潘岳：告別“風暴”，建設制度

2007年09月23日10:44  來源：人民網環保頻道

　　水的問題，已無回旋余地

　　二十二年前，1985年夏天，我25歲，第一次去滇池，作為環境記者，想寫一篇關于水治理的報道。當時的滇池雖有些污染，但水質基本還說得過去。

　　二十二年后，2007年夏天，我在《北京青年報》頭版上看到滇池的照片，綠油漆般的臭水沖刷著湖岸。那個口岸正是我當年去過的地方。

　　二十二年中，中國的經濟實力、社會結構乃至精神價值發生了重大轉折。“現代化”是中國人一百六十年的夢。中國今日之GDP總量、外匯儲備、FDI似乎都在證明這一夢想的實現。但三農問題、日趨復雜的社會矛盾、嚴峻的環境資源現狀(這在傳統GDP統計中看不到)，會使我們警醒，現代化夢想仍未完全實現。

　　今夏連續爆發的水污染危機最令人關注。因為和空氣、森林、草原相比，“水”雖是工業化的命脈，但更是人類生存須臾不能離開的生命線。自從松花江事件起，平均兩天就發生一起水污染事故。近年發生的環境群體性事件中，50％以上因水而起。在“水”的問題上，增長與環境的矛盾短兵相接，沒有任何回旋余地。

　　大江大河對文明古國最具特殊意義。中華民族尤其如此。大家常講“五岳”，但未必知“四瀆”。先秦典籍早將長江、黃河、淮河、濟水列為“四瀆”，那是誕生中華文明的母親河。當我們為中華文明成為全世界唯一以國家形態同根同種同文存留下來而自豪時，一定別忘了問問為什么。這里面蘊涵著深刻的生態智慧。如今，這四條母親河幾乎所有支流要么壞死，要么干涸；9個大湖，7個的水質已是五類以下；看不見的還有華北平原下方超過10萬平方公里的地下水大漏斗。幾千年來，治水機制塑造著大中國的行政模式；治水得失檢驗著這一模式的效率。

　　幾個月來，媒體和公眾都在問：為什么政府花了那么多錢，那么長時間，下了那么大決心，大江大河大湖的水質還是沒有根本好轉？其實，不是沒有好轉，而是好轉了又被第二輪、第三輪地污染。當不少官員仍然膚淺地認為只要GDP增長了就可能解決一切問題時；當官員政績考核還是以單純GDP增長為主要指標時；當推動GDP的仍然主要靠傳統重化工業時；當尚未完成的行政體制改革導致水管理機制還是條塊分割時；當一套可操作的環境經濟政策還沒有研究出臺時；當地方保護主義和企業的環境違法行為沒有得到公眾與輿論有效監督時，我們只能說，中國如今的水污染問題，不是技術問題，不是資金問題，而是體制問題。

　　告別風暴，尋找新的出路

　　這讓我想起了4年前的那個春天。突如其來的非典危機告訴我們，單純的經濟增長不能解決全部社會問題。新一屆黨中央適時提出了科學發展觀，啟動了中國發展觀和政績觀的全面轉型。科學發展觀不是單純經濟發展模式的改變，而是政治、經濟、文化、社會各個領域的深刻變革，更是對社會主義本質的進一步追求。四年來，科學發展觀已在各個領域達成共識。當務之急，是如何將這一共識轉化成一套制度，即如何把各個發展主體從過去的利益格局中拖出來，束縛進新的規則軌道。

　　寫這篇文章時，“流域限批”的第一階段已經結束了，各地的整改取得了明顯成效，很多十年關不了的污染企業被關了，一大批“土政策”被廢止了。但我們卻高興不起來——解除限批之后呢，那些治污設施會不會真正運營？新上的項目會不會履行環保承諾？那些沒有被限批的地區會不會以此為戒？

　　四年以來，媒體把環保總局的執法行動稱作“風暴”。這個名字很浪漫。但現實卻是一場沒有絲毫浪漫色彩的、漫長而艱辛的拉鋸戰。從第一次關停沒有做環評的30家特大項目開始，到第二次松花江事件后對大江大河流域的化工業布局排查；到第三次今年初的以遏制二氧化硫排放為目的的區域限批；再到今年夏天太湖藍藻之后的流域限批。每一次，“風暴”都跟在突發事件和被動形勢后面“亡羊補牢”；每一次，“風暴”都未能如愿變成常規性制度固定下來；每一次，“風暴”能改變的都遠遠不如人們期待的多。是該告別“風暴”尋找新路的時候了。什么是新路？制度建設。在環保復位的過程中，“風暴”是必須的，因為它的強勢，才能夠在錯綜復雜的利益格局中重新建立環保的權威；但“風暴”再強，也還是傳統的行政手段，沒有改變現有的游戲規則，而且過于依賴各級執行者的個人意志。我們需要的，是更長久、更富全局性的解決方案。

