精準扶貧的困境，很大程度上源于農民的去組織化和農村社會的分化：農村不再是一個團結的有機的整體，而變得四分五裂。農民只有組織起來，才能有效地對接市場和國家政策，徹底擺脫貧困。

　　作者 | 玉米

　　編輯 | xd

　　美編 | 黃山

　　從上世紀80年代中期開始，我國政府在農村開展了有組織、有計劃、大規模的扶貧開發。總體上看，扶貧開發的成效是非常顯著的，獲得國際社會的廣泛認可。然而，我國扶貧實踐中存在的問題也非常多，包括嚴重依賴外部資源輸入，貧困村和貧困戶的內生發展能力始終沒有培育出來，扶貧資源被村干部等群體壟斷，難以到達真正的貧困戶。針對這些問題，當前新一輪扶貧攻堅突出“精準扶貧”，提出要把扶貧對象精準到戶，因人因戶施策，確保實現真扶貧和扶真貧。精準扶貧的理念是先進的，實踐中落實情況如何，能否克服以往扶貧模式中存在的各種弊端，是一個值得關注的問題。

　　一、當前精準扶貧實踐中的一些亂象

　　近兩年，筆者所在的研究團隊持續關注農村社會治理和精準扶貧問題。2016年，課題組先后前往呂梁山區、大別山區、武陵山區等國家級集中連片特困地區，對當前的扶貧開發實施情況進行實地調研。課題組進村入戶，實地了解農村的貧困狀況，訪談基層干部和貧困群眾，了解致貧原因、扶貧措施和扶貧效果。調研發現，當前的精準扶貧實踐中，各地黨委政府都高度重視，作為一把手工程來抓，投入了大量的人力物力財力，取得了明顯的成效，現有標準下的農村貧困人口如期實現脫貧有堅強的保障。然而，各地的精準扶貧實踐中也存在一些亂象。

　　1.扶貧對象難以精準認定，貧困戶認定過程容易引發矛盾。

　　精準扶貧的首要任務是精準確定貧困戶。我國貧困人口數量的確定，是統計部門根據國家貧困標準，采取抽樣調查的方式進行估算。而在扶貧開發過程中，貧困戶的具體認定，則由縣鄉兩級政府扶貧部門和村委會進行識別。各地貧困戶的認定都有明確的標準和嚴格的程序，通常按照“農戶申請、村民小組或村民代表大會民主評議、村委會和駐村工作隊核查公示、鄉鎮人民政府審核公示、縣扶貧辦復審公告”的流程進行識別，即“兩公示一公告”。

　　雖然標準和程序都已經明確，可在現實生活中，由于家庭收入狀況屬于個人隱私，貧困戶的確定非常困難。此輪精準扶貧中，基層扶貧干部采取了許多土辦法對農戶的家庭狀況進行直觀判斷，包括“四看”(一看房、二看糧、三看勞力強不強、四看家中有沒有讀書郎)、“五優先”(五保戶和低保戶優先、無房戶和危房戶優先、重大疾病和殘疾戶優先、因病返貧和因災返貧戶優先、因教和因老致貧戶優先)等，但這些直觀的指標很多時候并不能夠準確反映家庭經濟狀況。　　

精準扶貧目標

　　除了客觀指標上的困難以外，貧困戶的認定也受到多種主觀因素的影響。村干部在貧困戶指標分配上擁有較大的裁量權。在調研中，一些基層扶貧干部坦言，貧困戶的指標并不是給了那些最貧困的家庭，因為最貧困的家庭，往往是多種致貧因素疊加在一起，脫貧的難度很大，如果被評為貧困戶，到最后無法如期實現脫貧，就意味著當地整個扶貧任務沒有完成，這是各級政府和干部都無法承受的后果。因此，基層干部在政策實踐中更愿意幫扶那些有可能脫貧的貧困戶。由于貧困戶的政策“含金量”很高，農民爭相申請貧困戶資格，貧困富裕程度相差不大的農民，有的家庭被評上“貧困戶”，有些沒有被評上，沒有被評上的難免產生心里落差，對干部心存不滿，也會破壞農村社會的團結。

