“十二五”期間，要在轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、農(nóng)民工“市民化”、提高勞動者收入、限制特殊利益階層以及住房醫(yī)療社保制度創(chuàng)設等方面實現(xiàn)突破性進展。

文/趙濤 中央政策研究室秘書長

10月15日，中共十七屆五中全會在北京召開。會議的重要議程是審議并通過《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》(以下簡稱“十二五”規(guī)劃)。

在當前全球金融危機仍在持續(xù)的危機期、全面建設小康社會的關鍵期、深化改革加快轉變發(fā)展方式的攻堅期、我國發(fā)展仍可大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期這個背景下，“十二五”規(guī)劃的堅定執(zhí)行，將為我國全面建成小康社會打下具有決定性意義的基礎，為我國在未來十年乃至二十年全球競爭中立于不敗之地蓄積關鍵性戰(zhàn)略實力。

應對解決四大課題

“十二五”面對的國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境和任務，將大異于“十一五”，這直接體現(xiàn)在“十二五”規(guī)劃需要應對和處理的四方面的艱巨課題。

全球經(jīng)濟風險加大

從國際環(huán)境來看，世界經(jīng)濟復蘇的過程要比預期的更為艱巨和復雜。日本經(jīng)濟深陷通貨緊縮泥沼。今年歐債危機發(fā)生后，多倫多20國集團領導人峰會達成一致協(xié)議，將政府財政赤字在2013年前削減一半，并在2016年前穩(wěn)定并減少政府債務占各國國內(nèi)GDP比例。

據(jù)英國《經(jīng)濟學家》分析，發(fā)達國家同步緊縮財政大體相當于其GDP總和的1%，這是40年來最大的同步財政預算緊縮行動。特別是，歐洲國家同步緊縮財政，在今后一段會收縮歐洲的需求，歐洲經(jīng)濟增長將繼續(xù)疲弱，社會動蕩加劇。

美國經(jīng)濟通貨緊縮風險加大，雖然美聯(lián)儲在金融危機中，增加了貨幣供給，但因經(jīng)濟前景不明朗，美聯(lián)儲各分行惜貸，積存在它們手中應貸未貸的貨幣量高達萬億美元以上，使美國經(jīng)濟面臨通貨緊縮的風險。

舊發(fā)展方式?jīng)]能根本轉變

我國提出經(jīng)濟結構調(diào)整問題已有10年，但由于經(jīng)濟發(fā)展方式轉變和經(jīng)濟結構調(diào)整，不僅需要人們的思想觀念轉變，還涉及資金投入、技術進步、產(chǎn)業(yè)鏈、就業(yè)崗位等一系列問題，涉及范圍廣、利益調(diào)整復雜，因此，推進難度較大、進展緩慢、成效不大。

經(jīng)濟增長偏向依賴投資和出口至今未得到根本轉變。一大批企業(yè)缺乏核心技術、自主知識產(chǎn)權和品牌產(chǎn)品，有些加工出口企業(yè)只相當于外商的加工或組裝車間，我國在全球產(chǎn)業(yè)鏈分工中位于產(chǎn)業(yè)價值鏈低端，以廉價勞動力、資源為代價，以龐大的投入獲取很低的收益率。這種方式推動的經(jīng)濟增長勢必受到能源、資源和環(huán)境的制約，使可持續(xù)發(fā)展遭遇瓶頸。

城鄉(xiāng)二元體制制約城市化

中國農(nóng)民占人口大多數(shù)，在城市化過程中，大量農(nóng)村人口要轉移到城市，有機融入城市，才能實現(xiàn)城市化。現(xiàn)在農(nóng)民工的60%以上是80后新生代農(nóng)民工，約1億多人。他們基本上無務農(nóng)經(jīng)驗，不認同農(nóng)民身份，不可能再回到農(nóng)村去。

以新生代農(nóng)民工為主體的農(nóng)民工隊伍所發(fā)生的最顯著變化是，流動方向改變：從過去主要是在城鄉(xiāng)之間流動，變成主要是在城市之間流動，這些人融入城鎮(zhèn)的意愿強烈。由于我國長期的城鄉(xiāng)二元體制結構造成的障礙，在實際情況中，真正能夠實現(xiàn)市民化的農(nóng)民工仍屬少數(shù)。

新生代農(nóng)民工融入城市面臨戶籍落實難、入城門檻高、福利受歧視、就業(yè)、住房及子女教育等一些突出問題。有些地區(qū)戶籍制度改革后，與之相連的人事、教育、醫(yī)療等制度的配套改革滯后，使進城農(nóng)民工不能跟城市人口一樣享有同樣的就業(yè)、就醫(yī)和社會保障的機會。因此，農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工市民化亟待有效破解。

國民收入分配格局尚未理順

我國國民收入分配大格局尚未理順，在收入分配制度方面，一直存在著城鄉(xiāng)收入、行業(yè)收入、居民收入之間的差距問題。2009年我國人均GDP超過3600美元，居民收入水平和社會財富增長很快，社會財富存量很大，人民富裕程度普遍提高，但財富分配體制問題凸顯，開始成為經(jīng)濟社會關注的焦點。

