論全球化背景下中國(guó)公共財(cái)政的功能性缺失及回歸   

 10月31日  星期二

　　文/唐任伍 吳鐵男

　　內(nèi)容摘要 公共財(cái)政的本質(zhì)是構(gòu)建和諧、避免矛盾和沖突，即避免人與人、人與物、物與物之間的矛盾和沖突，解決市場(chǎng)失靈、公共部門與私人部門之間、國(guó)民各項(xiàng)權(quán)利實(shí)現(xiàn)過程中資源稀缺的矛盾。但是長(zhǎng)期以來，我國(guó)公共財(cái)政存在著公平性、公共性和法治性的缺失。要解決公共財(cái)政功能缺位，以應(yīng)對(duì)全球化的挑戰(zhàn)，必須盡快建立公共財(cái)政支出范圍法，提高國(guó)民參與和決定公共財(cái)政支出決定權(quán)的程度，建立有限責(zé)任政府，讓公共財(cái)政功能歸位。

　　關(guān)鍵詞 全球化 公共財(cái)政 公共性

　　一.公共財(cái)政的本質(zhì)是構(gòu)建和諧、避免矛盾與沖突

　　構(gòu)建“民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力，安定有序、環(huán)境友好”的和諧社會(huì)，需要具備有效的資源利用機(jī)制、安全的社會(huì)保障機(jī)制、健全的矛盾疏導(dǎo)機(jī)制。公共財(cái)政作為政府為居民提供商品和服務(wù)的“價(jià)格”或成本， (p97)其制度安排既是構(gòu)建和諧社會(huì)、避免矛盾與沖突機(jī)制的重要組成部分，并促進(jìn)相關(guān)機(jī)制的形成與完善，又是政府運(yùn)用公共資源為社會(huì)和諧發(fā)展提供物質(zhì)保障的重要手段。但是長(zhǎng)期以來，由于我國(guó)采取一種粗放型的生產(chǎn)方式，無節(jié)制地從大自然中掠取資源實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)出現(xiàn)了三種不和諧和沖突，即人與人的不和諧與沖突、人與物的不和諧與沖突、物與物的不和諧與沖突。 這三大沖突與不和諧直接威脅到中國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定和共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力。因此，公共財(cái)政實(shí)現(xiàn)它的應(yīng)有之義，作為解決人與人、人與自然和社會(huì)、物與物之間沖突和矛盾的一種機(jī)制和手段，主要用于公共管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，向農(nóng)村、農(nóng)民傾斜，向薄弱環(huán)節(jié)、弱勢(shì)群體和基層傾斜，包括建立社會(huì)保障的體系，增加社會(huì)保障投入，解決就業(yè)和再就業(yè)，保證教育支出，重點(diǎn)支持農(nóng)村義務(wù)教育，支持公共衛(wèi)生體系的建設(shè)，建立和完善突發(fā)公共衛(wèi)生醫(yī)療救助體系，疾病的信息網(wǎng)絡(luò)，衛(wèi)生執(zhí)法的監(jiān)督體系，加強(qiáng)重點(diǎn)疾病的防治，支持農(nóng)村合作醫(yī)療制度的改革等。

