2013年11月份即將召開(kāi)的第十八屆三中全會(huì)可能實(shí)現(xiàn)土地政策改革的突破，這一消息令人振奮。盡管?chē)?guó)土資源部對(duì)媒體所報(bào)道的該部已向地方政府下發(fā)改革農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)文件予以否認(rèn)，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策仍有望實(shí)現(xiàn)一定突破。

　　中國(guó)實(shí)行土地國(guó)有政策，土地被劃分為若干類(lèi)別。農(nóng)村土地為集體所有，集體土地又可分為耕地和農(nóng)村建設(shè)用地。

　　農(nóng)村建設(shè)用地適用于農(nóng)民自住房建設(shè)和鄉(xiāng)村公共倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在較發(fā)達(dá)的地區(qū)，村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也建在集體土地上(很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在上世紀(jì)80年代的鼎盛時(shí)期之后逐步衰落)。

　　目前，當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)征用土地給予農(nóng)民征地補(bǔ)償金，將農(nóng)村建設(shè)用地正式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)，繼而進(jìn)一步將其轉(zhuǎn)為住宅、商業(yè)或工業(yè)用地等。截至目前，除上述以外農(nóng)村建筑用地的其他使用行為均屬違法。

　　上述流程通常在城市規(guī)劃之下進(jìn)行。通常農(nóng)民得到的土地補(bǔ)償款很少(當(dāng)前最大補(bǔ)償額僅為農(nóng)民一年耕種農(nóng)作物收入的30倍)，同時(shí)土地征用的管理無(wú)序化是催生暴力拆遷及抵抗拆遷的首要因素。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心所做的一項(xiàng)調(diào)查顯示，進(jìn)京上訪(fǎng)者中60%的申訴事項(xiàng)都與土地有關(guān)，而這當(dāng)中的85%都涉及征地問(wèn)題。

　　預(yù)期新的土地制度改革方案將放松對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，允許村集體(在嚴(yán)格限定的條件內(nèi))直接出售農(nóng)村建設(shè)用地而不必再通過(guò)征地程序。該政策僅適用于農(nóng)村建設(shè)用地，耕地不在此列。對(duì)中央政府而言，該項(xiàng)政策的優(yōu)勢(shì)在于有望緩解民生緊張，同時(shí)有望增加農(nóng)民收入。《財(cái)新》雜志報(bào)道稱(chēng)國(guó)土資源部整體上對(duì)這一改革持贊成態(tài)度。

　　新土改方案存在爭(zhēng)議

　　盡管如此，新土改方案仍存有爭(zhēng)議。例如，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組擔(dān)心該項(xiàng)改革或?qū)?dǎo)致農(nóng)民出售土地使用權(quán)并因此變得無(wú)家可歸。陳錫文(中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng))在今年年初就該問(wèn)題發(fā)表公開(kāi)講話(huà)，并指出農(nóng)村建設(shè)用地包含宅基地。地方政府基于其他原因亦有顧慮。

　　《中國(guó)房地產(chǎn)新聞》報(bào)道稱(chēng)省級(jí)及以下地方政府抵觸該項(xiàng)改革的原因在于，擔(dān)心其打亂地方的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。現(xiàn)行土地政策體系雖有瑕疵，但卻能夠保證地方政府順利征得大面積土地用于城市建設(shè)及二次開(kāi)發(fā)。

　　中央領(lǐng)導(dǎo)層在土地改革上的立場(chǎng)仍未可知，但可以明確任何土地改革都將會(huì)循序推進(jìn)。因此，如果新的土改政策得以落實(shí)，我們預(yù)期可能會(huì)遵循以下幾個(gè)條件：

　　1、新的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革方案或僅限少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)，諸如蘇州及深圳等已推行農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)項(xiàng)目的地區(qū)。由于政策支持力度不夠，上述試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革未能進(jìn)一步深化。

　　2、農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后的土地用途或?qū)⑹芟蕖！督?jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)》報(bào)道稱(chēng)如果某一地塊已用于工廠(chǎng)建設(shè)，可能將不能再用于住房或商鋪房建設(shè)，只能用于繼續(xù)用于新的工廠(chǎng)建設(shè)。

　　3、更為嚴(yán)格的土地流轉(zhuǎn)制度改革方案可能會(huì)制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社目前作為商業(yè)用途的農(nóng)村建設(shè)用地的進(jìn)一步政策。此外，還可能要求每一筆農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)包含股權(quán)注入、并購(gòu)、擁有土地使用權(quán)的企業(yè)的破產(chǎn)和出售機(jī)制，繼而才允許土地的流轉(zhuǎn)。這樣的框架能在新的基礎(chǔ)上繞開(kāi)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律障礙。

