“應(yīng)該讓農(nóng)民持有土地的使用權(quán)，就像城市一樣。土地制度改革的方向是土地二元制度變?yōu)橐辉贫龋闯青l(xiāng)土地制度并軌，而非土地私有化。堅(jiān)持的原則就是農(nóng)民自愿，不要損害農(nóng)民的權(quán)益。”——肖金成

　　十八屆三中全會落下帷幕，而在隨后出臺的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，要維護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益，保障農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，保障金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。

　　農(nóng)民工是伴隨著我國改革開放進(jìn)程中出現(xiàn)的一個特殊的社會群體。1982年，國務(wù)院提出“允許農(nóng)民進(jìn)城開店、設(shè)坊、興辦服務(wù)業(yè)、提供各種勞務(wù)”。從第一位農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工開始，隨著數(shù)量高速攀升，中國開始了幾千年歷史上絕無前例的規(guī)模的人口大遷移。時至今日，遍布于中國各個城市的農(nóng)民工的數(shù)量已達(dá)到約2.6億人。也正是這個占總?cè)丝跀?shù)20%的社會群體的出現(xiàn)，中國的經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)正在并將繼續(xù)發(fā)生著深刻的變化。

　　那么，在這場巨大的從鄉(xiāng)土中國向城市中國的社會變革舞臺上，他們扮演著何種角色?他們對中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長起到了怎樣的作用?在他們深度參與中國經(jīng)濟(jì)變革的過程中，外界對他們的認(rèn)識又經(jīng)歷了怎樣的變化?而當(dāng)我們重新正視和保障他們的財(cái)產(chǎn)、土地和社會權(quán)益的時候，又應(yīng)有怎樣的制度變革?

　　對此，國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長、中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副理事長肖金成在接受鳳凰網(wǎng)城市的訪談中表示，農(nóng)民工作為一個階段性的社會群體，在中國的改革開放和現(xiàn)代化之路上發(fā)揮著不可替代的歷史性作用。

　　農(nóng)民工為中國現(xiàn)代化帶來巨大促進(jìn)作用

　　鳳凰網(wǎng)城市：在改革開放30多年中，隨著我國大量農(nóng)業(yè)人口涌入城市，中國的社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大改變。有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國的社會形態(tài)正從鄉(xiāng)土中國轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄袊?。您是否認(rèn)可這一觀點(diǎn)?這場史無前例的人口轉(zhuǎn)移意味著怎樣一種變革?

　　肖金成：我是認(rèn)可這種觀點(diǎn)的。人口轉(zhuǎn)移的主體就是我們說的農(nóng)民工。他們不僅推動了我國城鎮(zhèn)化水平的快速提高，并且在這個過程中，他們用自己的汗水為自己的故鄉(xiāng)、為打工所在的城市、也為中國的現(xiàn)代化帶來巨大的促進(jìn)作用。

　　第一，他們的存在讓農(nóng)村居民擺脫了在溫飽線上的掙扎，向著更富裕的生活發(fā)展。觀察我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀，全國人均耕地?cái)?shù)已經(jīng)不足1.4畝。農(nóng)業(yè)人口占全國總?cè)丝诘囊话胍陨?，也就是說農(nóng)村人口的人均耕地?cái)?shù)只有2.8畝，那么按照三口人一戶的話，戶均不到9畝地。從產(chǎn)量上看，即使是滿足溫飽也是很勉強(qiáng)。如果沒有農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來到城市務(wù)工經(jīng)商，可以想象農(nóng)村的生活是什么狀態(tài)，我覺得不但不能富裕，連溫飽也很難保證，更不可能實(shí)現(xiàn)小康。