　　具體來說，一是解決市場(chǎng)失靈。公共財(cái)政是國(guó)家或政府為市場(chǎng)提供公共物品的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng),是為了維持一定社會(huì)存在和正常發(fā)展，滿足公共需要的社會(huì)公共事務(wù)。“公共需要”或“公共利益”代表了社會(huì)成員的共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，屬于“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域，家庭和企業(yè)無法承擔(dān)，只有國(guó)家和公共財(cái)政才能擔(dān)負(fù)其責(zé)。 (P69)公共物品的公益性和非排他性決定了其滿足無法通過市場(chǎng)途徑得到解決，由此也決定公共物品不能依靠市場(chǎng)機(jī)制得以有效和充分的提供。公共物品的存在是市場(chǎng)失靈的重要原因，國(guó)家通過公共物品的提供來滿足公眾對(duì)公共物品的需求，同時(shí)解決市場(chǎng)失靈問題。政府以其非營(yíng)利性、掌握國(guó)家機(jī)器的實(shí)力以及宏觀調(diào)控能力而成為提供公共物品的主體。但政府自身的非營(yíng)利性，又決定了其提供公共物品的經(jīng)濟(jì)實(shí)力只能來源于享受公共物品的人民以稅收方式來提供。政府被賦予特殊的取得財(cái)富的權(quán)利，即征稅權(quán)和用稅權(quán)，國(guó)民則以自己財(cái)產(chǎn)權(quán)的部分讓渡作為其公共物品享受的相應(yīng)代價(jià)，表現(xiàn)在法律上即為納稅義務(wù)。因此，公共財(cái)政既保證國(guó)家有足夠的財(cái)政資金提供公共物品，同時(shí)也避免國(guó)家以自有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)而過度侵入市場(chǎng)的運(yùn)行，影響市場(chǎng)運(yùn)行的效力。另一方面，國(guó)家也得以借由公共物品的提供對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控。國(guó)家基于宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)作出相機(jī)抉擇，以國(guó)家參與國(guó)民財(cái)富的分配和國(guó)家的消費(fèi)行為來調(diào)節(jié)市場(chǎng)上的消費(fèi)量和投資量，從而熨平經(jīng)濟(jì)周期，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的常態(tài)性運(yùn)行。

　　二是解決公共部門與私人部門之間的矛盾。在國(guó)家并無自營(yíng)收入的情況下，為維持國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)的正常運(yùn)行，必須將國(guó)家的財(cái)政需求轉(zhuǎn)移給國(guó)民財(cái)富的生產(chǎn)者，從公民手中讓渡一定比例的財(cái)產(chǎn)來維持自身運(yùn)行，使其按一定的比例進(jìn)行分擔(dān)。人民將其受國(guó)家保護(hù)的財(cái)產(chǎn)中的一部分收益歸國(guó)家所有，以作為保證國(guó)家保護(hù)其財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)自由的代價(jià)，并將此財(cái)產(chǎn)的讓渡固定化和經(jīng)常化，即以稅收的形式轉(zhuǎn)讓其財(cái)產(chǎn)。國(guó)家課稅權(quán)的行使即在于使國(guó)家以法律所確定的方式和程度參與國(guó)民收入的分配，這種財(cái)產(chǎn)讓渡上的無償性無論如何都將形成對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)的限制與剝奪，必然給國(guó)民帶來一定程度的“稅痛感”。公民也沒有取得任何代價(jià)的權(quán)利。這樣必然造成財(cái)產(chǎn)權(quán)在公共部門和私人部門之間進(jìn)行分配的矛盾。通過公共財(cái)政的建立，劃定了國(guó)家征稅權(quán)的行使界限，保證國(guó)家征稅權(quán)的行使不侵犯國(guó)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)自由權(quán)，同時(shí)，根據(jù)國(guó)民對(duì)公共物品的偏好來提供公共物品，滿足私人經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)公共物品的需求，促進(jìn)私人經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，解決公共部門和私人部門之間的矛盾。