　　大家可能注意到了，經反復協調，“水污染防治法的修訂草案”終于出臺了；環保總局前不久又和人民銀行、銀監會聯合推出了“綠色信貸”，環保第一次在宏觀經濟調控手段中成為一個“關鍵詞”。這只是開始。下一步，將聯合財政部開展環境財稅政策、生態補償政策等課題的研究和試點；將聯合證監會，對上市公司進行環保核查，評價其環境績效；將聯合保監會，在環境事故高發的企業和區域推行環境污染責任險；將聯合商務部，限制不履行環境責任的企業產品出口。從環保總局與各宏觀經濟部門合作情況看，爭取在一年內出臺若干項政策；兩年內完成主要政策試點；四年內初步形成中國環境經濟政策體系。環境經濟政策一旦推行，不僅對中國環保事業有重大意義，也為中國科學發展觀與行政體制改革提供了堅實的制度支撐。

　　制度建設比“風暴”更為艱辛。在“花瓶”和“令箭”之間，在不同部門、地方和行業的利益沖突之間，在人們過高的期望和可能不那么完美的結果之間，亦有夭折的可能。我們不是天真的樂觀主義者，因為遭遇過挫折與失敗，所以深知，接下來的這段路，需要更多的冷靜和堅忍。

　　30年來的中國改革歷程，從某種角度看是一個中央向地方分權進而促進地方政府間競爭的改革模式。在地方稅收主要依靠GDP增長，而考核其業績的標準只有GDP一條時，地方政府在財政壓力下只有兩條路，要么依靠自主創新“開源節流”，要么依賴資源優勢“殺雞取卵”。后者顯然費時少、見效快，尤其是落后但資源豐富的區域。一個個煤化基地、石化基地、鋼鐵基地起來，GDP能翻幾番。什么草原、森林、水源地、人口稠密區，都不在乎。2006年，六大高耗能高污染產業占工業能耗的70％；2007年上半年，六大高耗能行業增加值更是增長20.1％。假如沒有循環經濟；假如沒有大規模的新能源；假如重化工業不受約束地再發展15年；假如一套有效的環境經濟新政策不能迅速出臺；假如為科學發展觀而設計的政績考核不能真正到位，按中國現在的環境容量來說，環境危機確實會提前來到。僅以火電為例。為支撐如此規模建設的重化工業，現在的裝機容量是六七億千瓦，火電占70％以上；若持續10余年，將需要15億千瓦以上的裝機容量，其中火電將仍占60％以上。如果相關的環保設施不能到位，這要耗多少煤？要排放多少硫與碳？要超過中國環境容量多少倍？真該算算賬了。

　　因此，最根本的辦法就是制訂中國可持續發展戰略，即打破行政區劃，根據不同地區的人口、資源、環境的容量總量，制定不同地區的發展目標，再根據不同發展目標制定不同的評價考核體系，再按不同的考核評價體系賦予不同的經濟政策。該涵養生態的地區考核綠色指標、該發展重工業的地區考核GDP，該搞第三產業的地區考核高技術附加值。當然，最重要的要有財政轉移支付制度支持生態補償。一些部委已經開始這么做了。這首先將帶來中國國土整治規劃與產業布局規劃的重新制訂。

　　如果短期內無法完成這樣巨大的調整，那么設立一套對官員的環境考核和問責制度，就是次優選擇。發展的主體，無非“官”、“商”、“民”。其中最關鍵在“官”。因為，全世界很少有政府像中國政府這樣在發展全局中行使著這么大的權能，肩負這么大的責任。為了起到“政績示范效應”，對那些造成重大環境事故的官員，對那些無視污染排放的官員，不管經濟發展多么成功，都應該堅決予以責任追究。一套對官員的約束激勵制度，是科學發展觀制度建設的核心。

　　最后是加強中央監管能力。目前的環境管理模式是分割的。工業污染歸環保局，農業污染歸農業部，污水處理廠歸建設部，水管理歸水利部，海洋污染歸海洋局，沙塵暴治理歸林業局……如此等等。責、權、利不統一，互相牽制，行政成本極高。我們期望能夠成立一個統一的高級別協調機制，組織統一的監測和執法。