　　第二，農(nóng)民工促進(jìn)了我國的工業(yè)化。我國正處在工業(yè)化中期，這集中體現(xiàn)在制造業(yè)對我國經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率上。制造業(yè)作為資本、技術(shù)、勞動力同樣密集的產(chǎn)業(yè)，不僅需要資本、技術(shù)的投入，更需要數(shù)量可觀的勞動力。大量的勞動力從哪里來?農(nóng)民工實(shí)際上充當(dāng)了產(chǎn)業(yè)的后備軍，農(nóng)村給城市工業(yè)提供了源源不斷地富余勞動力，如果沒有農(nóng)民工，我國的工業(yè)品就不可能有市場競爭力。

　　事實(shí)上，如果沒有源源不斷地勞動力供給，我們的勞動力成本會迅速地上升，那么在國際市場的競爭力就會迅速地下降，我們高速的經(jīng)濟(jì)增長率就不可能持續(xù)這么多年，并且不可能把市場做到全世界。

　　第三，從鄉(xiāng)土中國過渡到城市中國，也標(biāo)志著我國現(xiàn)代化水平的不斷提高。

　　事實(shí)上，在農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的情況下，城市需求和購買力相對較小，農(nóng)產(chǎn)品難以在市場順利銷售，城鄉(xiāng)之間的交換關(guān)系就難以真正建立起來。隨著城市人口的增長，城市對農(nóng)產(chǎn)品的需求也不斷擴(kuò)大，不僅擴(kuò)大了消費(fèi)市場，同時，隨著農(nóng)村勞動力的減少就更需要農(nóng)業(yè)向?qū)I(yè)化、機(jī)械化方向轉(zhuǎn)變。并且，當(dāng)城鎮(zhèn)化比率達(dá)到較高程度后，農(nóng)業(yè)將進(jìn)一步現(xiàn)代化，這不但要求有素質(zhì)更高的農(nóng)業(yè)勞動者，也對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提出了更高的要求。而這一趨勢正是城鎮(zhèn)化引起的人口結(jié)構(gòu)變化帶來的。

　　鳳凰網(wǎng)城市：但是，在過去我們可能并未意識到這些。

　　肖金成：是的，1982年，國家放寬了人口流動政策，允許農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。我認(rèn)為，這一政策的出臺與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制具有同等重要的意義。甚至在某種程度而言，比聯(lián)產(chǎn)承包更重要。但是，在當(dāng)時改革開放初期經(jīng)濟(jì)形勢并不穩(wěn)定、人們思想還比較保守的背景下，農(nóng)民進(jìn)城也帶來了很多爭議。

　　到了90年代以后，雖然當(dāng)時進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的人口基數(shù)逐漸增大，并且流動性很強(qiáng)。很多人打的是短工，農(nóng)閑的時候到城里來，農(nóng)忙的時候又回去了。這在客觀上給發(fā)育尚不成熟的中國城市帶來了就業(yè)、治安、市政上的一些壓力。而這些問題在一定程度上被放大，農(nóng)民工群體也為人們所誤解。

　　我記得1995年針對這個問題我寫了一篇報(bào)告，名字叫《農(nóng)民進(jìn)城的正負(fù)應(yīng)分析》，等到在雜志上發(fā)表的時候就變成了《疏解“民工潮”的新思路》。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民成為被“疏解”的對象，從名稱的改變也可以看出當(dāng)時外界對“農(nóng)民工”的誤解。

　　1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)以后，整個亞太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)形勢堪憂。于此相伴的是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民人口數(shù)量持續(xù)增長，人口轉(zhuǎn)移的規(guī)模和空間距離進(jìn)一步擴(kuò)大。1999年，通過考察，我看到了這個群體對支撐中國經(jīng)濟(jì)的特殊意義，并且撰寫了一篇叫做《城市化：牽動中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的牛鼻子》的論文。但當(dāng)時一位領(lǐng)導(dǎo)看到這篇文章后并不認(rèn)可，他認(rèn)為，城市里尚且有那么多的失業(yè)者，你還想讓農(nóng)民進(jìn)城來，這不是添亂嗎?這也在一定程度上代表了很多人對“農(nóng)民工”的看法。