　　三是解決國(guó)民各項(xiàng)權(quán)利實(shí)現(xiàn)過程中資源稀缺的矛盾。國(guó)民對(duì)公共服務(wù)的需求，衍生出國(guó)家的行政職能。國(guó)家行政職能大幅擴(kuò)展以致國(guó)家財(cái)力不足以適應(yīng)全部行政行為，財(cái)政資金的使用和分配必須對(duì)各種不同的行政職能進(jìn)行仔細(xì)權(quán)衡，以保障所進(jìn)行的行政行為對(duì)當(dāng)前社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有必要性和正當(dāng)性。否則，將難免在各項(xiàng)行政行為之間產(chǎn)生“排擠效應(yīng)”。由于社會(huì)資源具有稀缺性，國(guó)家福利給付的請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有很大的競(jìng)爭(zhēng)性，社會(huì)福利給付支出的安排將影響公民基本生活條件和與最低尊嚴(yán)維護(hù)相關(guān)的權(quán)利，在支出安排不當(dāng)?shù)那闆r下，“給付權(quán)利”反而成為“侵害權(quán)利”。財(cái)政權(quán)借稅款征收介入公民財(cái)產(chǎn)的分配，再由各項(xiàng)福利給付在公民之間進(jìn)行收入調(diào)節(jié)，亦形成“劫富濟(jì)貧”與“實(shí)質(zhì)正義的追求”，更對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)形成某種強(qiáng)制與支配。加上國(guó)家借由其所掌握的巨額資金介入經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展或抑制經(jīng)濟(jì)過熱，平衡市場(chǎng)供需總量，規(guī)范市場(chǎng)失范行為，同樣對(duì)財(cái)政資金有著巨大的需求。在公共財(cái)政體制下，通過國(guó)民的財(cái)政決策權(quán)的行使，確定其對(duì)公共物品的種類、規(guī)模和范圍的偏好，并根據(jù)其偏好，確定財(cái)政資金支出的方向，從而能夠有效的合理安排財(cái)政資金，使其能夠最大的實(shí)現(xiàn)公民的基本權(quán)利。

　　二.中國(guó)公共財(cái)政的功能缺失及其帶來的社會(huì)失衡

　　公共財(cái)政是為校正市場(chǎng)失靈和缺失為天職的，其本質(zhì)在于它的“公共性”，其作用就是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧，重構(gòu)社會(huì)結(jié)構(gòu)，完善社會(huì)組織，調(diào)整社會(huì)關(guān)系，最大限度地激發(fā)社會(huì)各階層、各群體、各組織的創(chuàng)造活力，化解各類矛盾和問題，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，全社會(huì)形成合力，努力實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，在過去相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)公共財(cái)政沒有回歸它本身的應(yīng)有之義，使得公共財(cái)政的功能缺失。

　　首先，公共財(cái)政公平性缺失。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)講究公平競(jìng)爭(zhēng)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的公共財(cái)政用于支持競(jìng)爭(zhēng)中的一方或某一地區(qū)使其體現(xiàn)出“優(yōu)越性”，如對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、高新技術(shù)區(qū)實(shí)行減稅，對(duì)外資企業(yè)、國(guó)有企業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠等，以幫助這些特殊的區(qū)域或群體在競(jìng)爭(zhēng)中勝出。例如，我國(guó)對(duì)外資實(shí)行超國(guó)民待遇的稅收優(yōu)惠，雖然引進(jìn)了技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，解決了部分就業(yè)，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)與全球經(jīng)濟(jì)的加速融合起了推動(dòng)作用，但是，這種超國(guó)民待遇的稅收優(yōu)惠，導(dǎo)致公共財(cái)政的“合理”流失，甚至連許多應(yīng)得的土地收益、水、電價(jià)格及部分社會(huì)服務(wù)收費(fèi)都遭受巨大損失。更為嚴(yán)重的是，“重外輕內(nèi)”的稅收優(yōu)惠政策引起一系列連鎖反應(yīng)，外商企業(yè)通過關(guān)聯(lián)交易和不斷設(shè)立新的外企來達(dá)到逃避稅或少繳稅的目的，而內(nèi)資企業(yè)不堪稅負(fù)和不平等待遇，通過種種手段將中資企業(yè)“變性”為外商投資企業(yè)，以達(dá)到享受稅收優(yōu)惠的目的。特別是這種優(yōu)惠成為逃避稅收的銳器，一些企業(yè)通過出口高報(bào)和進(jìn)口低報(bào)向處于減免稅期的企業(yè)轉(zhuǎn)移利潤(rùn)，或者是通過出口低報(bào)和進(jìn)口高報(bào)使已過減免稅期的外商投資企業(yè)處于虧損或微利的狀態(tài)，極大的損害了中國(guó)的稅基，使得這種“優(yōu)惠”不僅成為資金外逃通道，造成國(guó)家稅收流失，也給中國(guó)的外債管理和反洗錢工作帶來許多問題。據(jù)估計(jì)，外資企業(yè)通過稅收優(yōu)惠政策，每年逃稅超過300億美元。公共財(cái)政不同于慈善捐款，它是國(guó)家運(yùn)用強(qiáng)制手段從公民那里吸取的資源，應(yīng)當(dāng)使用于公益目的，而不是用于幫助某個(gè)或某些公民在與其他公民的競(jìng)爭(zhēng)。

