我近日注意到2015年11月4日，弗蘭西斯•福山在清華大學作題為“中國和美國政治改革的挑戰”的演講，11月25日，《中華讀書報》刊發了《福山：中美政治的未來》一文，福山在講話中介紹了他那二本《政治秩序的起源》和《政治秩序與政治衰敗》的理論框架，作為在美國的學者，他能如此講，我是敬佩的。福山所說的政治秩序問題，實際上是一個國家治理的問題，中國古代傳統觀念中，在國家治理的問題上，無非是如何處理君臣民三者之間的關系，君臣二者構成國家機器如何處理民的問題，這實際上是一個矛盾的綜合體，君與臣構成國家管理體系以治民，它表現為君民之間對立統一的矛盾關系，在管理體系內部，君與臣之間又是一對矛盾關系，管理的過程便是如何處理好這二對矛盾。

　　他講到現代國家的起源，在中國可以追溯到秦代，中國在國家能力上比西歐源遠流長。他認為政治秩序包括三個要素——國家、法治和問責制，國家是保障有效的行政權力，法治和問責是對國家權力的合理限制。他對比中國和美國的行政效力，認為美國的問題是太多的法與低效的政府。對于中國他認為國家的能力是強的，中國的法只是刑法的傳統，中國到鄧小平時代才有民法，問題是如何把民法的地位上升到憲法的高度，司法獨立，才能限制政府的權力。美國是司法權高于行政權和立法權的。中國在法治方面的貢獻，在于長期的儒法之爭，法家傾向于人性惡，儒家傾向于人性善。主張人性惡便需要對違法的現象進行懲罰，對行政權力進行嚴格的監督。儒法之爭實際上是人治與法治之爭，這個矛盾存在于任何一個法律系統之中，中國則更傾向于在一個高尚而英明的君主掌控之下，有一支賢明的官僚隊伍，法律才能發揮效用，教化人民，從而得以實現良好的治理效果。他認為美國政治制度的效率在衰退，作為美國的公民，他能這樣看問題不容易。從他這些講話可以明白，在他看來，中國政治制度的改革，不能走美國代議制、多黨制以及普世價值的那套價值觀念，在這一點上，福山比基辛格的那本《世界秩序》要進步和實事求是一點。福山關于中國政治制度改革不能采取西方的多黨制問題，我還想就福山這個結論從中國古代國家治理結構之矛盾關系為其立論根據做一點補充，就中國的官僚政治制度的傳統而言，它既有高效的一面，也存在著許多負面的因素，需要我們認真對待，特別是由它帶來的官僚主義、等級制度、特權思想，需要我們不斷地消除其消極的影響，而且這是一個長期的任務，需要多少代人不斷的努力，也不是幾十年時間便能解決的，需要持續努力，這套制度持續二千多年了，現在還能持續存在下去，問題是如何對其有一個比較全面的認識。從中國歷史上看，這是二個相關的問題，根子都是中央集權和層級式的官僚政治制度所派生的。一是君臣關系與臣子之間的相互關系，實際上是統治集團內部如何保持穩定有序的問題。另一個是層級結構下之上下級的關系，這二個關系理順了，整個社會和國家治理體系才能保持相對穩定并得以繼續發展。

　　等級制度的本質來源于寶塔式中央集權層級結構的官僚制度，它有長處，即有利于維護國家的統一，有利于提高政府工作效率的一面，有利于調動全國的力量來辦大事。從這一點上講它比西方的代議制、多黨制、三權分立的政治制度效率要高，對事變反映的敏捷度要高，但也帶來不少負面的影響，其中之一便是等級制度。與這個等級制度相聯系的便是官員職務上的等級，從國務院和地方行政系統看，從總理、副總理起，以下有部、局、處、科及其正副的級別。不僅行政系統有這個職務級別，連高等學校，甚至整個教育系統也都這樣來劃分行政級別，并與相應的行政待遇結合在一起。工資系統有二十四個行政級別，而且是與職務級別掛鉤的，除了工資之外，還有各種職務補貼。官員選拔一般是依照年資來的，那時強調選拔干部時要革命化，年輕化，專業化，知識化，實際上還是以等級制為基礎的。其實這一套等級制度下的官僚制度，從秦漢以下，到隋唐便基本成型了，我們現在的二十四級干部的工資級別，其實就是唐代文散官的二十九階，在位的是職務官，它的品秩，按職務級別來評定它的散官品秩，不在位時仍保留其散官的級別，職務的調整與其散官之品級調整有一個時間差。古代有封爵這一類東西，現在沒有了。級別的存在，往往與其社會地位及相應的職務威權聯系在一起，這是客觀存在，在社會上是人分三等九級，那便是等級制度在社會生活中的影響。

