朱蘇力：中國農村對法治的需求與司法制度的回應 ——從金桂蘭法官切入

提交者: 人文與社會 日期: 12月05日

金桂蘭來源:最高人民法院《人民法院報》網站法治時代B1版 2006.03.27

摘要:原文按語：“前些天，我到哈爾濱參加由人民法院報社和黑龍江省高級人民法院聯合舉辦的“金桂蘭精神暨人民法庭審判方法研討會”。金桂蘭法官的經驗和經歷對中國法治有多重意義，其中包括了改善司法系統的公共形象，強化司法為民的信念，通過用調解來緩解中國法院系統當下普遍存在的人力缺乏這樣的考量；但最重要的是對中國法治建設、司法改革的意義。因此，在閱讀研討會論文匯編以及近年來其他相關文章和報道的基礎上，結合自己多年來的研究，我想從一種宏觀的層面簡單分析，同時也概括一下金桂蘭法官對于理解當代中國農村的法治司法需求的意義。”

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首先，金桂蘭法官的經驗以及其他相關資料表明中國農村對法治有相當大的需求。

僅以金桂蘭法官所在的東京城人民法庭為例。該法庭位于農村地區，是一個比較典型的基層人民法庭。轄區內共有17萬農業人口，而該法庭近年來年均結案500件。因此，案件數量與人口之比是每年340人就會發生一起要求法庭審理且法庭接受并審理的糾紛。就全國情況來看，根據2003年的數據，全國平均大約是285人一件民事案件。這就表明，在當代中國農村，由于社會的發展，工商業的發展，人口的流動，中國農村對民事司法的需求并不小，曾經有過的中國農民“和為貴”的傳統形象已經有很大改變。即便如此，中國農村對司法的需求還有相當一部分是潛在的，由于種種原因，往往有一部分糾紛已向法庭提出，但基于法律和政策的原因，法庭可能未予受理；還有一部分糾紛由于法律服務的價格相對于農民的收入來講太高，因此也阻礙了農民使用司法。這些都構成潛在的司法需求。隨著中國農村經濟的發展，這種潛在的需求有可能逐步轉化為一個現實的需求，盡管自1999年以來全國的民事訴訟案件數量在逐漸下降。鑒于當今中國的農村人口數量占了全國人口的大約60％，因此，從量上看，中國社會對司法的需求也至少有一半來自農村。

我們還必須考察農村司法案件的類型，由此對農村司法的需求有一個質的把握。當代許多中國法學家，即使是關心中國農村問題，但只要不是深入調查，都很容易把當代中國農村簡單等同于相對傳統的或計劃經濟時代的中國農村，很容易將中國農村的司法需求僅僅視為比較傳統的糾紛解決。這是一個錯覺。先前就有研究表明，隨著中國現代化的進程，中國農村的最常見的糾紛已經不再是家長里短、婆媳糾紛。一個有關西部農村法律援助的研究發現，絕大多數農村法律援助案件都是因交通肇事、產品責任引發的侵權訴訟。有關金桂蘭法官的材料也進一步印證了，目前中國農村人民法庭審理調解的案件已經不完全是傳統農業社會中的糾紛，至少其中相當大的一部分都有明顯的現代化因素。在金桂蘭事跡材料提及的5個案件中，全都有比較濃郁的現代化因素。例如，6000元人民幣的借貸案件（其中的原告還在此期間離了婚），意味著農村借貸關系的發展和家庭關系的變化；樓上樓下因自來水跑水引發的糾紛，意味著農村建筑的改變帶來的相鄰關系的改變，以及相鄰關系糾紛的新類型；租用打稻機引發了火災，這一糾紛表明機械化在農村生活中的發展，以及由此引發的新型侵權（其中被排除考察的是打稻機是否有產品責任問題）；某農村老大娘訴兒子、兒媳欠錢的案件，以及公公與兒媳之間因為種地方式發生的爭議，也都表明伴隨中國社會經濟的轉型，農村人際關系、家庭關系的轉變，反映了現代市場經濟對傳統家庭關系的重新塑造。所有這些變化都改變了中國農村社會的糾紛類型。