　　其次，公共財(cái)政公共性缺失。“公共性”是現(xiàn)代民主國(guó)家政府財(cái)政活動(dòng)的價(jià)值基礎(chǔ)與核心精神，決定著公共收入與支出活動(dòng)是否按照公共利益的要求進(jìn)行。公共財(cái)政資金主要來源于稅收，對(duì)于納稅人來說，公共財(cái)政資金具有明顯的“公共性”，為納稅人辦事，用錢要符合納稅人的共同利益。政府受社會(huì)公眾的委托，從社會(huì)公眾手中集中財(cái)力，以提供公共安全、公共秩序、公共教育和公共設(shè)施等公共產(chǎn)品。 (P60)由于公共財(cái)政資金使用的“公共性”，因此就要“拿人錢財(cái)，替人消災(zāi)”，國(guó)家取得了納稅人讓渡的財(cái)產(chǎn)，就要為納稅人辦事，納稅人的一般事務(wù)通過市場(chǎng)可以解決，公共利益事項(xiàng)由于公共產(chǎn)品的特性，市場(chǎng)不能自主解決，需要國(guó)家和財(cái)政提供幫助。“公共性”的缺失必然導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政收支行為的扭曲，違背公民的意志，并損害國(guó)家、社會(huì)和人民的根本利益。 (P23)公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)以追求公共利益為福祉，傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為政府是理性的，能夠替代市場(chǎng)配置資源，能夠整合社會(huì)的不同利益，受公眾及代議機(jī)構(gòu)委托的政府官員能夠保持客觀、中立的立場(chǎng)，代表社會(huì)和民眾的普遍利益使用公共財(cái)政。但是，由于政府部門和官員存在廣泛的自利動(dòng)機(jī)，使得他們?cè)谶\(yùn)用國(guó)家權(quán)力配置公共財(cái)政這種稀缺資源時(shí)具有某種傾向性，公共財(cái)政大量的向特定的所有制或特定的人群傾斜，使得“公共財(cái)政”不“公共”。例如，國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼、貼息貸款、稅收優(yōu)惠，不但助長(zhǎng)了這些企業(yè)等、靠、要的懶惰習(xí)氣，而且使得它們喪失技術(shù)改造和提高管理水平的內(nèi)在沖動(dòng)；社會(huì)保障只對(duì)城市居民而忽視廣大農(nóng)村居民，占社會(huì)總?cè)丝?0%以上的人群無法享受到失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)這些應(yīng)該由公共財(cái)政解決的最基本的保障。公共財(cái)政的普適性、公共性嚴(yán)重缺失，本應(yīng)由所有人享受的陽光雨露卻成為少數(shù)人群、部分地域和機(jī)構(gòu)分享的大餐。

　　公共財(cái)政支出必須著眼于所有的市場(chǎng)活動(dòng)主體，而不能只考慮某一經(jīng)濟(jì)成分、某些階層、集團(tuán)或某些個(gè)人的特殊要求和利益。如果財(cái)政支出只是服務(wù)于特殊的階層、團(tuán)體或個(gè)人，欠缺“公共性”，將會(huì)扭曲公共財(cái)政本質(zhì)。例如國(guó)防就屬于純公共產(chǎn)品，政府和財(cái)政提供的這種公共服務(wù)，是所有社會(huì)成員共同享有的，通過國(guó)防支出，所有社會(huì)成員共享和平環(huán)境。向某些國(guó)家重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)(如種糧)、地區(qū)(貧困縣)傾斜，向公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施傾斜，即使在發(fā)達(dá)國(guó)家也是如此。雖然有時(shí)公共財(cái)政支出直接惠及個(gè)人或企業(yè)，如向個(gè)人發(fā)放生活保障金、對(duì)困難戶提供救助等等，但這并不違背公共利益原則，因?yàn)樗菫榫S護(hù)整個(gè)社會(huì)的良好秩序和可持續(xù)發(fā)展服務(wù)的。假設(shè)不是出于公共利益目的，將公共財(cái)政資金拿來給某一些人發(fā)獎(jiǎng)金、發(fā)津貼，顯然與公共財(cái)政本質(zhì)相違背。在資源有限的條件下，非規(guī)定的傾斜必然影響規(guī)定的傾斜，在公共財(cái)政中應(yīng)當(dāng)避免。