　　2.多數產業扶貧項目流于形式，未能與當地實際情況有機結合。

　　S省C村屬于革命老區，又是原省委書記的對口扶貧點，因此獲得各種扶貧資源的集中投放。某省屬大型國有企業投資2000多萬，在C村建設了現代化的蔬菜大棚。該企業對外宣傳是通過現代農業產業的發展來吸納農民就業，幫助貧困戶脫貧，但當地村民卻向我們反映，工程建設過程中沒有使用一個本村勞動力，工程建成之后也沒有雇傭一個本村人口。并且，這樣一個從天而降的大型扶貧項目，嚴重背離當地實際情況。溫室蔬菜種植用水量很大，而C村屬于黃土高原，水資源十分短缺。當地也沒有蔬菜種植的傳統，農民更沒有種植溫室大棚的技術和經驗。該村也不靠近銷售市場，產品銷路很成問題。顯然，這只是一個形象工程。更尷尬的是，項目建成后，原省委書記調走了，該國企本身也嚴重虧損，沒有興趣和能力繼續支持這一項目，C村現代農業產業園成了雞肋。

　　在其他省市的調研中，也遇到同樣問題，各地各級政府和扶貧干部都熱衷于策劃、扶持各種大項目，認為項目越大，帶動能力越強，這與招商引資是同樣的思路。扶貧干部信心滿滿提出的種植和養殖項目，對未來市場行情完全出于空想，很多項目也并不符合當地實際情況。

　　二、扶貧亂象背后的結構性原因

　　精準扶貧實踐中出現的各種亂象不是局限于一時一地，而是具有一定的普遍性。扶貧實踐中的亂象說明，國家希望通過產業開發來激發貧困地區和貧困戶的內生發展能力，初衷是好的，但實際執行的效果并不理想。這種困境的出現，并不能簡單地歸結為扶貧干部的業務素質不高、黨性原則不強，而是有著深層次的結構性原因，折射出當前國家農村基層治理的困境。　　

贛州會昌縣文武壩鎮古坊村扶貧項目

　　1.農民去組織化之后，國家直接面對分散的小農戶，交易成本極高，扶貧政策難以精準對接貧困戶。

　　分田到戶后，農業生產又重新回到了一家一戶為單位的個體小農經濟生產組織形式。雖然國家也在致力于推動農民的組織化，但效果卻并不理想。特別是在貧困地區，農村基層黨組織軟弱渙散，黨員嚴重老化;農村青壯年人口大量流失，農村空心化嚴重，村民自治組織有名無實;農村集體經濟已經空殼化，所謂的集體經濟組織早已名存實亡;近年來國家推動的農民專業合作組織也很不理想，絕大多數被大戶控制，成為套取國家補貼的假合作社。整體來看，當代中國農民的組織化水平很低，呈現原子化狀態。

　　與此同時，國家權力從鄉村社會中抽離，造成國家基層治理能力的嚴重弱化。特別是稅費改革之后，鄉鎮基層政府的職能進一步被削弱，懸浮于基層社會之上，而不是扎根在基層社會之中。當國家的政策層層下達，直到鄉鎮一級政府時，鄉鎮基層政府直接面對的是數量龐大又高度分散的個體農戶，政策和資源無法直接對接到小農戶。在實踐中，鄉鎮基層政府不得不依賴鄉村社會中的能人、富人等精英作為代理人，來完成上級政府下達的各項任務。在這個過程中默認地方精英從中謀利。

　　2.農民去組織化之后，小農戶難以對接大市場，貧困戶發展特色產業獲得成功的機會微乎其微。

　　精準扶貧要求精準到戶，因戶施策，一戶一策，這種精細化的管理理念是先進的，然而，在現有的市場競爭環境下，貧困戶單打獨斗發展特色產業，其成功的機會能有多少，是值得思考的。

　　上世紀80年代初，農村的市場化改革剛剛啟動的時候，市場競爭還不是很充分，包括農副產品在內的社會消費品整體上還處在短缺狀態，農戶作為市場經營主體，根據市場需求情況調整生產經營結構，從事專業化的種植或養殖，還能取得不錯的經濟效益。這一時期的市場化改革是一種解放的力量，激發了農村社會的活力。然而，到1980年代后期，小農戶與大市場之間的矛盾就已經開始暴露出來，個體農戶很難適應市場的波動，農民增產不增收的問題就已經凸顯。到1990年代，小農經濟就已經開始破產，三農問題逐漸浮現。正是小農經濟的破產，農村找不到出路，推動了農村勞動力向城市大規模轉移，形成了波瀾壯闊的民工潮。