據此，我們可以得出結論，中國農村，即使是市場化還不那么發達的黑龍江農村，也已經隨著中國整體的社會轉型對法治和司法提出了更多的要求。這種需求是向正在改革和轉型的中國司法提出來的，而之前的中國司法改革和制度設計中對這類問題很少涉及，至少可以說是關注不夠。因此，金桂蘭法官提出的一個重要問題是，我們對社會轉型中的農民的司法需求，無論是數量還是性質，都必須有一個清醒的理解和認識，并且在制度上要有相應的回應和調整。

同樣值得一提的是，盡管中國的現代化發展很快，但是中國的“三農”問題會是一個長期的問題。過去的20多年來，中國的農業人口在總人口中所占比例已經從80％降到了58％，一些研究預計，目前中國城市人口的比例大約是每年增加1％，按照這個速度，中國比較完全的城市化還需要40年左右。因此中國農村對司法的這種需求不但巨大，而且還會持續很長一個時期。

中國農村對于有效司法的特殊知識和技術需求

上面的分析隱含了一個判斷，這就是盡管都是對司法的需求，但中國農村對司法有些特殊的需求。這是許多中國職業法律人或法學人往往看不到或不愿承認的，因為這似乎違反了我們接受的關于普世法治和司法職業化的一系列齊整的命題和理念。但如果這有什么不合適的，這也是當代中國司法無法回避且必須面對的一個現實。

金桂蘭辦案方法在這方面是一個典型的例證。她特別注重調解，其審理的案件調解率達到90％，而她所在的法庭的調解率近年也一直保持在80％左右。更重要的是，如此高的調解率帶來了訴訟當事人的普遍滿意，13年來，金桂蘭審理調解的案件沒有一起上訴和申訴的。而在城市地區或是更高層級的法院，調解結案率則很低。而在北京郊區，我了解到某人民法庭的調解率只有20％左右。

我并不特別偏好因此想宣傳某種糾紛解決方式。因為重要的是要能解決糾紛，就此而言，黃貓黑貓逮住老鼠的就是好貓。但是，如果假定所有這些法院的案件審理方式以及這些法官的選擇都是對于環境的理性選擇，那么金桂蘭法官給我們的第二個啟示就是，盡管中國農村社會有了重大的發展和轉型，對司法有重大的需求，但中國農村的糾紛性質仍然與城市地區有諸多差別，因此中國農村對司法的需求與城市地區對司法的需求有性質上的不同。這進而意味著中國農村社會對中國司法提出了特別的制度、技術和知識的需求。

調解之所以在農村基層社會是主要的糾紛解決手段，并成為農民歡迎的司法產品，最主要的原因是，當代中國農村的基本結構還是熟人社會，人際關系比較緊密，互惠性關系普遍存在，并且往往相互牽扯，因此在糾紛解決中仍然有緩和人際關系的必要，同時也有這樣的余地；社會同質性比較高，社會輿論構成了司法執行之外的一個比較強有力的社會制裁機構；農村的許多糾紛解決可以甚至必須借助一些民間習慣和風俗，以補足各類相對抽象的法律條文的不足；盡管有了諸多現代化因素，但農村的糾紛相對來說仍然不像現代城市社會中的糾紛那樣復雜多樣；由于種種原因，農村缺乏有效的現代司法認可的證據保留和重現的技術和制度條件；由于財政的原因，農村缺乏律師這樣的支持現代司法運作的專業人員；以及缺乏法學家所說的那種高度專業化和職業化的法官。正是在目前這些限制條件下，調解作為糾紛解決手段的比較優勢才得以凸顯，并且具有重大的實踐意義和理論意義。

由于上文提到的中國農業人口比例的增減，因此從實踐意義上看，調解對于中國農村基層司法不但目前具有根本性的意義，而且可能在長達數十年間都可能具有戰略性的意義。中國農村對于調解、對于金桂蘭這樣的法官、對于她所體現或代表的那種司法的知識、能力和技術的需求不是暫時的，而是比較長遠的。因此，如何向中國農民提供他們喜歡并有能力消費的司法，就具有著重大的社會實踐意義。