　　對于環保部門自己來說，目前亟須環境執法和監測系統的垂直。地方環保局的地位最為尷尬：出于體制原因，他們必須為當地傳統工業化保駕護航。其實他們中有很多人堅持原則，但往往“挺得住的站不住”。結果，很多地方局長要通報當地的污染，居然只能給總局寫匿名信。有一個資源大省的環保局長，人很好，憨憨的。他一邊被省長罵為什么擺不平環保總局，一邊被我罵為什么不能嚴格執法。三年以后，他終于不當局長，調到一個市當市長，他到北京來看我，喝醉了，三年憋的氣終于迸發出來，指著我的鼻子罵了半個小時。醒了之后問他，他全然不記得，死不承認。

　　政府之外，還需公眾參與

　　在以上必然由政府主導的措施之外，還有一條是必須存在的，就是“公眾參與制度”。在各種發展主題被束縛進新的軌道之前，用什么來遏制一些地方保護主義和資本的結合？這就是公眾參與。很多記者問我，你到環保總局之后做過最重要的事情是什么？我想他們一定期待我回答是環保風暴。其實排在我心中最重要位置的，是圓明園聽證會。這只是一個小項目，兩三千萬元的投資，爭論的問題僅僅是該不該在湖底鋪膜。但它唯一的意義，就是第一次全過程公開地展示給大家看，矛盾是可以這樣解決的，和諧是可以這樣建立的，民主與法治是可以這樣進行的。

　　公眾是環境問題的最大利益相關者。環境對于他們說，不是道德話語權，而是財產和健康。這并不意味著一切決策無條件地都由公眾說了算；而是創造一種機制，讓包括公眾在內的各利益相關方按照法律的框架去博弈。這既能補充行政監管，也能遏制地方保護主義和資本相結合的特殊利益。一個有效的公眾參與機制，就是一個能把在“上街”和“下跪”兩個極端間搖擺的公眾納入理性、建設性參與的機制。這一機制的起點，就是環境信息公開制度。信息公開，不僅在于對公民知情權的尊重，也是政府、市場和公民社會之間良性互動的基礎。

　　國務院頒布了《信息公開條例》，這將是歷史上的重要一筆。環保總局在各部委中第一個發布了《環評公眾參與暫行辦法》和《環境信息公開辦法(試行)》。坦率說，這些法規并沒有得到很好的遵守，但至少創造了一個法律上的空間，只要不斷地用它博弈，就一定會變成硬制度。就像《環評法》一樣。

　　環保麻雀，可見中國沉疴

　　最后，我想說，我不是一個天生的環保主義者。我1983年成為中國環境報記者，只是出于命運的偶然，只是一個酷愛文學的青年到一家“新開張”的報社工作而已。后來，我于1989年去了中國青年報，任分管理論的副總編，也沒有特別關心環境問題，我和同事們最熱衷討論的，是新思想文化。再后來，我調入宏觀經濟部門，在國有資產管理局搞資產清查、到技術監督局搞“質量萬里行”，到體改辦搞行政改革與國資改革。和許多宏觀經濟部門的同僚們一樣，我追求的是中華民族如何通過經濟發展強大起來，然后再以經濟改革推動社會和行政改革。環境，仍然遠在視線之外。2001年，我在一次論壇上還非常起勁地論述“中國正在成為世界工廠”。

　　2003年的非典是一個分水嶺。我就在那個春天被調至環保總局。去了之后的第一件事是翻閱內部資料。翻閱完這些觸目驚心的環境現狀報告，我非常難受。我開始認真思考單純的GDP增長與國家綜合發展的區別。如果更多的官員看到這些材料也會“重新思考”。可惜他們大多似我當初一樣，忙于“政治經濟大事”，而少有時間關注環保。如果他們有我這樣的機會，從另一個角度看中國的發展，必會意識到，中國的人口資源環境結構不可能支撐中國像西方那樣“先污染后治理”；中國不可能像西方那樣向國外轉移生態成本；中國可能要在人均3000美元時就不得不提前花巨大成本解決環境問題。從國家根本利益來看，環保與經濟并非對立，不環保絕對不經濟。

　　環保是一只小小的麻雀，剖開它，看得到中國所有的沉疴。在它身上，也可以試驗所有治病的良方。環境與行政體制改革、環境與市場機制、環境與社會公平、環境與公眾參與、環境與文化倫理……重建環境治理體系，其實是重建社會體系與核心價值的過程。由此引發的種種曲折，既是科學發展與傳統發展的角力，又是現代文明和體制現狀的碰撞。

　　生態學者利奧波德說：“人們不斷地回到起點，以重新開始尋找那些永恒的價值觀。”“永恒的價值觀”就是人類最終的目的地。現代化，我們比西方晚走了300年，但最終的目的地，卻未必比他們后到。只要我們選對方向，只要我們已在路上。

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