人口提供了服務。

　　三、結論

　　從杭州市各類社區治理的經驗來看，其社會管理的創新之處在于充分尊重社區歷史及其結構類型，在此基礎之上推動社區的再組織化。這種社區再組織化主要依靠兩個方面的有效支撐。

　　一是政府提供了一個良好的自組織平臺，充分調動社區原有的社會文化和組織資源等社會資本。很多老人按照勞動力市場的一般標準衡量，其人力資本只有“殘值”。但就社區建設或社會建設而言，這些人卻是傳統文化的重要載體。盡管他們在勞動力市場很難被資本化，但在社會建設中，卻往往是人力資本存量最高的群體。杭州市老社區和企事業小區正是大量利用了“單位制”時期的這些人力資源，使得他們成為了新時期社會建設的最重要的社會資本。而對于外來務工人員，其形成的自組織已經支付了組織創建所需要的前期成本。因此，政府適當地介入并對這種民間自組織進行整合，既能增強外來務工人員對社區活動的參與度和歸屬感，又能節省重新創建組織的成本。

　　二是政府將多種已有的組織資源重新進行結構化的整合，進而產生新的組織收益，降低社會管理的成本。杭州市社區管理中的這些再組織化實踐，其實只是將過去能夠有效節約社區或組織交易費用的這些形式重新加以綜合。比如企事業單位黨組織的整合、城郊村的“村規民約”等，這些都是通過對過去的組織進行結構整合或功能拓展，從而達到節省交易成本的目的。

　　參考文獻

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　　[9] 陳　捷，盧春龍。共通性社會資本與特定性社會資本——社會資本與中國的城市基層治理[J].北京：社會學研究，2009，(06)：87-104.

　　[10] 張道生，傅丕毅，章　苒。農民工組織起來的草根實踐[EB/OL].新華網，(2010-07-20)[2013-11-09].

　　[基金項目] 杭州市社會復合主體工作推進委員會辦公室委托項目“基于‘我們’的社會主體結構和治理方式創新”(2007-C-008)的成果之一。

　　(李行，中國人民大學農業與農村發展學院2010級可持續發展專業博士研究生;楊帥，中國人民大學經濟學院理論經濟學博士后科研流動站研究人員;溫鐵軍，中國人民大學農業與農村發展學院教授，博士研究生導師)

　　來源：中共中央黨校學報

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