不在同一個屋檐下
——新加坡、香港和深圳三地低收入者住房保障制度的比較分析

2006年11月初的鵬城深圳正是暖暖的初秋季節，市公安局59位急待住房的警員領到了久違的、由深圳市住房租賃中心集中分配的全成本微利周轉出租房的鑰匙，總算有了自己的一片小天地。這標志著2006年深圳市政府新一輪政策性住房建設政策初步落到了實處。
自2004年以來，深圳房價如野馬脫韁，一發而不可收拾。截至2006年10月，深圳的年人均可支配收入為17042元，三口之家收入總和為51126元，而同期商品住宅均價為8952元/平方米，一套90平方米住宅總價高達80多萬元，房價相當于家庭可支配收入的15.76倍，這個數據在2004年和2005年的尚只有6.52和9.83。而國際上公認的房價收入比的合理區間是4～6倍，深圳的數字已翻過這個區間上限的2.5倍且有余。針對這種持續高位運行、強勢上漲的房價，深圳市政府并非不想作為，但“手里無米，叫雞都不應”，政府手里沒有任何調控性房源，短期內干預房價是力不從心。如此背景下，政策性住房的建設再次被提上議事日程。
1988年，深圳在全國率先實行房改，第二年就全面研究了政策性住房問題，出臺過《深圳經濟特區居屋發展綱要》，該綱要的制定借鑒了香港、新加坡解決低收入者住房問題的成功經驗，針對公務員、企業職工、有戶籍而無力購房者、無戶籍人員等不同低收入群體，在紙上勾畫出了一套完備的包括福利房、微利房、周轉租賃房、單身公寓等在內的住房保障體系。然而，十七年過去，深圳目前的居住現狀卻依然與中國的其他大城市并無二致：市場提供95%的房源，由收入高者購得；到2005年底，深圳市只建設了5.86萬套政策性住房，僅占住宅開發面積的4.5%；市場自發形成以農民自建房替代本該由政府提供的廉租屋，70%以上的無戶籍常住人口就租住這些“城中村”的房子……深圳已沒有當年獲得聯合國人居中心頒發的“人居榮譽獎”時的輝煌。而同樣獲獎的香港和新加坡，雖也經歷了風雨和不足，但在解決低收入者住房問題上的成績依然讓人稱道：新加坡85%的公民住進了政府建造的組屋，其中93%的居民擁有房屋的產權，另外7%的低收入家庭向政府租賃廉價房；香港30%以上的居民以市價50%左右的租金租住在由政府建設的公屋里。
今天，深圳把當年的住房保障方案重新擺上臺面，再一次向新加坡、香港看齊，而這一次怎樣才能避免不重蹈十七年來的覆轍，依然是一個難題。至少政策性住房的建設過程中，以下幾個問題首先要弄清楚：為誰建房（哪些人無力自己置房？界定低收入者的標準是什么？這群人的住房需求規模有多大？）、建什么樣的房子（為低收入者建的房子和為中高收入者建的房子應該有層次區別嗎？如有，應有哪些區別？）、誰來建房以及怎樣建房（政府應當扮演什么角色？政策性住房建設所需的土地和資金如何到位？）、如何分配和管理住房（這些帶有保障性質的政策性住房如何更公平、更有效率地提供給城市的低收入者？低收入者如何獲得這些住房？買房賣房過程中需要建立什么樣的審查甄別、金融信貸等輔助機制？誰來提供物業服務和管理？）。如果不從邏輯上厘清這一系列問題，為低收入者提供住房保障的實踐就難免會無頭蒼蠅式地瞎碰撞。下面我們分別研究新加坡、香港和深圳在解決低收入者住房問題過程中是如何認識和解決上述問題的，從中找到差距和解決方法。
為誰建房和建房標準？
毋庸置疑，住房權是基本人權之一。由于中高收入者和高收入者有能力從市場購房，因此政府提供的政策性住房，無論出售還是租賃，都是為了解決那些無力自行置房的低收入者、中低收入者的居住問題。既然是為中、低收入者解決住房問題，自然要求政策性住房的售價或租金是中、低收入階層承受得起的，不足部分應由公共財政予以補貼。同時，在滿足所有人的最基本居住條件前提下，為低收入者提供的政策性住房在質量上應與商品房拉開差距，否則會導致政策的反激勵。