　　本世紀(jì)以來，從政府到社會逐漸看到了“農(nóng)民工”對我國經(jīng)濟(jì)多年來持續(xù)高速發(fā)展的巨大貢獻(xiàn)。開始正視這個群體面臨的問題和困境，并試圖通過改革來解決，這種觀念上的變化反應(yīng)著整個社會的進(jìn)步。

　　雙重占地是對社會資源的巨大浪費(fèi)

　　鳳凰網(wǎng)城市：人口轉(zhuǎn)移帶來的城鎮(zhèn)化，對中國而言，一方面可能面臨著一個偉大的戰(zhàn)略機(jī)遇期，但是同時在發(fā)展的過程中，也不得不面對更多的不確定性，您覺得這種不確定性表現(xiàn)在哪些方面，我們又應(yīng)該如何來面對它?

　　肖金成：這個問題我們可以從對身居城市的“農(nóng)民工”生存狀態(tài)的分析入手。這個龐大的社會群體可以分成三類，一類是全家已經(jīng)進(jìn)城，長期生活在城市，生活穩(wěn)定，雖然身份和戶口沒變，但不會再考慮回鄉(xiāng)。第二類人一般年齡比較大，在城里打拼20至30年，沒能在城市真正立足，也沒能把全家接來。這批人未來可能把家人帶進(jìn)城，也可能還要回到農(nóng)村去。第三類是剛進(jìn)城不久的“農(nóng)民工”，這部分人大多初高中畢業(yè)，有知識，有夢想，雖然生在農(nóng)村，長在農(nóng)村，但是沒從事過農(nóng)業(yè)勞動，接受教育后就進(jìn)城務(wù)工了。這批人更向往城市生活，未來也不可能、更不愿意回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。

　　所以，從整體上來講，他們大部分是要留在城市的，但是他們沒有享受到城市居民的福利和權(quán)益，依然是農(nóng)民的身份，城市沒有接納他們，政府也沒有對他們提供和城市居民平等的公共服務(wù)。一旦他們的生存環(huán)境惡化，可能一部分不愿意回去的人也不得不回鄉(xiāng)了。這就意味著中國的城鎮(zhèn)化水平在目前并不穩(wěn)定，而人口紅利也不再可持續(xù)。

　　此外，對于剛進(jìn)城的年輕人，他們接受了良好的教育，比起他們的父輩來，更具有政治意識與平等意識，對要求享受同城市人一樣的福利待遇的意愿也更強(qiáng)烈。一旦城市政府的公共服務(wù)在長時間內(nèi)缺乏公平，也無疑會增加社會的不穩(wěn)定性。

　　第三，由于中青年人進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村還存在著許多留守兒童和留守老人。如果這一代人不能很好地在城市里解決生活問題，老人就會長期留在農(nóng)村，這不僅將給勞動力輸出地帶來更大的養(yǎng)老壓力，也讓農(nóng)村面臨著愈加凋敝的危險(xiǎn)。

　　鳳凰網(wǎng)城市：您剛才談到了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化。但觀察中國的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐，也許很多人并不愿意轉(zhuǎn)變身份。

　　肖金成：我在1998年就講過，“現(xiàn)在不解決“農(nóng)民工”的戶籍問題，農(nóng)民很想解決，可你不解決。但是若干年之后，你想為他解決，他卻不愿意解決了。”這個話確實(shí)被我言中了，現(xiàn)在你想把農(nóng)民工的戶口轉(zhuǎn)到城市來，農(nóng)民不干了。農(nóng)民說：我把戶口留在農(nóng)村可能對我更有利，第一是承包地，第二是宅基地，第三還有房產(chǎn)和政府給農(nóng)民的福利。如果失去了農(nóng)村戶口，這些權(quán)益有可能喪失。如果戶口留在農(nóng)村，對其進(jìn)城也沒有什么影響，這是一個非常嚴(yán)重的問題。什么問題?就是城市和農(nóng)村雙重占地。