我們還要充分認識金桂蘭辦案方法隱含的對于中國司法制度改革和完善的一般理論意義。就整體的司法制度而言，我們必須理解司法的糾紛解決與司法的規則之治的區分，并據此來設計完善中國的司法制度，劃分并嚴格尊重不同級別法院的功能，完善司法的分工，相應地確定不同層級法官的準入標準，反對一刀切、反對整體的法律體制的官僚化，要注意各級法院的各自獨立和法官司法的獨立。因此金桂蘭的意義對整個司法體制的進一步改革具有啟示意義。

就基層人民法院，特別是農村地區的人民法庭而言，其工作應更偏重于糾紛解決，并在訴訟程序等相應的制度上予以適度調整，要努力降低訴訟費用，提高糾紛解決的效率。通過這樣一種著眼點的改變，我們不但可以強化人民法庭的工作，同時這也就把規則之治的工作更多地放在中級和高級人民法院，逐步形成我國各級法院的全面制度功能分工。

金桂蘭辦案方法也再一次強調和凸顯了農村人民法庭對基層人民司法的特殊知識和技術需求。現代司法體制對當事人有著特別素質要求以及制度要求（例如律師，鑒定、取證制度），而這些要求在當代中國農村社會還很難完全實現，因此，基層司法要求人民法庭的司法必須作出調整。例如，人民法庭的法官使用的語言必須簡單、明了、生動活潑，有時甚至必須使用方言，而不是普通話；法言法語不僅難以達到有效的司法效果，而且可能造成誤解和反感；由于熟人社會，當事人對實體公正的需求會更高，程序主義有時會妨礙這種需求的滿足；近距離的司法可能對法官也會有不同于上級法院法官的特別要求，包括年齡、性別、裝束和舉止，也許還包括對個人魅力和人格有更高要求；解決糾紛要注重釜底抽薪，因此可能要有適度的職權主義的傾向；由于證據和信息難以以常規方式獲得，司法因此也許更有必要多深入實地，更多、直接接觸當事人；以及要有更大的裁量權和靈活性等等。

中國農村基層司法對法官的特別需求

對司法制度、技術和知識的這些特別需求，在很大程度上會轉化為對中國農村基層法官的特殊需求。因為任何司法的知識和技術都不可能只是寫在文字上的，它們必須并且也只能通過基層法院法官和他們的工作來承載和傳達，因此金桂蘭法官的司法審判經歷也提出了一系列關于人民法庭法官的問題。

金桂蘭的經歷表明，在中國基層法院，法官的個人人格和品性可能更為重要。在鄉村中，法官人格化的權威不可能通過現代司法制度的一些設置來構建，例如法袍、法槌、法警、法庭等，因此人民法庭法官的個人人格必定要充分利用鄉土的諸多本土資源，同法庭的本土性、地方性密切聯系。法官的鄉土性可能使得某些法官更能為他所服務的本地民眾所信任，其地方化的通俗化的語言更可能為民眾所理解，鄉土性還會使得法官更懂得并關注本地民眾的特殊利益和特殊利益的具體表達；還必須指出，盡管基層法官的工作特點使得法官很難受到正式制度的有效監督，但作為替代，本土性以及鄉土性也可能使法官的公正與否能夠以另一種方式直接受制于民眾的監督。