　　這一套制度，在古代是封建的等級制度，在資本主義社會便會轉化為資本主義的官僚制度，一些大型的跨國公司內部的管理制度，同樣也是如此這般的等級結構。到了社會主義社會，作為資產階級法權的一部分，依然存在。這一套制度與商品交換、貨幣制度、市場經濟結合在一起，自然成為滋生貪污腐敗的土壤，那就會影響這套官僚機構運轉的效率，這套機器運轉久了，自然要清洗一下，文革運動無非是進行一場自下而上的大掃除罷了。那一場暴風雨式的群眾運動，大家缺乏思想準備，而且很粗糙，當然傷害了不少同志，也許這就是這場運動受人詬病遭致失敗的原因。如今自上而下的反貪污、反腐倡廉，無非是自上而下進行的一場大掃除。其實西方的議會制、多黨制、任期制，四年一屆，換屆時要述職、競選，某種意義上也是對國家機器在人事上作一次調整和整頓，實際上也是對國家機器作一次大掃除罷了。無論哪一種方式，并沒有觸及這套等級制度的根本，故適時的打掃總還是需要的，采取哪一種形式，就要看形勢而辦了。在古代，是通過周期性的農民運動，打亂了原來的那套機構，重新建立的還是原來的格式，只是精簡一些、廉潔一點、高效一點而已。當年毛澤東與黃炎培窯洞對討論如何擺脫周期律的問題，也是針對這個矛盾，它太傷元氣，反過來說，它也是歷史前進的動力，花的代價太大了。

　　在官員的選授上，我們與西方不同，西方是選舉制，各級地方行政機構的官員是地方議會選舉產生的，官員要對選民負責。我們基本上是自上而下的任命制，漢代到魏晉是地方行政薦舉，然后由中央任命，魏晉到南北朝從九品中正到門閥制度。隋唐以來一直是在科舉考試制度基礎上，由吏部銓選，中央政府任命從中央到地方的各級官員。借助于考試制度來選拔人才，借助于學校制度來培育人才，這是為官僚隊伍培養后續力量。現在有公務員的考試制度，大學的統考制度。在任命制下，各級地方行政機構都成為中央政府的派出機構，從郡縣制到行省制，莫不如此。郡縣制起源于戰國時期，早期是各國派駐到邊遠地區的行政機構，從記載看先有郡，后有 縣，縣比郡大，以后是郡管轄縣。秦始皇統一全國以后，設立郡縣制，秦初置三十六郡，后增至四十郡，各郡下設縣若干。西漢在平帝時，除京師所在三輔外，郡國增至一百零三，其中郡八十三，國二十，每個郡一般統率十多個縣，全國有一千多個縣級機構。中央與地方的關系，《韓非子·揚權》所言“事在四方，要在中央，圣人執要，四方來效”作了清晰表述。漢人賈誼稱：“令海內之勢，如身之使臂，臂之使指，莫不制從”(《漢書·賈誼傳》)說的也是這種關系。故地方的一切權力皆集中于中央，形成強干弱枝、內重外輕的局面。東漢末，由郡縣二級演化為州、郡、縣三級，一旦中央權力失控的話，州就相對獨立為地方割據勢力。隋唐又恢復二級制，以唐玄宗開元二十八年的統計為據，全國有府州三百二十八，那么一個州統率的縣級機構只有五、六個，唐代州郡的規模是秦的八分之一，漢的三分之一，全國縣級機構有一千五百個左右。宋代設置路，元代設置行省，省的名稱叫行中書省，那是中央派駐地方的行政機構，行省的名稱由此而來。最早全國只有七個行省，省轄州、縣二級，清代在中間還設道。省的數量也在不斷增多，管轄的面積變小，現在是三十幾個省市自治區。在漢代，郡守及佐吏丞由中央任命，但其屬吏，太守可以自行辟署。至唐代，海內一命以上的官員，皆由吏部銓授，州郡不再有自行辟署的權力，還規定地方大小官員一概是四年一任。稅收是國家統一規定的，地方無征稅權，一切賦稅收入均屬于中央，地方的行政開支，依中央預算撥給，由地方從稅收中扣除，即使開倉賑濟，亦要上報，經批準后執行。盡管有這些規定，地方還是有辦法搞一點自主權的，以稅收為例，實物稅以征收糧食為主，多征一點鼠雀耗，鼠雀吃不了那么多，就留在地方開支用了，成為地方的小金庫。如果征收銀兩，那就收一點火耗，即耗羨，那便成為地方官一筆額外的收入。司法與行政是合一的，地方官審案子，也是一個財源，俗話說衙門八字朝南開，有理無錢莫進來。這就是中央集權層級結構官僚制度負面的表現，這些東西幾乎是與生俱來的，那么為了監察從中央到地方的各級行政官員，那就必須設置監察機構。福山講中國的國家官僚系統沒有制衡的機構，西方有代議制。其實不然，從秦朝起，便有御史大夫，它與丞相府是并立的，丞相府是行政機構，而御史大夫是監察機構。唐代中央政府的三省制，中書、門下、尚書三個部門便有制衡關系，中書是決策，門下是封駁，尚書是行政，此外還有御史臺的御史中丞及御史，那是言官，對地方政府還派遣監察御史。實際效率究竟如何，往往因人而異，它很難持之以恒地消除層級行政機構中伴生的各種負面效應。