農民工進城

　　過去三十多年的工業化和城市化過程中，偏遠地區農村青壯年勞動力大量轉移到城市。時至今日，在中西部的廣大農村地區，凡是能夠適應勞動力市場競爭，有條件轉移到城市的人口，基本上都已經轉移了，大量農村已經成了空心村，留守在農村的人口，多是中老年人，難以適應城市的競爭，或者本來就是城市競爭中的失敗者。農村中的貧困戶，更是弱勢中的弱勢。他們有的是因為身體有殘疾或體弱多病，有的是因為教育水平低，頭腦不靈活，總之，這些人在市場經濟中缺乏競爭力。扶貧干部鼓勵他們在農村創業，發展特色產業，似乎養幾頭土豬、幾只山羊，就地就能把錢賺了。這些聽起來很好的項目，市場前景究竟如何呢?

　　經過三十多年市場化改革，今天的中國市場體系已經高度成熟，競爭已經十分激烈，有抽樣調查顯示，中國民營企業平均壽命只有3.7年，中小企業平均壽命更是只有2.5年。在農業領域，競爭也非常激烈，各種新型農業經營主體在經營規模、農業科技、市場營銷、物流運輸等各個環節占據優勢，擠壓小農戶的生存空間。在如此高度競爭的市場環境中，在農產品整體生產過剩的背景下，貧困戶以散兵游勇的形式發展特色產業，成功的機會微乎其微。

　　3.在項目制績效考核壓力下，扶貧干部更愿意和鄉村精英合作，形成分利聯盟。

　　確保7000多萬貧困人口到2020年如期全部脫貧，是全面建成小康社會的底線目標，是中國共產黨向全國人民的莊嚴承諾，是一項必須完成的重大政治任務。黨中央和國務院要求各級黨委和政府采取超常規舉措，拿出過硬辦法，舉全黨全社會之力，堅決打贏脫貧攻堅戰。此輪精準扶貧，從中央到省市縣鄉，各級黨委和政府已經層層立下軍令狀，很多地方都把貧困戶的脫貧與官員的職位晉升直接掛鉤，“不脫貧、不脫鉤”。

　　在這種強大的壓力下，扶貧干部的行為邏輯，是要在最短的時間內完成各項任務指標，打造出若干拿得出手的亮點。至于扶貧工作的實際效果，特別是長遠效果，并不是扶貧干部優先考慮的問題。在農村社會高度分化、農民高度原子化的背景下，扶貧干部與鄉村社會的精英合作，可以更好地完成各項指標，而鄉村精英與政府扶貧干部合作，也可以從中獲得多種資源，兩者成為一個利益聯盟，形成互利共謀的合作關系。

　　相反，普通村民和貧困戶，雖然數量眾多，卻高度分散，既無法表達自己的需求，也無力參與政府的扶貧項目。一位基層扶貧干部，總結當地扶貧經驗是，“資金跟著窮人走，窮人跟著能人走。”扶貧干部與當地大戶之間是否有利益輸送，我們不得而知，但即便沒有權錢交易的腐敗行為，扶貧干部也傾向于同能人大戶合作。鄉村精英充當了基層政府與農民之間的代理人，這是農村去集體化、農民去組織化之后，農村社會治理的必然結果。

　　三、再集體化才是根本：塘約道路的啟示

　　精準扶貧遭遇的各種亂象折射了當前國家農村治理的困境。這種困境很大程度上源于農民的去組織化和農村社會的分化，農村不再是一個團結的有機的整體，而是四分五裂。

　　在農民去組織化之后，國家與農民之間的交易成本變得極為高昂，鄉鎮基層政權不得不依靠鄉村社會的精英階層對基層社會進行治理，完成國家自上而下設定的各項任務指標，而鄉村精英并不注重維護村民的公共利益，而是謀取個人的利益，成為營利性經紀人。地方政府與鄉村精英的結盟，并不是個體之間的行為，而是一種普遍現象。這種治理結構下，國家輸入農村的各種資源，包括精準扶貧所帶來的資源，無一例外地被精英群體俘獲，難以到達真正的目標群體，其結果是進一步拉大了農村社會的貧富差距，進一步瓦解了農村社會的公共性，加劇了農村社會的分裂。由此形成惡性循環。