金桂蘭法官的經歷表明，至少一部分基層案件或糾紛解決需要的知識并非學院內的法律知識，或不是在法學院內就可以培養和獲得的。金桂蘭法官先前擔任過村婦女隊長，鄉婦聯主任和鎮紀檢委員等，這些非科班的經歷也許在一些人看來不利于現代司法制度的形成，但對于當代轉型時期的中國，對于中國基層農村社會的司法和糾紛解決卻具有重要意義，甚至是法學院的經歷無法替代的。這就提出了一個放眼看來更具戰略意義的問題：我們現在還有多少金桂蘭這樣的法官，以及我們如何培養或者發現金桂蘭這樣的法官，來滿足轉型中國農村基層司法的需要。據我所知，近年來，由于人民法庭的艱苦條件等，由于司法越來越強調程序，出任法官越來越強調學歷，旨在提高出任法官之門檻的統一司法考試反而導致法官更容易向律師行業、東部發達地區和城市流動，因此許多地方，特別是中西部地區基層法院和人民法庭的法官極為缺乏，許多地方的法庭不得不收縮合并，全國的人民法庭數量逐年減少。這種狀況都使得農村的法律需求難以得到滿足。今天我們還有一些金桂蘭這樣的法官，還大致能滿足最基層的司法需要；但他們大多是司法改革之前進入法院系統的，大多年齡已經四五十歲，也許還愿意或只能在基層法庭服務十年左右。但再過十年，我們能否還能提供足夠的金桂蘭這樣的法官，在農村基層為民眾服務？這個問題其實已經是一個亟待解決的問題了。

這個問題要求中國的司法制度，在堅持司法制度改革和司法職業化的同時，作出一些謹慎細致的政策調整。主要手段可能有兩個，一是加大對人民法庭法官的財政支持，從而吸引一些有理想有信念的法學院畢業生到人民法庭工作，至少是工作數年。但這還是一個輔助性手段，可能作用不很大。更重要的是，在制度層面上，在人民法庭和基層人民法院這一級，還是可以考慮一些包括“復轉軍人進法院”在內的替代。法學教育對此也可以有所努力，對在最基層的農村法庭工作的法官們提供某些適用、對路的專業培訓。

意義的限定

在此需要強調的是，金桂蘭法官事跡的最重要意義是要清楚中國是一個政治、經濟、文化發展不平衡的，同時又是在發展和轉型中的大國，因此必須針對中國的問題和需求來設計改革調整司法制度，而不是按照某種法治或司法制度的理念來設計改造中國的司法制度和法官體制。盡管金桂蘭法官令我們關注中國農村基層司法，卻不意味著中國司法只有一個主要問題，只應關注或應主要關注農村；盡管金桂蘭法官擅長調解，且同時保證了公正和效率，這也不意味著調解自然而然地應當成為中國司法的主導，或是在其他地方也會取得相應的效果。中國法治建設需要多方面的有時抽象看來甚至會是沖突的努力，因此強調研究金桂蘭法官代表的中國農村基層司法的需求不應妨礙了我們對當代中國法治形成和司法改革同樣急需的法律職業化、專業化的關注，特別是在中高級人民法院。

我們的研究要更為具體一些。我們要認真研究中國各級法官的特別知識和技術需求，理解和研究中國農村社會對法治和司法的特別需求，以及什么因素構成了這些需求。

我們也要認真總結中國各級法院法官的不同經驗，要尊重和理解包括基層人民法院特別是人民法庭法官的工作做法，要善于發現其中隱含的理論邏輯，要善于用學術的話語一般性的理論語言予以表達，使之成為一種可以為更多法律人和法學人所分享的系統知識。這種工作非常艱難，因為這是創造性的，但這是中國法治建設和發展所必需的。

中國的法治不是也不應只是滿足了中國的城市人口的司法需求。如果占了大約全部人口60％的中國農村人口不能獲得有效的法治和司法服務，那么我們就不可能真正建成中國的法治，而可能成為我們這一代中國法律人和法學人的一個缺憾，甚或污點。

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金桂蘭，女，朝鮮族，大專文化。1957年5月出生于黑龍江省寧安縣鏡泊鄉五豐村，1973年10月參加工作，1976年7月加入中國共產黨。1990年調入法庭工作。先后獲得“全國優秀女法官”、全國“巾幗建功 ”標兵等40多個榮譽稱號，并被中共黑龍江省委授予“心系百姓的好法官”榮譽稱號，先后榮記一等功、二等功。10多年來，她共審理1050起案件，無一起重審改判案件，無一起超審限案件 ，無一起上訪纏訴案件，無一起違法違紀案件。金桂蘭總共做過七次大小手術，1998年并確診患乳腺癌。現任黑龍江省寧安市人民法院東京城法庭正科級審判員。

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