　　毛主席在關于資產階級法權問題上說的這只能在無產階級專政下加以限制，其所要限制的，便是附著在這套層級結構上的等級觀念和特權思想，黨員和干部要發揚的是“俯首甘為孺子牛”的精神。人民政府，是為人民服務的，政府的各級干部要做人民的勤務員，不是向群眾擺威風、當官做老爺的。毛主席當年寫的《紀念白求恩》和《為人民服務》這二篇文章，要發揚的就是這種精神。這是從精神思想上講，應該有這樣的要求，在生活和工作作風上講，要始終與人民群眾保持親密的關系，不管是多大的官職、多高的地位，都應該如此。我們看毛主席在延安的一些生活和工作的照片，他還穿著打補丁的衣服給干部講話，與百姓談話時非常親切，平易近人。作為共產黨人，榮辱的觀念要搞清楚，千萬不能搞顛倒了。生活在這套寶塔式層級結構的各級黨員干部，不要為這套等級制度產生的特權觀念迷了魂，在那個環境下，往往是酒不醉人人自醉啊!加上市場經濟逐利的誘惑，看你能不能站穩，千萬別把共產黨人的靈魂給賣了。當然紀檢系統自上而下的監督是需要的，廣大人民群眾自下而上的監督更重要，關鍵是自己如何做人。正如毛主席在《紀念白求恩》一文中說：“我們大家要學習他毫無自私自利之心的精神，從這點出發，就可以變為大有利于人民的人。一個人的能力有大小，但只要有這點精神，就是一個高尚的人，一個純粹的人，一個有道德的人，一個脫離了低級趣味的人，一個有益于人民的人。”

　　至于中國的司法制度，同樣歷史悠久，民法不是從鄧小平時才有，而是古已有之，只是民法沒有從刑法中分化出來成為成為獨立的部分，如果我們翻一下《唐律疏議》的戶、婚律和雜律，其中有不少如何處理民間糾紛的條例。民法作為獨立的法律條文，那是資本主義的產物。我們沒有經過完整的資本主義歷史階段，所以民法不成熟。改革開放以后，這方面有所加強，當然也還不完善，至于真正做到司法獨立，哪還有更長的一段路要走。這不僅僅是司法機構的問題，也牽涉到行政制度效率的問題。就司法系統而言，法律條文那么多，老百姓沒有這方面的知識，老百姓打官司費用太高，實在打不起。我們司法系統的設置，如何便民還有許多事要做，既有普及法律常識的問題，也有降低司法費用的問題，還有執行困難的問題，司法要更多考慮方便民眾維護自己權利。現在拆遷引起那么多群體性事件，既有政府違法，又有法院判決后執行困難的問題，另外這兩個系統之間還有官官相護的問題，要徹底解決類似問題，還有很多路要走。司法加強獨立性，首要是為了便民和限制一些地方政府機構的胡作非為以及官商之間互相勾結的腐敗行為。至于問責的問題，自上而下的問責可以比較快的推行，如離職退休時的審計制度。自下而上地讓人民群眾向官員問責，那就困難了。文革歷史的曲折，便說明民眾向官員問責之難。這在雙方都有認識和方法上的問題，如何進行這方面制度性的建設，已是提到議事日程上來的問題。不管怎么困難，我對福山提出這個問題還是認可的，至于如何實施，道路還很漫長，希望有志者能多做一些探索，那真是造福子孫后代。

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