　　最后，公共財(cái)政的法治性缺失。法治性是公共財(cái)政的核心和靈魂，即使在“公共”范圍內(nèi)，公共財(cái)政的使用也應(yīng)當(dāng)是一種法治狀態(tài)下的“公共服務(wù)”，而不應(yīng)當(dāng)變成人治狀態(tài)下的“首長(zhǎng)恩典”，其實(shí)施對(duì)象的確定應(yīng)當(dāng)依據(jù)普適性的政策規(guī)定，而不應(yīng)當(dāng)是與它是什么人的“點(diǎn)”、什么人的“幫扶對(duì)象”有關(guān)。而長(zhǎng)期以來，公共財(cái)政成為某些人運(yùn)用公共權(quán)力向某些領(lǐng)導(dǎo)“親自”關(guān)心的特定典型、特定部門和地區(qū)提供的稀缺資源，扭曲了公共財(cái)政的初衷，同時(shí)也造成了嚴(yán)重的腐敗。官員調(diào)動(dòng)帶資金帶項(xiàng)目,500多家駐京辦職能異化成“跑部錢進(jìn)”，背后反映的是我們離一個(gè)體現(xiàn)公共性、民主性和法治性的公共財(cái)政的距離還很遠(yuǎn)。從每年審計(jì)風(fēng)暴查處的部門預(yù)算違規(guī)使用情況來看，中國(guó)的公共財(cái)政在明顯市場(chǎng)失效領(lǐng)域沒有完全到位，而在一些非市場(chǎng)失效領(lǐng)域卻又涉入過深，公共支出的范圍和深度在很大程度上由政府官員決定，而不是由社會(huì)公眾—體現(xiàn)為人大代表—采取投票方式來確定，這些無不是公共財(cái)政法治性缺失造成的。

　　由于公共財(cái)政的功能性缺失，從而導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的不和諧程度加劇，公共品供給嚴(yán)重不足。主要表現(xiàn)在：

　　第一，人與人之間的不和諧與沖突加劇。人與人之間的不和諧與沖突是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)最主要的矛盾和沖突，是造成中國(guó)社會(huì)不穩(wěn)定的根源。貧富差別、城鄉(xiāng)差別、東西部的差別的擴(kuò)大，勞動(dòng)和資本報(bào)酬的懸殊，失業(yè)人數(shù)的增加，社會(huì)保障體系的缺失，農(nóng)村、農(nóng)民的邊緣化等等，造成人與人之間關(guān)系的嚴(yán)重失衡，從而造成矛盾和沖突的增加。表現(xiàn)得最突出的是收入分配貧富差距擴(kuò)大的速度和速率過快，反映貧富差距的吉尼系數(shù)在中國(guó)達(dá)到0.46，一些學(xué)者甚至認(rèn)為達(dá)到了0.49，農(nóng)村中因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難病了應(yīng)住院而沒有住院治療占35%，在中西部地區(qū)因看不起病、住不起院、死在家中的人數(shù)占死亡人數(shù)的70%，因疾病死亡的農(nóng)村兒童死亡前50.5%未能得到治療。城鄉(xiāng)差距明顯拉大，地區(qū)差距懸殊，2005年，中國(guó)東、中、西部地區(qū)農(nóng)村全面建設(shè)小康實(shí)現(xiàn)程度分別為47.6%、24.6和1.3%。 資源環(huán)境約束日益突出，直接影響著社會(huì)財(cái)富增長(zhǎng)和人們生存的質(zhì)量。政府通過公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付仍然沒有充分彌補(bǔ)市場(chǎng)因素形成的差距河產(chǎn)生的后果。