　　雙重占地對社會資源來講是巨大的浪費(fèi)，就是說農(nóng)民進(jìn)城，不管有沒有戶口，都要占用土地，不管占得多和少，你說我就搞個50平方米的房子，那么1億人也不少。因?yàn)槌鞘腥丝诘脑黾?，城市?guī)模在擴(kuò)大，不可避免地要占用耕地。結(jié)果農(nóng)民在農(nóng)村占用的土地沒有減少，因?yàn)槟抢镉兴姆孔?，而且房子越蓋越好，實(shí)際上他們把打工掙來的大部分錢拿去建房子，但是又不住，而且房子要占用幾十年，這對社會來講是巨大的浪費(fèi)，不僅浪費(fèi)金錢，也浪費(fèi)土地。這樣耕地也受到了威脅，就是城市建設(shè)用地在增加，農(nóng)村建設(shè)用地也在增加。假如城市給“農(nóng)民工”提供了完善的保障，比如有了住房，就應(yīng)該把承包地、宅基地轉(zhuǎn)讓出去。當(dāng)然不能損害農(nóng)民的權(quán)益。

　　鳳凰網(wǎng)城市：來自外界的觀點(diǎn)認(rèn)為，這種博弈實(shí)質(zhì)上是地方政府與民爭利，極大地侵害了農(nóng)民的土地和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

　　肖金成：實(shí)際上這種觀點(diǎn)我們周圍也有，我的觀點(diǎn)和這種觀點(diǎn)有很大的不同。比如說對農(nóng)民權(quán)益的剝奪，很多人比較認(rèn)同。第二種觀點(diǎn)，就是通過土地私有化就能夠保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，實(shí)際上這兩個觀點(diǎn)我都不太認(rèn)同。

　　第一個問題，對農(nóng)民權(quán)益的剝奪問題，需要進(jìn)行歷史分析。過去尤其是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，征用農(nóng)民土地，確實(shí)存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的問題，比如過去工廠征地，每畝給農(nóng)民補(bǔ)償2萬元，甚至有一些農(nóng)民還拿不到錢。另外城市政府征用了土地之后，拍賣獲取的收入很高，二者存在巨大的差距，很多人把這種現(xiàn)象作為損害農(nóng)民權(quán)益的證據(jù)。這種現(xiàn)象肯定是有的，比如說一拍賣，拍賣價(jià)很高，現(xiàn)在很多地方政府就是用這個錢來搞城市建設(shè)的，學(xué)者和媒體將其稱為“土地財(cái)政”，但我不認(rèn)為這是政府主觀上想要損害農(nóng)民的利益。我看到聽到更多的是郊區(qū)的農(nóng)民因?yàn)橥恋睾妥》勘徽饔?，得到了幾十萬甚至幾百萬的補(bǔ)償。

　　征用農(nóng)地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是怎么確定的?是根據(jù)土地的收益。比如一畝地種田的收益是多少，是可以算出來的。有的地區(qū)補(bǔ)償16年的收益，有的地方補(bǔ)償30年。如一畝農(nóng)地收入2000元，30年就是6萬元。資本主義國家土地的理論價(jià)格就是將土地收益按照一定的利率折算成本金就是土地的價(jià)格。就是一畝地的收益假如是2000元，年利率5%的話，其本金就是40000元，這就是土地的價(jià)格。

　　現(xiàn)在農(nóng)民種田的收益很低，有的是負(fù)收益。所以說，政府征地是對農(nóng)民的剝奪是于理不通的。你說政府拍賣的土地使用權(quán)價(jià)格為什么那么高?原因有兩個方面，一是壟斷性，供給嚴(yán)重不足。二是通過規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然后再拍賣，土地增值就是必然的。但是土地對農(nóng)民來說不僅是收益問題，它還是一個保障問題，對農(nóng)民來說土地是保障，耕種土地是他的職業(yè)，沒有土地職業(yè)就沒了，保障就沒了，所以從另一個角度來講，就是土地補(bǔ)償單純從收益來計(jì)算是不夠的，要從兩個方面來考慮。把征地說成是對農(nóng)民的剝奪，帶有情緒化的，甚至帶有煽動性的色彩，違背基本的經(jīng)濟(jì)理論。

　　土改方向應(yīng)是城鄉(xiāng)土地制度并軌，而非土地私有化

　　鳳凰網(wǎng)城市：那么，應(yīng)該如何界定集體所有制的產(chǎn)權(quán)邊界呢?