財富分配領域分配不公表現(xiàn)在：城鄉(xiāng)公共服務差距大；不同社會階層在教育、醫(yī)療、住房等基礎層面上的社會財富配置不合理；股市造就一批億萬富翁，一度成為急劇擴大財富差距的特殊場所。今年上半年新上市公司造就了558個億萬富翁，千萬、百萬富翁不計其數(shù)。其中，有一家族企業(yè)發(fā)行前凈資產(chǎn)為10.5億元，發(fā)行第一天收盤價格計算的財富暴漲到504.5億元。其財富集中和積聚效應之大，個人財富膨脹速度之快、數(shù)額之巨，為中國歷史之僅有，當今世界之罕見，成為我國財富分配關系嚴重不公的最突出表現(xiàn)之一。財富差距擴大又影響經(jīng)濟社會文化層面，形成了文化、教育、就業(yè)、消費、住房、數(shù)字等種種不平衡的“鴻溝”，影響社會和諧。

“十二五”布局重點

“十二五”期間，要深入貫徹落實科學發(fā)展觀，適應國內(nèi)外形勢新變化，順應各族人民過上更好生活新期待，繼續(xù)深化改革開放，鞏固和擴大應對國際金融危機沖擊成果，促進經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。為此，重點要在六個關鍵著力點上實現(xiàn)實質性突破。

加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式

深化改革開放，把改革開放作為加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的強大動力，堅持在發(fā)展中促轉變、在轉變中謀發(fā)展。要堅持把經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調(diào)整作為加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的主攻方向，遵循市場規(guī)律，不斷優(yōu)化投資結構，有效調(diào)整結構，加快產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，提高投資質量和效益。更要注重發(fā)揮市場機制的作用，多用價格、財稅、信貸等經(jīng)濟手段進行調(diào)節(jié)。

推進資源類產(chǎn)品價格和環(huán)境稅費改革，逐步形成反映資源稀缺程度和環(huán)境污染成本的價格機制，通過利益導向推進經(jīng)濟結構調(diào)整。堅持把科技進步和創(chuàng)新作為加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要支撐，繼續(xù)鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新，推廣和普及新技術，推動企業(yè)加快技術改造，鼓勵淘汰落后產(chǎn)能，促進兼并重組。培育和發(fā)展能夠引領經(jīng)濟長期增長的新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，資金、政策要向新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)如新能源、節(jié)能環(huán)保、電動汽車、新材料、新醫(yī)藥、生物育種和信息產(chǎn)業(yè)傾斜。推進重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興，提高產(chǎn)業(yè)集中度。產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整要適應居民的消費需求，以增強消費對經(jīng)濟增長的拉動作用。大力支持中小企業(yè)發(fā)展、加快服務業(yè)發(fā)展。提高經(jīng)濟增長質量和效益，提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性，促進經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

要千方百計促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，推進農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設，加強水利建設，切實抓好糧食生產(chǎn)，做好防災減災工作，保障重要農(nóng)產(chǎn)品市場供應和價格基本穩(wěn)定。要指導農(nóng)民科學種田，提高農(nóng)業(yè)科技進步對糧食增產(chǎn)的貢獻率，繼續(xù)推進高產(chǎn)示范、優(yōu)糧工程、動植物保護、種養(yǎng)業(yè)良種等重大農(nóng)業(yè)建設工程，有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。繼續(xù)加強農(nóng)田基本建設，提高灌溉面積，推進農(nóng)業(yè)機械化。

推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制不斷創(chuàng)新，逐步突破傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的局限。繼續(xù)通過政策引導和示范帶動，大力發(fā)展農(nóng)民合作社和各類專業(yè)服務組織。穩(wěn)步推進農(nóng)村綜合改革，加快新農(nóng)村建設。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的制度安排。有效利用農(nóng)用土地資源，加大城鄉(xiāng)用地調(diào)劑力度，促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，當前重點要放在加強中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展上。加快農(nóng)民工市民化進程。要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務。國家為了推進城市化和鼓勵小城鎮(zhèn)發(fā)展，原則上，中小城鎮(zhèn)戶籍已放開，對于在小城鎮(zhèn)已買房有穩(wěn)定就業(yè)的新生代農(nóng)民工，要加大在小城鎮(zhèn)落戶的力度。大中城市要降低進城門檻，逐步將入戶條件從白領擴大到農(nóng)民工中間層，城市本身要承擔更大的義務和責任。要積極探索各種辦法，創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化制度，加大加快農(nóng)民工市民化步伐。

保障和改善民生

要堅持科學發(fā)展，更加注重保障和改善民生，更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，促進社會公平正義。加快教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)改革和發(fā)展，把更多公共資源投向民生領域。保持就業(yè)穩(wěn)定增長，加強公共就業(yè)服務，完善以市場需求為導向、企業(yè)和政府相結合的崗位技能培訓機制，保障好失業(yè)人員的基本生活。