　　2004年中國(guó)東中西部地區(qū)人均GDP占有的差距(美元)

東部：上海   北京   浙江   江蘇

5227  3464   2876  2502

中部    河南   湖北  湖南

        1100   1266  1011

西部    貴州   甘肅   云南

492     719    809
 

　　第二，人與物之間的失衡和沖突加劇。中國(guó)在維持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過程中，片面追求GDP，粗放型地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，肆無忌憚地用“人類征服自然”這樣的術(shù)語來描述自己的行為，無償?shù)責(zé)o節(jié)制地從大自然中掠取各種資源，低效率的消耗資源，以滿足提高生活質(zhì)量的貪欲，從而導(dǎo)致沙漠化、氣溫升高、大氣污染、森林減少、淡水缺乏、各種資源日益枯竭等,中國(guó)600多座城市400多座缺水，人類賴以生存的環(huán)境越來越惡化，作為人類之母的大自然，也越來越頻繁地對(duì)中國(guó)進(jìn)行報(bào)復(fù)，造成中國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需要的各種資源越來越貧乏，人們生存的環(huán)境越來越差，沙塵暴的襲擊愈演愈烈，連年發(fā)生的洪災(zāi)、旱災(zāi)，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來了嚴(yán)重影響，直接威脅到中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和人們的生存質(zhì)量。

　　第三，物與物之間的沖突日益尖銳。自然界中所有生命和非生命存在實(shí)際上是一個(gè)不可分割的有機(jī)整體，是一個(gè)生態(tài)鏈條，它們之間互相依存，互為發(fā)展演進(jìn)。任何一個(gè)鏈條的破壞都會(huì)殃及其他環(huán)節(jié)。中國(guó)一方面由于人為肆意采伐、過度放牧、旅游開發(fā)、圍湖濫墾等，物種的滅絕速度加快，如新疆就有近20種珍貴的野生植物種群數(shù)量急劇下降，瓜類野生植物等一些珍貴野生植物物種瀕臨滅絕,生物鏈條遭到破壞； 另一方面，外來物種的入侵現(xiàn)象非常嚴(yán)重，世界上100種最壞的外來入侵物種約有一半入侵中國(guó)，每年全國(guó)因松材線蟲、濕地松粉蚧、美國(guó)白蛾、松突原蚧等森林害蟲入侵危害森林面積就達(dá)150萬公頃。有一種原產(chǎn)于美國(guó)西南部和墨西哥北部的叫做“豚草”的外來植物，生命力極強(qiáng)，除不盡，所到之處，其他本地植物難以生存。

　　因此，要構(gòu)建和諧社會(huì)，“緩和”和避免中國(guó)日益嚴(yán)重的矛盾和沖突，使社會(huì)由無序走向有序，就必須復(fù)歸公共財(cái)政的功能，在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，讓公共財(cái)政在全球化的背景下，為中國(guó)社會(huì)平衡發(fā)展和公共品的供給發(fā)揮更大的作用。

　　三.復(fù)歸公共財(cái)政的本位應(yīng)對(duì)全球化的挑戰(zhàn)

　　2005年，中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到18.23萬億元，居世界第四位，人均GDP達(dá)1703美元，國(guó)家財(cái)政收入達(dá)到3.16萬億元。但是，中國(guó)社會(huì)尚處在轉(zhuǎn)軌階段，容易誘發(fā)社會(huì)矛盾、危機(jī)、沖突和各種不和諧的因素，促進(jìn)人與人、人與自然、物與物的協(xié)調(diào)，加快社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)對(duì)全球化帶來的各種挑戰(zhàn)，必須對(duì)我國(guó)的公共財(cái)政政策進(jìn)行調(diào)整，使公共財(cái)政的功能回歸。