　　此外，還有其他一些問(wèn)題需要解決。例如，當(dāng)前缺乏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的明確機(jī)制;地方政府通常將道路及公共設(shè)施建設(shè)作為土地二次開(kāi)發(fā)進(jìn)程的一部分。而村集體通常以土地流轉(zhuǎn)所得資金雇傭勞力進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　對(duì)此，也有分析人士指出農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)征稅缺乏制度框架，同時(shí)在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中對(duì)于農(nóng)民的法律權(quán)利無(wú)保障。新一輪土改的反對(duì)者主張?jiān)谥贫瓤蚣芡陚渲笤偻七M(jìn)改革。而改革的支持者則認(rèn)為土改步伐已滯后太久，應(yīng)當(dāng)立即推行新一輪改革，同時(shí)加強(qiáng)配套的法律及財(cái)政體系建設(shè)。

　　中共中央早已明確指出農(nóng)村土地改革的大方向。但2008年召開(kāi)的第十七屆三中全會(huì)比較令人失望的一點(diǎn)在于，全會(huì)所提出的的有效整合城鄉(xiāng)土地資源、鼓勵(lì)農(nóng)村土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)、限制強(qiáng)制征地等政策方針未能取得有效實(shí)施(參見(jiàn)《關(guān)于十八屆三中全會(huì)你要知道的十件事》)。

　　新一輪土地制度改革的支持者對(duì)土地價(jià)格異議較大。當(dāng)前，地方政府通常將土地免費(fèi)出讓給在當(dāng)?shù)赝顿Y建廠(chǎng)的工業(yè)企業(yè)，這是地方政府謀求在未來(lái)獲得屬地內(nèi)企業(yè)稅收收入的慣用手法。但這種免費(fèi)土地也是造成眾多空置工業(yè)區(qū)及土地浪費(fèi)等問(wèn)題的根源所在。因此，新一輪土地制度改革也被看成是中央力推提高制造業(yè)投入成本(以及能源與水電成本)的重要組成部分。提高投入成本是提高生產(chǎn)力的重要方式之一。

　　潛在影響

　　十八屆三中全會(huì)上新一輪土地制度改革取得突破的可能性較小。但改革的點(diǎn)滴推進(jìn)仍將受到歡迎，因?yàn)檫@將打破當(dāng)前地方政府在土地征收及出讓上的壟斷地位。若改革試點(diǎn)得以推廣，村集體將在農(nóng)地的開(kāi)發(fā)上擁有更大的話(huà)語(yǔ)權(quán)，農(nóng)民得到的土地補(bǔ)償金也會(huì)有所增加。這或許也是改革者的意圖所在，即體現(xiàn)出農(nóng)民對(duì)所承包土地的使用權(quán)。這將減少目前在土地二次開(kāi)發(fā)中存在的特權(quán)亂用等弊端。

　　新一輪土地改革的基礎(chǔ)性工作之一是農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)，簡(jiǎn)單地說(shuō)，確權(quán)就是將經(jīng)過(guò)依法依規(guī)登記的集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)證辦法給使用權(quán)人。確權(quán)及土地所有權(quán)證的發(fā)放也意味著對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)的認(rèn)可，農(nóng)民據(jù)此可出租具有使用權(quán)的土地。目前，各省的確權(quán)已先后進(jìn)入收尾工作。

　　在短期內(nèi)，新一輪土地制度改革取得突破有限，其影響也將是有限的。隨著試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大，影響也將逐漸擴(kuò)大。具體影響或?qū)⒑韵聨c(diǎn)：

　　1、工業(yè)用地價(jià)格將上漲，整體來(lái)看這是好事。

　　2、住房土地價(jià)格或許也將受到影響，但由于這類(lèi)土地相關(guān)的房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)存在，我們認(rèn)為。對(duì)房地產(chǎn)低價(jià)的影響應(yīng)該不大。事實(shí)上，房地產(chǎn)土地價(jià)格或許還會(huì) 下降。理論上，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商或許能夠直接與村集體協(xié)商土地價(jià)格。

　　3、地方政府財(cái)政將因此受到?jīng)_擊。地方政府或許需要對(duì)這類(lèi)土地交易行為制定出一個(gè)合理的稅收水平。

　　4、征地流程或許需要做出調(diào)整，納入村集體出售農(nóng)村建設(shè)用地的新的權(quán)利。

　　5、農(nóng)民直接轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)或?qū)@著抬升工業(yè)區(qū)建設(shè)成本，目前這類(lèi)土地通常免費(fèi)提供給來(lái)到當(dāng)?shù)赝顿Y建廠(chǎng)的企業(yè)。

　　鑒于各方在如何解決中國(guó)長(zhǎng)期存在的土地開(kāi)發(fā)低效率以及對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償不足等問(wèn)題上的激烈爭(zhēng)論，不太可能推出激進(jìn)的改革舉措。這也就意味著新一輪土地改革的成效需要一段時(shí)間才能顯現(xiàn)。盡管如此，我們?nèi)约耐藢萌腥珪?huì)能為土地市場(chǎng)化改革敞開(kāi)大門(mén)。

　　(本文作者介紹：渣打銀行中國(guó)區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家。畢業(yè)于劍橋大學(xué)，在倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院取得博士學(xué)位。)

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