要加大國民收入分配調(diào)整力度，繼續(xù)加大稅收調(diào)節(jié)力度，提高勞動收入在國民收入分配中的比重，加大提高中低收入群體的收入，要逐步改變勞動與資本相比處于弱勢地位造成的分配不公問題，加強企業(yè)職工工資支付保障制度建設，繼續(xù)健全企業(yè)工資支付監(jiān)控制度和工資保證金制度，積極推動企業(yè)工資集體協(xié)商和工資支付保障制度建設。

推進社會保障體系建設，繼續(xù)推進全國養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，提高困難群體的社保水平。做好房地產(chǎn)市場調(diào)控和住房保障工作，要把保障性住房建設放在房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要位置，在財政、金融和土地政策上給予大力支持，讓城市廣大中低收入者安居樂業(yè)。同時，增加普通商品住房供給，支持居民自住和改善性購房需求，控制投資性購房，抑制投機性購房，加大農(nóng)村危房改造支持力度。扎實做好災后恢復重建，安排好受災地區(qū)群眾生產(chǎn)生活。

國家要限制特殊利益階層和大資本對財富的掠奪，建立健全相應的法律法規(guī)。為了對股市因超募而致暴富加以適當糾正，應考慮對股市暴富者征收暴利稅。采取各種措施，有效縮小貧富差距，為社會財富的公平分配和中產(chǎn)階層的形成，創(chuàng)造良好的保障環(huán)境，維護社會和諧穩(wěn)定。

抓好節(jié)能減排

鞏固“十一五”節(jié)能減排取得的成果，下更大氣力抓好節(jié)能減排。我國向國際社會承諾到2020年將單位GDP能耗累計降低40%～45%。由于我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，環(huán)境保護任務十分艱巨，雖然各種節(jié)能減排指標將納入“十二五”規(guī)劃考核執(zhí)行，仍要充分認識“十二五”期間及實現(xiàn)到2020年單位GDP能耗累計降低40%～45%約束性目標的艱巨性。

要毫不放松地抓好節(jié)能減排工作，強化節(jié)能減排目標責任制，加強節(jié)能減排重點工程建設，清理違規(guī)建設項目，繼續(xù)加快淘汰落后產(chǎn)能，開展節(jié)能減排專項督察。實行“綠色信貸”制度，通過金融信貸領域建立環(huán)境準入門檻。加強生態(tài)保護和環(huán)境治理，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，努力增加森林碳匯(包括天然林保護、退耕還林還草、植樹造林、加強草原和自然保護區(qū)建設管理)等，加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展

繼續(xù)推進基本公共服務均等化，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。要繼續(xù)實施西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、中部地區(qū)崛起、東部地區(qū)率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，積極扶持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，加大扶貧開發(fā)力度，改善群眾生產(chǎn)生活條件，讓各族人民共享改革發(fā)展成果。特別是，總結用好全國支援西藏、新疆、災區(qū)的經(jīng)驗，繼續(xù)加大對少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的支持，促進各民族和諧相處，不斷推進全國各族人民的大團結。

發(fā)揮不同區(qū)域發(fā)展的比較優(yōu)勢，縮小地區(qū)差距。重點地區(qū)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的龍頭，不僅要在經(jīng)濟率先發(fā)展上繼續(xù)走在前面，更要在提高自主創(chuàng)新能力、調(diào)整經(jīng)濟結構、轉變發(fā)展方式、完善體制機制等方面走在前面，重點地區(qū)通過率先探索深化體制機制改革的路子，摸索經(jīng)驗，為促進全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出更大貢獻。

提升開放型經(jīng)濟水平

我國正面臨提升國際地位，以及在全球范圍內(nèi)謀求更大國家戰(zhàn)略利益的歷史機遇期，要積極、從容地應對國際上各種挑戰(zhàn)，這包括外貿(mào)摩擦、貨幣戰(zhàn)爭，以及人民幣升值壓力等等。為了應對國際經(jīng)濟環(huán)境的復雜變化，必須提高對外開放水平，統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放兩個大局。

重點要放在擴大內(nèi)需上，能夠穩(wěn)定外需的時候穩(wěn)定外需，不能穩(wěn)定外需時，要有足夠手段擴大內(nèi)需彌補可能收縮的外需，才能保障經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展。積極推動外貿(mào)增長方式轉型，提高產(chǎn)品附加值，從數(shù)量擴張向質量提升轉變。解決內(nèi)外貿(mào)體制分割問題，鼓勵外貿(mào)企業(yè)開拓國內(nèi)市場。

我國的出口市場要多元化，積極向新興經(jīng)濟體擴展，以分散風險。努力擴大進口，積極有效利用外資，推動企業(yè)“走出去”，為我國更好地走向世界乃至實現(xiàn)中華民族的偉大復興奠定堅實基礎。