　　首先，建立公共財(cái)政支出范圍法。公共財(cái)政的支出需要一個(gè)能夠保證公共財(cái)政支出于公共需求的目的和要求的公共運(yùn)作機(jī)制，這種運(yùn)作機(jī)制的公共性如何，決定著財(cái)政對(duì)于公共需要的滿足程度、財(cái)政活動(dòng)范圍是否合適以及財(cái)政效益高低。從歷史演進(jìn)大勢(shì)看，公共財(cái)政制度變遷就是從專制、人治公共財(cái)政走向民主、法治公共財(cái)政的過程。 (P77-79)公共財(cái)政支出受公共利益目的約束，但仍然不能確保納稅人權(quán)利的保護(hù)“萬無一失”。僅僅從源頭上規(guī)定公共財(cái)政支出的目的必須符合公共利益，還不足以保證這種目的真正得以實(shí)現(xiàn)，因?yàn)楣怖媸且粋€(gè)模糊的概念，法律上沒有明確的界定，也很難對(duì)其下一個(gè)準(zhǔn)確的定義，以便于人們準(zhǔn)確理解公共利益具體內(nèi)涵并嚴(yán)加遵守，同時(shí)，政府也可能會(huì)濫用或曲解公共利益，有時(shí)會(huì)假借公共利益之名濫用公共財(cái)政資金，打著合法的旗號(hào)損害人民利益。所以，在規(guī)定公共財(cái)政支出目的符合公共利益的前提下，法律需要進(jìn)一步明確公共財(cái)政支出的范圍，對(duì)公共財(cái)政支出具體的投向作具體規(guī)定，以確保公共財(cái)政不被濫用。

　　公共財(cái)政的重要作用是解決市場(chǎng)失靈，即提供市場(chǎng)不能提供、不能解決的公共產(chǎn)品、自然壟斷、外溢性、社會(huì)分配不公和經(jīng)濟(jì)總量失衡等問題。這些均直接表現(xiàn)為全體人民受益的公共產(chǎn)品，或者與全體人民的共同利益相關(guān)，如壟斷給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成障礙、外溢性之環(huán)境污染、分配不公之貧富兩極分化、社會(huì)秩序不安寧等等。實(shí)際上就是解決人與人、人與物、物與物之間的沖突。解決這三大沖突，與納稅人或全體人民的利益密切相關(guān)，廣義上都屬于公共產(chǎn)品范疇。這些問題靠市場(chǎng)機(jī)制本身是無法解決的，政府和公共財(cái)政的介入正好可以彌補(bǔ)這種失靈。

　　其次，提高國(guó)民參與和決定公共財(cái)政支出決定權(quán)的程度。每個(gè)納稅人為了享受或期望享受公共產(chǎn)品，犧牲自己部分財(cái)產(chǎn)利益，全部納稅人的這種財(cái)產(chǎn)讓渡形成公共財(cái)政資金。也就是說，公共財(cái)政資金是為了社會(huì)公共需要而籌集的資金，主要來源于稅收，具有典型的公共性。公共財(cái)政資金屬于全體人民，其占有、使用、處分和收益都屬于人民。政府只是人民的代理人，政府本身無權(quán)決定公共財(cái)政資金的使用，即使在某些具體事務(wù)上會(huì)表現(xiàn)出政府的權(quán)力，那也是人民授權(quán)使然。為了便于政府更好地為人民提供公共產(chǎn)品服務(wù)，人民授權(quán)政府在特定的范圍內(nèi)從事公共財(cái)政活動(dòng)，但是這種授權(quán)是有限的，涉及財(cái)政資金處分決定這樣重大的事項(xiàng)，不可能授權(quán)給政府。政府權(quán)力容易濫用，具有侵害人民利益的危險(xiǎn)性，“有限政府”理念要求政府活動(dòng)范圍有限，對(duì)政府的授權(quán)明確，政府權(quán)力運(yùn)行有法律限定的邊界限制。公共財(cái)政資金的使用決定權(quán)屬于“議會(huì)”保留事項(xiàng)。但是人民是一個(gè)集體概念，每個(gè)具體的個(gè)人不可能親自行使這種權(quán)力，只能通過人民選出的代表組成人民代表大會(huì)代替行使。人民代表大會(huì)是人民的“替身”，公眾通過人民代表大會(huì)保留對(duì)重大公共財(cái)政事項(xiàng)的決定權(quán)，是實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政活動(dòng)公共性的重要保障。為了防止政府藉“公共”之名追求部門及個(gè)人私利，必須在程序上引入民主機(jī)制，由人民自己決定何謂公共利益，公共利益應(yīng)當(dāng)通過何種途徑實(shí)現(xiàn)，公共利益與個(gè)人利益沖突時(shí)如何協(xié)調(diào)。 (P100)所有公共財(cái)政收支都應(yīng)納入預(yù)算，公共財(cái)政的支出必須透明度和公開化，并置于立法機(jī)關(guān)和社會(huì)成員的監(jiān)督之下。

