中共十八屆三中全會公報發(fā)布，失望之情似乎相當(dāng)普遍。甚至不乏擔(dān)憂，尤其是兩個機構(gòu)——中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和國家安全委員會——的設(shè)立，引發(fā)了對中央集權(quán)的擔(dān)憂。

　　討論這個問題，首先要確定，改革是屬于什么性質(zhì)的事情。近年來，在高全喜教授等人的倡導(dǎo)下，政治憲法學(xué)在憲法學(xué)和政治學(xué)的邊緣興起。政治憲法學(xué)的基本分析框架是區(qū)分“常規(guī)政治”與“非常政治”。

　　何謂常規(guī)政治?有了一部比較健全的憲法和一套比較完備的法律體系，政府各部門，社會中的個體、團體在憲法和法律的框架內(nèi)，生產(chǎn)和分配、再分配各自的利益。人們在既定的法律、制度之下生活。常規(guī)政治的特點是按部就班，循規(guī)蹈矩。

　　然而，人有其不可克服的局限，故天下沒有完美的制度。一切制度運轉(zhuǎn)若干年后，定會出現(xiàn)問題。這些問題在常規(guī)政治過程中難以克服，日積月累，導(dǎo)致嚴(yán)重扭曲狀態(tài)。這時，需要大規(guī)模的、根本的改革，甚至可能誘發(fā)革命。這就進入非常政治時期了。這個時期的特點是超越常規(guī)，也即超越既有的法律和制度，對法律與制度進行較為重大的變革，甚至全盤重建新制度。這個時代通常是短暫的，較為合理的新制度建立之后，就恢復(fù)常規(guī)政治狀態(tài)。

　　那么，改革屬于什么?人們普遍期待，高層也已表明，中國將進行全面的、總體性改革，那就意味著中國進入非常政治時期。其實，過去幾十年，中國一直處在非常政治時期：八十年代改革開始時，中國憲法、法律、政策體系存在普遍而嚴(yán)重的問題，改革就是廢除其中的扭曲部分，建立新制度。這個過程伴隨著憲法的幾次相當(dāng)大幅度的修改，這足以屬于非常政治事件了。今天的全面深化改革是這個改革時代的延續(xù)。可以預(yù)見，未來幾年，憲法將有一定修改。

　　非常政治與常規(guī)政治的根本區(qū)別就在于權(quán)力與法律的關(guān)系。常規(guī)政治在法律規(guī)定的制度的全面控制之下進行，非常政治則在一定程度上超越法律。改革的本質(zhì)就是重建制度，重訂法律。新制度不可能從天上掉下來，而必定是人制定的，而制定新制度的這人或這群人必定部分處于法律之外。某些特設(shè)機構(gòu)就是這個人或這群人的化身，它們部分地在法律之外，運用常規(guī)政治的手段，推動制度變革。換言之，改革必定意味著超常權(quán)力的出現(xiàn)。

　　因此，毫不奇怪，古今中外，凡大規(guī)模改革，均在常規(guī)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)之外，更準(zhǔn)確地說，在其上出現(xiàn)一個“超級政治機構(gòu)”。宋代第二次大規(guī)模變法，也即神宗朝的王安石變法，成立了“制置三司條例司”，這個超越常規(guī)官僚機構(gòu)的超級政治機構(gòu)專門負(fù)責(zé)議定新法。日本明治維新，也始于大政奉還、王政復(fù)古，也即天皇擁有實際統(tǒng)治權(quán)。

　　即便民主國家，進行大規(guī)模改革，也需要臨時超越法律。常規(guī)政治、非常政治這對概念，就是美國憲法學(xué)家布魯斯•阿克曼在研究羅斯福新政為代表的美國變法事件之名著——《我們?nèi)嗣瘛啡壳刑岢龅摹橥苿痈母铮_斯福改變了最高法院的法官結(jié)構(gòu)，建立了包括白宮辦公廳、預(yù)算局、國家資源計劃處、人事管理聯(lián)絡(luò)處和政府報告署等總統(tǒng)辦事機構(gòu)。羅斯福以“強總統(tǒng)”的憲制格局推動新政。沒有適度的集權(quán)，就沒有那場極大影響了美國的改革，盡管人們對其結(jié)果看法不一。

　　反過來，借助常規(guī)政治手段進行大規(guī)模改革，幾乎不可能成功。宋代歷史上第一次大規(guī)模變法發(fā)生在仁宗朝。仁宗任命范仲淹富弼、韓琦同時執(zhí)政，歐陽修、蔡襄、王素、余靖同為諫官，以推動改革。但很快，新政措施引發(fā)既有官僚機構(gòu)的反彈、杯葛，無法進行下去，僅一年四個月，變法無果而終。

　　中國過去十幾年來的改革停滯，制度原因正在于此。中共政治向來是派系政治，九十年代中期以來，派系不斷疊加，人事日益復(fù)雜，由此導(dǎo)致政治結(jié)構(gòu)日益破碎化。國務(wù)院部長中，有幾位是總理政治上的朋友?在重要政治人物中，有幾位是總書記、國家主席政治上的朋友?正是權(quán)威敗落，導(dǎo)致今年以來政治上的空前混亂。局限在這種政治結(jié)構(gòu)中，即便身居總書記、總理的人有改革的愿望，也根本無從推進。

　　欲有效地推進制度變革，不能不確立改革政治的權(quán)威。改革的推動力量當(dāng)然可以來自方方面面，民眾和基層的創(chuàng)新、學(xué)術(shù)界的觀念啟蒙至為重要。但是，一旦落實到制度變革，就需要政治權(quán)威之主動。這個政治權(quán)威必定部分地在現(xiàn)有法律之外，這是非常政治的性質(zhì)決定的。這種局面不乏嚴(yán)重道德風(fēng)險。然而，不經(jīng)過這個高風(fēng)險階段，就沒有根本性改革。集中權(quán)威推動的改革措施，有可能制造出權(quán)力分散的社會治理模式。

　　目前擬議的兩個機構(gòu)中，對全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，人們也許并無異議，引發(fā)較多爭議的是國家安全委員會，尤其是它出現(xiàn)在論述社會治理的段落中。如此文本脈絡(luò)，足以令人不安。這究竟意味著什么，只能期待三中全會決定全文給出更完整的解釋。最壞的解釋是，它確實是對內(nèi)的。大規(guī)模改革可能導(dǎo)致意識形態(tài)和權(quán)力沖突激化，或者社會騷動。國家安全委員會以超級政治權(quán)威，綜合運用各種手段，維護政治社會秩序穩(wěn)定。

　　“維穩(wěn)”這個詞已經(jīng)令人生厭。但是，只要堅持改革的社會變革道路，維護穩(wěn)定就是前提。這是期待中國變好的人們不能不糾結(jié)地面對的兩難困境。就其性質(zhì)而言，根本性改革仿佛是，身在希望微弱的夾縫中，但勇敢而審慎地前行。

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