　　如何才能走出這種困境?我們認為，最為關鍵之處，不在于貧困治理技術的改進，而在于社會治理結構的改革。只有把分散的農民重新組織起來，把分裂的農村社會重新整合起來，強化村莊公共性，再造村社共同體，國家的資源和政策直接對接到村社共同體，才能解決國家與農民之間交易成本過高的問題，走出基層社會治理的困境。為了克服鄉村精英與普通村民之間的對立，這個新的村社共同體必須是一個扁平化的結構，成員之間相對平等，進行民主管理，村莊能人和普通村民有共同的利益，緊密捆綁在一起。村干部帶領村民共同致富，村民利用民主權利監督村干部，形成良性的互動。

　　這樣一種理想狀態并不是憑空的想象，而是有現實的可能性，分布在全國各地的集體經濟村莊就是活生生的案例。在全國絕大多數農村因為貧富分化而四分五裂的情況下，仍然有相當多的農村還在堅持走集體化道路。這些集體經濟村莊分布在不同省份、地區，情況各有不同，但有一個共同的特點，就是追求共同富裕。近年來，筆者實地走訪了十來個集體經濟村莊，直觀的感受，盡管各個集體經濟村莊共同富裕的水平不同，但由于村莊內部貧富差距較小，村民有很強的歸屬感和凝聚力。這與那些空心村形成強烈反差。

　　或許有人會說，南街村、華西村，這些集體經濟村莊的形成都有歷史的特殊性，今天的形勢下，已經無法復制和推廣。對于這種疑慮，貴州塘約村給出了一個響亮的回答。

塘約新貌

　　塘約村位于貴州省安順市，全村3300多人口，勞動力1400多個，外出打工較多時達到1100多人，是個典型的“空殼村”。到2014年還是個二級貧困村。就在2014年，塘約村遭遇百年未見的大洪水，大水把很多農戶沖得一貧如洗。村黨支部和村委會把農民組織起來，由村民代表大會投票公決，成立“村社一體”的合作社。合作社將最初入社的村民土地集中經營，并由此實現產業結構調整，組建了農業生產、養殖、建筑、運輸、加工等專業隊，婦女也組織起來。全體村民因看到好處都自愿把承包地確權流轉到合作社統一經營。全村抱團發展，走同步小康的集體化道路。其結果，不僅在短短一年里一舉脫貧，更在于他們踩出的路，給周邊越來越多干部群眾以很大的啟示和鼓舞，并由于安順市和貴州省委的重視，正在發揮巨大的示范作用。

　　塘約村的案例，經過作家王宏甲的報告文學《塘約道路》，引起全社會的關注。塘約道路是新時期農民再集體化的成功經驗，可以給我們很多啟示。它告訴我們，農民只有重新組織起來才能成為發展的主體，徹底擺脫貧困。

王宏甲著《塘約道路》

　　農民去組織化之后，小農戶無法對接大市場，導致農民陷入貧困難以自拔。近年來，農業資本化的程度不斷加深，新型農業經營主體迅速崛起，小農的生存空間進一步受到擠壓，小農戶靠種地已經無法維持家庭的簡單再生產。小農經濟已經走到歷史的盡頭，農民正在走向半無產化和徹底的無產化。

　　農民去組織化之后，小農戶難以對接大國家，導致國家農村治理陷入困境。2003年以來，中央提出了“統籌城鄉”的發展戰略，把“三農”問題作為全黨工作的重中之重，向農村投入了大量的資源。2003—2007年，僅中央財政“三農”支出就達1.6萬億元，2008-2013年，中央財政用于“三農”的支出累計達到5.85萬億元。然而，在農民去組織化背景下，農民無力承接這些資源，國家的支農資金很難惠及到小農戶，而是被各種精英階層截獲，進一步加劇了農村社會的分化，削弱了國家對農村基層社會的治理能力。

　　當前，面對嚴峻的三農問題，不少經濟學家呼吁國家深化農村土地制度改革，推動土地向新型農業經營主體集中，鼓勵工商業資本下鄉，實現農業的規模化經營。另一些學者則主張繼續保留小農經濟，給中國經濟軟著陸提供一個緩沖的空間，讓農村繼續充當國家現代化的穩定器和勞動力的蓄水池。塘約道路的出現，指出了農村發展的另一條道路，就是通過農民的合作，組織起來抱團發展，追求共同富裕。新中國的歷史實踐表明，農民只有組織起來，才能成為發展的主體，而不是從屬和依附于資本，農民只有組織起來，才能有效地對接市場和國家政策，徹底擺脫貧困。

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