　　人民對(duì)公共財(cái)政支出的決定權(quán)控制，主要通過“人民代表大會(huì)”來行使。這種決定權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)機(jī)制一般通過對(duì)預(yù)算的審批和監(jiān)督來保證。我國(guó)憲法和預(yù)算法都規(guī)定了人大審批預(yù)算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，應(yīng)該說已經(jīng)在法律上確立了“議會(huì)控制”原則。但是，由于目前法律制度本身的不完善，以及人民代表大會(huì)對(duì)政府權(quán)力約束的弱化，造成這種“決定權(quán)”異化，人大的決定權(quán)遭政府權(quán)力侵蝕，某種程度上政府成了公共財(cái)政支出的決定者。在我國(guó)，預(yù)算法規(guī)定的預(yù)算編制不科學(xué)，預(yù)算編制方法的落后，使得人大據(jù)以審查的預(yù)算草案不能反映真實(shí)的公共財(cái)政支出計(jì)劃。再加上政府自身的私利性特征，有時(shí)會(huì)“有意”在預(yù)算編制上作文章，隱瞞信息，造成一種“黑箱”狀態(tài)。在信息嚴(yán)重缺乏的情形下，人大無法進(jìn)行“實(shí)質(zhì)性審查”，于是，人大對(duì)預(yù)算的審批成為一種形式上的東西。因此，要保證這種“決定權(quán)”真正掌握在人民手中而不至于“落空”，我們不能寄希望于政府的“自覺”或者“良心發(fā)現(xiàn)”，而是需要制定更加完善的規(guī)則，提高公眾在公共財(cái)政支出上的參與度，建立公開透明的公共財(cái)政制度。

　　最后，加速行政體制改革，建立有限責(zé)任政府。公共財(cái)政的功能性、公平性、公共性、法治性的缺失，在很大程度上與政府的定位模糊有關(guān)。盡管各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體制、文化傳統(tǒng)不同，各自的發(fā)展階段不一，各國(guó)政府職能范圍不盡一致，但是政府責(zé)任主要涵蓋行政管理、國(guó)防、教育及科學(xué)研究、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，即公共利益范疇基本上是個(gè)共識(shí)。盡管中國(guó)行政體制進(jìn)行了多次改革，但政府作為資源配置主體的實(shí)質(zhì)并未有多大改變，政府管的事情過多，政府的職能范圍“大而全”，政府意欲包辦社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)。這種無所不包的政府職能范圍，決定了作為政府活動(dòng)綜合反映的公共財(cái)政職能范圍也是“大而全”。國(guó)家財(cái)政不僅負(fù)責(zé)國(guó)防安全、行政管理、環(huán)境保護(hù)、文化教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的公共需要，還要承擔(dān)為國(guó)有企業(yè)提供經(jīng)營(yíng)資金并防止國(guó)有企業(yè)虧損的責(zé)任，國(guó)有企業(yè)的職工住房、醫(yī)療服務(wù)及其他福利設(shè)施也由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。這種包攬一切的財(cái)政職能范圍，被形象地稱為“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”。公共財(cái)政職能范圍過大，造成公共財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府可能憑借強(qiáng)制力，隨意介入市場(chǎng)正常活動(dòng)，破壞了正常的市場(chǎng)秩序。因此，要解決公共財(cái)政缺失，必須改革行政體制，變無限責(zé)任政府為有限責(zé)任政府，才能真正校正公共財(cái)政陷入的困境，消除公共財(cái)政帶來的官場(chǎng)腐敗。

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