新加坡“居者有其屋”政策為低收入者設計的組屋以高層、高密度住宅為主，大部分是10至20層的建筑群。戶型大體上可以分為三房式、四房式、五房式和公寓式，和我國的單元房差不多。三房式組屋面積為60至65平方米，包括兩間臥室和一間客廳；四房式為90平方米左右，包括三間臥室和一間客廳；五房式有110平方米左右，包括三間臥室、一間客廳、一間飯廳或者四個房間加一個客廳；公寓式組屋面積則在130平方米左右，設施與五房式組屋相似。這些不同樣式的房屋針對不同層次的收入群體，不同層次的收入家庭只能購買不同樣式房屋，盡力做到公平合理。
香港的房地產供應也存在一個梯級的金字塔結構。第一個梯級是廉租房，占整個房地產住宅市場的30%左右，由政府提供，租金低于市價50%以上，香港收入最低的市民大多住的是就是這種廉租房，雖然政府允許達到一定條件的居民可以購買廉租房，但由于租金低廉和轉手不易，居民普遍沒有購買需求，這也防止了借廉租房來投機或投資；第二個梯級是居屋，類似我們的經濟適用房，占整個房產市場的15%左右，售價比一般的商品房便宜40%，但相對于商品房來說，它的戶型偏小，密度較高，用材檔次比商品房也較差，居住質量能夠明顯和商品房拉開距離，讓買得起商品房的人不會對居屋產生興趣；第三個層次則是由完全開放的房地產市場提供的商品房。
而在深圳，當年的《深圳經濟特區居屋發展綱要》就借鑒了香港和新加坡的經驗，設計了著名的住房結構模型——紡錘型：福利房占30%、微利房占40%、商品房占30%的比例，并規定此后福利房、商品房建房比例逐漸減少，微利房逐漸增多。按如此設想，政府建房應該越來越多，但實際情況是深圳市提供給非公務員的有戶籍人員的社會微利周轉房只是梅嶺四村里的一棟小高層，而深圳市低收入戶籍家庭登記在冊的約為7500戶；所有住宅類出租屋面積共計1.3億平方米，其中由農民房或其他私人自建住房提供的就達1.2億平方米，由政府提供的不足8%。政府本為中低收入者提供的經濟適用房卻價高得讓他們買不起，白白便宜了中高收入者，無異于劫貧濟富。與前所述，深圳這么多年來建的房絕大多數并不是為低收入者提供的，整個房產供應中95%是市場提供的商品房，同新加坡形成鮮明對比。
　誰來建房和怎樣建房？
由于政策性住房針對的人群是低收入者，其租金和售價應該有上限。因此，政策性住房建設過程中，政府毫無疑問需要承擔大部分的責任，往往需要一個具體的管理部門來承擔這項職能，而建房土地和資金是這個管理部門面臨的首要問題。
新加坡政府在上世紀六十年代成立了建屋發展局專門負責建造公共組屋。作為新加坡住宅營建主管部門，建屋局權力極大，負責“政府組屋”的規劃、建筑、分配、定價、出售、租賃等工作。建屋局的啟動經費由國家以低息貸款形式撥給，以組屋銷售收入還清貸款并維持單位開支。對于建屋局的虧損部分，政府將之列入預算并負責補貼。政府還頒布土地法令，規定政府有權征用私人土地用于國家建設，并且被征用土地只有國家有權調整價格。政府征完土地后，建屋局直接向土地局購買土地，這保證了建屋發展局能夠順利地得到土地。通過撥款、補貼政策和土地法令，政府為為建屋發展局建造組屋提供了充足的資金和土地保證。
1953年圣誕節，香港石硤尾寮屋區發生特大火災，5.3萬災民一夜之間無家可歸，當時的港英政府為安置災民，在石硤尾災區興建了7層高的Ｈ型徙置大廈安置災民，香港大型公營房屋計劃由此開始。到了1972年，香港政府頒布“十年建屋計劃”，香港公屋建設開始由主要為安置災民轉為致力于為低收入居民提供滿足基本居住條件的住所。為推行“十年建屋計劃”，1973年政府重組各類政府公屋組織，成立獨立的法定機構——香港房屋委員會，全面統籌有關政府公屋的供應、編配及管理工作；徙置事務處和市政事務署屬下的屋宇建設處合并組成新的房屋署，作為房委會執行機構。房委會建設公共住房的資金來源主要為經常性收入和政府資助。經常性收入是房屋委員會通過出租公屋及其附屬商業樓宇、出售資助自置居所獲得的收入，足以維護其日常開支。政府資助則是由政府通過財政出資、低息貸款和免費撥地等形式來保證政策的順利實施。1988年房委會進行改組，成為自負盈虧的財政獨立機構，但政府仍履行對公屋的財政承擔、免費撥地及以優惠條件撥出資本等責任。據香港城市大學王坤和王澤森兩位學者保守估計，截至1994年政府已累計提供超過2000億港元支持房委會；同期房委會也積累了龐大的資金，至1994年3月底現金結余約為180億元，為其長遠財務安排和大規模投資提供了基礎。