平新喬：地方政府今年賣地收入超1萬億

北大教授報告稱地方政府今年賣地超1萬億

2006年11月01日12:29 新華網

　　10月29日下午,北京大學中國經濟研究中心舉行的第三季度經濟觀察報告會上,該中心平新喬教授拋出的一份報告,顛覆了地方政府財權、事權不對稱的論調。

　　這份名為報告指出,2004年地方政府的可支配財力就已達到3萬億,已占到GDP的19%,地方政府有足夠的財力進行公共事業的支出。

　　報告認為,地方財權是有界定不清的地方,但經過10年的博弈,地方政府早就學會了調整與適應,并使地方財力(地方政府規模)無論從絕對量還是從相對量上都大大膨脹了。

　　由此,平新喬評價說,"地方政府總體說來沒有'哭窮'的理由。問題在于,地方政府該有的財政收入沒有拿到,不該有的財政收入可能自己悄悄發展起來了;該花的錢沒有花,而不該由地方政府花的錢卻大筆花出去了。"

　　地方政府每年可支配收入超過3萬億

　　1994年,中國開始實行分稅制財政管理體制改革。這項改革一方面將國家稅收和地方稅收分開;另一方面,明確中央政府和地方政府各自的職責范圍,中央政府主要承擔國防、外交、中央統管的基本建設投資等全國性公共事務,地方政府則負責本地行政管理、公共安全、基本建設、城市維護和建設、文化教育衛生等地方性公共事務。

　　根據發改委經濟研究所王小廣的研究,1994年至2005年期間,中央財政收入占全國財政總收入的比重平均為52%,地方各級政府平均為48%,而同時期中央所承擔的事權平均在30%左右,地方則達到70%左右。所以,通常認為,地方各級政府在財權逐步減少的總體趨勢下,事權并沒有相應減少,出現了嚴重不對稱。

　　但是,中央財政收入上升過快,地方財政缺錢的說法,現在看來嚴重不實。這是因為過去計算的地方政府收入,沒有考慮預算外的合法小金庫。

　　所謂地方政府小金庫,是指賣地,以及以行政性收費為主的收入。根據報告計算,上述兩項的預算外收入,在2004年就分別達到6150億元、4323億元。再加上中央轉移給地方的收入8000億元(估算),以及預算內的財政收入11893.37億元,2004年全年地方政府的可支配總財力達到30367億元,占到當年GDP總量的22%。如果考慮普查調整后的GDP總量,也占到19%。

　　由此,平新喬得出結論,"地方政府控制的經濟資源不但在絕對量上增加了,而且在相對量上也大大增加了。地方政府在目前中國財政資源格局中并不處于'弱勢'。我們并不否認不少地區尤其是一些農業產區的縣、鄉政府財政狀態窘迫的事實,但從以上結果看,中國地方政府總體說來沒有'哭窮'的理由。"

　　而且,地方政府的可支配財力仍然在瘋長。據平新喬預計,今年地方政府僅賣地收入,有望突破1萬億元。而從區域來看,各地更是生財有道,各顯神通。

　　報告調研發現,2004年全國各級地方政府共征地1612.6平方公里,其中東部的廣東、山東、江蘇,中部的湖南是征用土地最多的省份,四個省所征用的土地,相當于當年全國的一半左右。而當年,江蘇、浙江、湖南三省政府的土地收入達到3258億元,接近于全國"政府出售土地收入"的一半。

　　"事權"、"財權"本身配置不當

　　不過,地方政府收入的狂漲,尤其是預算外的合法小金庫的膨脹,并不意味著其打算用于教育、醫療、就業,以及社會保障體系等公共產品的建設。

　　相反,大量的預算外收入被用于行政開銷,修高速公路,以及城市基礎設施建設等。

　　報告顯示,2004年全國地方政府預算外財政收入,即行政事業收費、政府基金收入就有4699.18億元,這之中的3133.8億元就直接作為"行政事業支出"而花掉了。而全國行政開支中,56%是通過"預算外"方式花出去,在地方政府的行政開支中,58.9%是通過"預算外"方式花掉的。

　　平新喬發現,行政開支上升過快,尤其是地方政府行政開支過大,上升過快,"恰恰是借助于'預算外'這種較為'軟'的預算約束條件而實現的。"由此,他強調,"要管能耗,更應管人耗。"

　　報告尖銳地指出,不能脫離基本的國力(GDP水平)、人民的承受力(人均財政開支)與總體財力(全部財政支出量)來談地方政府的財政規模。在目前中國的經濟水平下,如果地方政府財政支出已往占到本地GDP的21%-22%,如果人均財政支出的省均值已經在過去10年中上升了3.7倍,如果全部預算內支出的3/4是由地方政府花掉的,如果地方政府還有1萬多億元預算外收入和土地財政收入,那么,還講地方政府"事權與財權不對稱",還努力要中央多轉移一些資源給地方,還強調地方政府財權不夠,這至少是超越了客觀可行性。

　　平新喬認為,上述算的賬顯示,問題可能主要在于"事權"、"財權"本身的配置不當,才造成當前中國地方政府的財政規模膨脹與公共品提供不足的現象并存。

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　　平新喬部分觀點:

　　盡管在1994年分稅制之后,地方政府的預算內財政收入占全部預算收入的比率下降了,但如看支出結構,從1994年以來,地方政府預算內支出占全部預算內財政支出的比重一直在70%左右,2003年為69.9%,2004年為72.3%,2005年為74.1%。即差不多有四分之三的預算內資金是由地方政府支配的。

　　按國家統計口徑的地方預算內與預算外公共支出占當地GDP的比重,從在1994-2003年這10年中從15.6%上升至21.0%。共上升了5.4個百分點。進入2000年以后,這個比重一直在21%-22%之間。

　　公共支出占當地GDP比重高的省份大都集中在西部不發達地區。如西藏(1994年該比率就達67.6%),2001年以來一直在76%與85%之間,云南、甘肅、內蒙古、青海等省、區;反之,越是發達地區,公共支出占當地GDP比重反而是低的,其中,江蘇與山東兩省該比重在10年中只從7.8%上升至10%和11.%。山東省的"公共支出/GDP"比率從2000年以來一直是全國最低的,只相當于全國平均數的一半左右。 (定軍 來源：21世紀經濟報道)

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