　　肖金成：我的觀點(diǎn)是農(nóng)民持有土地的使用權(quán)，就像城市一樣。城市的單位占用的土地，只是土地的使用權(quán)，而非土地所有權(quán)，所以是不完全的產(chǎn)權(quán)，但是他的產(chǎn)能比較完整，可以轉(zhuǎn)讓、抵押，個人的房產(chǎn)占用的土地還可以繼承。農(nóng)村的土地如果給農(nóng)民使用權(quán)，這個土地使用權(quán)就可以轉(zhuǎn)讓、抵押和繼承，而且轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)要按照合理的價(jià)格。

　　我的觀點(diǎn)是，使用權(quán)應(yīng)該是長期性的，可以通過交易進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，這樣農(nóng)民進(jìn)了城也好，戶口轉(zhuǎn)入城市也好，他的權(quán)益不會喪失，這樣才能保證農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益不會喪失。不是說我一走這個財(cái)產(chǎn)就喪失了，就沒有了。那么集體所有制從法理來講，就是你離開了，這個權(quán)益就自動放棄。那么農(nóng)民肯定不太愿意這么辦，所以農(nóng)民的戶籍轉(zhuǎn)移在這方面就會受到很大的障礙，就是不愿意喪失自己的權(quán)益。

　　因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)，房產(chǎn)權(quán)如能夠得到合理的報(bào)酬就會通過轉(zhuǎn)讓來實(shí)現(xiàn)他的價(jià)值。我覺得這個問題，遲早要解決，但是非常復(fù)雜，不是那么簡單，所以我覺得還要一步步探索。我認(rèn)為土地制度改革的方向是土地二元制度變?yōu)橐辉贫?，即城鄉(xiāng)土地制度并軌，而非土地私有化。堅(jiān)持的原則就是農(nóng)民自愿，不要損害農(nóng)民的權(quán)益。比如我在土地制度上有我的看法，但我有兩條，一是農(nóng)民要自愿，第二不要損害農(nóng)民的權(quán)益，這是我研究的出發(fā)點(diǎn)。

　　體制內(nèi)精英向體制外的流出意味著中國社會主流價(jià)值觀的悄然變化，“九二派”集體下海，正說明當(dāng)時社會主流價(jià)值觀對經(jīng)商的判斷已逐步趨向認(rèn)同，全社會若果都認(rèn)同“只有頂級人才去從事商業(yè)”，這不僅標(biāo)志著中國商業(yè)文明和企業(yè)文明的進(jìn)步，也標(biāo)志著中國市場經(jīng)濟(jì)正逐步走向成熟。

　　鳳凰網(wǎng)城市：那么，在您看來，未來的中國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，政府的權(quán)力和義務(wù)空間應(yīng)該是什么?

　　肖金成：其實(shí)，在過去很長時間里，一些地方政府大規(guī)模造城和圈地，認(rèn)為這就是城鎮(zhèn)化，我認(rèn)為不是。有的地區(qū)把城市建得非常漂亮，反而提高了城鎮(zhèn)化的門檻，因?yàn)閺哪撤N程度上講城市生活成本會提高，農(nóng)民更進(jìn)不來。所以，我認(rèn)為政府應(yīng)該降低在城市生活的成本，將精力放在如何為農(nóng)民工，為進(jìn)城的農(nóng)村人口提供公共服務(wù)，使“農(nóng)民工”和城市人口能夠?qū)?，能夠平等。這可能短時間難以實(shí)現(xiàn)，但肯定會實(shí)現(xiàn)。

　　(采訪撰文：張五明、王雪婷 )

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