即使在經歷了1997年亞洲金融風暴對香港房產市場的嚴重沖擊后，房委會也開源、節流并用，推行管理和服務的外包、自動離職計劃以及通過分拆商業資產上市、利用資本市場等措施來籌集資金，保證了財務的可持續增長。可見，香港為低收入者提供住房保障計劃的成功，與香港政府大量的資金投入及長期以來的無償土地劃撥政策密不可分。房委會以商養房拓展資金來源、充分利用社會專業服務機構的力量來外包管理和服務以減少支出等也是一個較好的經驗。
深圳市政府于1985年10月成立房產管理局。1989年7月，《深圳經濟特區居屋發展綱要》頒布，正式確立了“雙軌三類多價制”住房供求模式，由房管局統一管理特區保障性住房和商品房的政府管理部門。1992年3月，深圳市房管局被改為深圳市住宅局，其職能變為主要負責保障性住房的建設、分配、管理和房改政策的制訂和實施、物業管理、住宅產業化及老住宅區改造等，而房產管理的其他職能如房地產市場管理、產權產籍管理、租賃管理等則劃歸原規劃國土局承擔。這一舉措將完整的房產管理職能一分為二，住宅局承擔保障性住房管理的職能，原規劃國土局承擔非保障性住房管理的職能。這種職能分離給住宅局管理工作帶來困難，因為住房政策、房改方案、住房發展規劃、物業管理、住宅產業化、老住宅區改造等是覆蓋全社會的，市場商品房的開發建設也要納入全市的住房發展規劃之中。在建房資金的籌措上，深圳倒不失有一套自己的路子。從1988年深圳房改開始，深圳市住宅局通過出售房改前財政投資興建的住房，建立了政府住房基金，再將政府住房基金投入安居房建設，實現了“建房—賣房—再建房—再賣房”的良性循環。但在解決政策性住房建設所需土地的問題上，住宅局卻是難有作為。住宅局在權力設置上和國土資源局平級，而且沒有香港房委會和新加坡建屋發展局在拿地上的優先權，這就使得在爭取建設用地時出現“要建政府房總是沒地，開發商建房就有地”說怪不怪的現象。2002年，在取消住房供應雙軌制的名義下，國土局更是宣布深圳市將不再劃撥政策性住房用地。房產管理職能上的不合理設置以及拿地的困難，使深圳市政策性住房建設舉步維艱。在“十五”期間，深圳市政策性住房的建房比例和開發商建房相比，每年不足后者的1/10，某些年份甚至1平方米都沒建。
住房分配和物業管理？
新加坡建屋局以每個家庭的月總收入為標準，不同的收入群體買不同樣式的住房，家庭每月總收入少于1500新元的家庭租用小戶型組屋，低于2000元的可購買二房式，低于3000新元的才可以購買三房式組屋，低于8000新元可以購買四房式或面積更大的組屋，高于8000元的或購買了其他公寓和獨立洋房的高收入者則沒有資格購買組屋。政府還配有完備的強制性公積金制度和優惠、補貼政策來保證大多數人公民買得起房、住得起房。如在公民購買住房的時候首付售價的20%，余下部分則由建屋發展局以低息貸款方式墊付，住戶可用公積金在5年、10年甚至25年內還清；給組屋住戶每月一定數額的水費、電費補貼，以幫助低收入家庭住得起房子。售出組屋后，建屋局繼續對組屋進行“主要翻新”、“中期翻新”及“電梯翻新”三個美化、優化工程，幫助居民不斷“優其屋”。建屋發展局還負責統籌全國的組屋物業管理。
香港房委會對公屋的購買和租賃者也有較詳細的規定，如申請租住公屋者必須年滿18歲，且申請人與家庭成員不擁有或與人共同擁有任何住宅樓宇；家庭每月總收入及目前的總資產凈值不得超過房委會規定的限額，超過這個標準將不能租公屋，可去購買商品房或租住私人房屋，如以3人家庭為例，每月最高收入限額為12100港元，總資產凈值限額305000港元。租住公屋的最低編配標準為每人5.5平方米，低于此標準的租戶可通過每年舉行兩至三次的“舒緩擠迫調遷計劃”調遷至較大單位，這一計劃使公屋的擁擠程度大為改善。公屋的分配是依照登記在輪候冊上的先后次序來辦理的，按家庭人數及所選擇的地區而分隊輪候，在有房可供編配時便按單位大小及所在地區而分配給最先在該隊伍等候的家庭。房屋署還成立了“打擊濫用公屋資源特遣隊”，加強對公屋濫用方面的調查及執法工作。特遣隊除了加強抽查公屋住戶的戶籍和居住情況外，還會加強審查公屋住戶和申請人的收入和資產申報，防止高收入者租住公屋。另外政府還不斷放寬申請條件，實施租金援助計劃給予有經濟困難的公屋租戶適量租金減免，而經濟條件較佳的要繳納較高的租金，以便能讓更多低收入家庭受惠、更趨公平。
深圳在經濟適用房的分配上，每年也都會依據實際情況制定較為嚴格的申購程序、申請條件以及計分、排隊和自選房號辦法。但面對龐大低收入家庭的需求，本就不多的經濟適用房無異于杯水車薪。特區建立以來，深圳市共興建經濟適用房5萬余套，其中4萬套實際上分配給了公務員。顯而易見，與新加坡和香港相比，深圳在對低收入家庭的政策傾斜度和優惠保障力度尚嫌不夠。再加上經濟適用房規劃和建設時就存在面積偏大、位置偏遠等問題，導致價位較高、生活成本增加，使低收入家庭難以承受。再加上分配過程中存在政策約束不到位、缺乏公眾監督、對申請者的審核不嚴、高比例騙購等問題，真正享受到經濟適用房的低收入家庭可以說是只能當作新聞案例來講述。
值得慶幸的是，面對房價不可承受之重，深圳市在2006年率先在全國開始落實“國15條”并公布實施細則，要求加強公共租賃住房（含廉租住房）建設，提出住房保障由“以售為主”向“以租為主”轉化，并要求在2007年年底前調查清楚全市低保待遇、特困家庭廉租住房供應規模，落實公共租賃住房（含廉租住房）用地規劃選址，并加快落實年度經濟適用房建設方案，逐步建立全市公共住房保障體系。
據相關報道，2005年深圳實際人口突破1200萬，其中戶籍人口181.93萬，外來人口1026萬。這1200萬人因為戶籍隔離而形成“四元結構”：坐食其利的土著居民；收入頗豐的外來投資者、民營企業家及企業高級管理層；以公務員為代表的、享受高額工資和優厚福利的政府機構職員；以及占人口絕大部分、居社會最底層的外來工。外來工中很多人長駐深圳，是這座城市發展的脊梁，收入卻普遍偏低。解決這部分人在深圳的居住問題極具挑戰性，但政府和企業也應該有更大作為。歷史上，深圳的房改走在全國的前頭，并取得過輝煌的成績，在國內各大城市中位居翹楚，希望這次為低收入者謀福利的公共住房保障體系的建設依然能為我們樹立一個成功的典型。
改革了這么多年，學費也交了不少，是該總結我們的學習經驗和學習成績的時候了。在解決低收入者住房問題上，我們往往只注意到新加坡、香港政府在組屋、公屋政策制定和實施的過程中發揮的計劃、分配作用，卻忽視他們還有一套完善的制度環境來輔助這些政策的順利實施。新加坡于建國初期制定“居者有其屋”政策時就已有一個成熟、健全、透明的房地產市場，收入、稅收、法制等制度也都較健全，再加上政府的責任心、充裕的國家財政補貼、完善的信貸市場，才最終造就了一個百分百“居者有其屋”的奇跡。香港公屋制度的成功之處也不僅在于其專業化的運營和管理，還有政府土地政策的支持、有效的資金安排、明確的政策定位和不斷完善的準入與退出機制，既避免了龐大公屋計劃造成巨額財政赤字，又使有限的公屋單位得到了公平合理的分配。另外，香港司法制度非常嚴格，個人資產自行申報沒幾人敢謊報資產或偷稅漏稅，使甄別低收入者家庭成本降到極小，再加上嚴格的居屋購買資格審查，極好地避免了騙購、騙租等現象。  
2007年的春節即將到來，正是中華民族一年最歡慶的時刻。希望如媒體和專家所預言，2006年將是中國房價最后瘋漲的年份，新世紀第一個金豬年里中國房價將出現回落苗頭。值得注意的是，國家稅務總局要求從2007年2月1日起正式向房地產開發企業征收30％～60％不等的土地增值稅。受此舉影響，2007年初的房價在春節的爆竹聲中是上漲還是平穩抑或回落，尚需拭目以待。但經濟學原理最基本的知識告訴我們，如果沒有其他配套管制措施，在一個“賣方市場”上，稅收負擔絕大部分是要轉嫁到消費者身上的。無論如何，衣食住行是人的基本生存需要，也是人的基本權利，“居者有其屋，寒士俱歡顏”不能只停留在紙上和夢中！

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