土地不是完全市場化的商品

　　新京報：最近你和周其仁等學者關于土地改革的辯論引起關注，其實你們目標一致，那就是中國如何從農業社會轉型。但對于什么樣的制度安排有利于這種轉型，雙方認識不同。

　　華生：周教授等學者認為，市場經濟就是市場決定和支配，土地也不例外，應該讓產權所有者自己來決策如何使用、是否轉讓。

　　但我認為，市場不可能決定所有這些東西，世界不是一維的，其中相當一部分是市場本身決定不了的。因此我們要研究，在哪些地方市場能直接起作用，哪些地方只能間接發生作用。一個社會中除了市場交換機制，還有哪些機制起作用。

　　新京報：就是純市場和半市場的差異。

　　華生：其實，就是市場與政府作用的混合。在市場經濟的美國，其財政預算占國民經濟的30%、40%，就是說整個國民收入的30%、40%都是美國政府來分配，可見他們政府在經濟中的作用。

　　由于觀念不同、視角不同，因此在土地開發這個問題上就產生了分歧。周教授等學者認為，土地、資本、勞動都是市場在配置。但我認為，在土地開發的問題上，現代社會中，你有地但你并不能按自己的意志蓋房子，從這個現實情況看，土地開發權不屬于你自己。因此，土地產權的界定，跟其他物品的界定就不一樣了。

　　土地的使用權是受限的，土地所有權并不意味著你有權利去蓋房子、搞開發。中國是這樣，在土地私有的西方發達國家也是這樣。

　　土地改革這些年來舉步維艱、進展不大，恐怕主要是改革的主導思路還不清晰。

　　應限制資本下鄉購地

　　新京報：出了什么問題?

　　華生：現在改革的方向是鼓勵土地流轉，而土地流轉在地方政府的推動下，很多都是流轉到下鄉的工商資本企業手上，在我看來這不符合農村改革的方向。

　　在土地流轉過程中，要保護好留守的農戶。農村改革方向是讓大部分人進城，剩下的農戶能擴大規模，如果放手讓工商資本下鄉的話，這些留守農民可能就破產了。

　　而工商企業下鄉，獲得流轉的土地絕大多數不種糧食，土地大規模流轉非糧化和非農化很嚴重，問題是中國是人口大國，需要保證糧食的供給。

　　新京報：土地不轉給工商資本，那流轉給誰?

　　華生：農地流轉給誰，這是真正的難點，也是真正的焦點。農地流轉應當主要流轉給留在農村務農的農民。

　　現在中央提出來“三個1億人”的安置計劃，安置了以后，他們的土地一定要流轉，流轉給誰?應該是流轉給沒走的農戶，他的經營才會擴大，規模經濟顯示出效益來，收入才會提高;整體收入上去見效益了，這樣才能達到縮小城鄉差距的目標，跟三中全會提出來的“堅持家庭經營為基礎”相吻合。

　　新京報：沒有工商資本，留守的農民能實現規模化經營嗎?

　　華生：土地不變，人少了就可以規模經營。比如說原來一家種6、7畝地，如果現在一家種到60、70畝地，人和土地的關系改變了以后，人均的產出跟收益就增加了。像美國那樣人少地多的國家，一個農場有幾千上萬畝地，也還是以家庭經營為主體。我們這樣人多地少的發展中國家，動搖家庭經營這個基礎，是很危險的。

　　新京報：工商資本涌入農村承接土地流轉，怎么防止這種情況?

　　華生：從其他國家地區的過程來看，都對工商資本下鄉采取控制措施。城市化轉型期，日本、韓國和臺灣地區都嚴禁資本下鄉購地，美國最大的九個農業州立法限制農業土地資本化公司化經營。

　　比如臺灣，臺灣有平均地權，就是一個單位不能占有太多的土地。而我們是相反的，搞成幾千畝、上萬畝。強調規模經營。不能走到另外一個極端去，不能脫離人口耕地比例關系。

　　土地改革關鍵在于破解土地財政

　　新京報：土地財政是這些年來一直想解決卻解決不了的問題。現在多個地方政府出現了債務危機。還要繼續賣地嗎?不賣地，地方政府怎么辦?

　　華生：我認為現在的土地財政是維持不下去的。現行土地分配制度的主要模式就是政府征地，征地以后政府賣地，形成土地收入，政府用這個收入來建設城市，搞基礎設施建設。這種做法遭到了輿論界、學術界的廣泛批評。

　　政府賣地真賺了大錢嗎?其實并沒有，現在政府債務累累，帶來了潛在的金融風險，經濟還被房地產綁架了。

　　土地制度改革到現在沒有進展，最根本就是沒有破解土地財政的問題。土地財政是土地改革的起點，用什么來替代現在的土地財政，這個問題不回答，確實沒辦法往下走。

　　新京報：那用什么可以替代現在的土地財政呢?

　　華生：原來提的一個思路，是縮小征地范圍，農村集體建設用地入市。但現實是，現在不縮小征地范圍地方政府都已經負債累累了，再縮小范圍，地方政府更活不下去。讓農民全部土地直接入市，這種方法其實既不可行也不合理。

　　不可行是說，這種做法意味著政府現行土地收益全部喪失，相反還要另外籌巨資進行公益土地征收和基礎設施建設。這對于現在靠賣地還深陷債務泥潭的地方政府而言，顯然極不現實。

　　說不合理是因為城市化導致了城區和城郊土地的巨大升值，這是人口集聚和公共設施投入帶來的，當然不能簡單歸原住民所有。城市郊區的土地直接入市，這些農民富裕了，問題是其他人特別是幾億進城務工農民的利益呢?現在政府賣地的收入，其中有大部分會做基礎設施建設，如果農民土地直接入市的話，他不會去做基礎設施建設。這樣做的后果就是，中國的貧富差距更大了，農民工家庭的市民化和城市化建設更困難了。

　　城郊農民土地直接入市問題也是我跟其他學者爭論的焦點。

　　用分地取代“完全征地”

　　新京報：不能繼續賣地，也不能讓農民直接出售變為建設用地，那土地財政問題何解?

　　華生：肯定要停止土地財政，但需要給地方政府提供公益用地和城市基礎建設的資金來源。

　　看看世界上成功的例子，二戰以后唯一成功現代化的就是東亞。日本、韓國、中國臺灣地區既沒有搞出貧民窟來，又實現了城市化轉型，現在農村人口都只剩百分之幾。而且它們的情況跟中國特別相像，人均耕地都很少。它們走的是一個分地的道路，城市化擴大到城郊農村土地上，這塊土地要分成很多塊。

　　在新開發一個區域時，首先要劃出一塊來做基礎設施;還要有一塊用于準公共設施建設;另有一塊要給移居打工的農民工家庭，還有是劃出來做商住的部分需要拿出來標售，彌補公共設施建設費用;當然還要留一塊給原來這塊土地上的農民。

　　現在政府的做法是先把這塊地全征了，其實其中很大一塊補給農民，還有搞基礎設施建設，但政府說不清楚，大家認為錢都被政府拿走了。進城的農民工家庭完全沒有考慮。

　　我建議的做法是，這塊地的分配跟政府沒有關系，政府在里面應當什么好處都沒有，政府純粹是來做服務工作的。這塊地要變成城市建設用地，就要把它重新分配，分成幾塊。原來農民的利益也是受到保護的，原來農民拿到土地的價值，肯定不應低于以前的土地價值，以后的增值空間也會更大。這樣做了以后，政府也不存在負擔了，也不用征地來做建設，用這塊土地自己解決。這樣政府的債務負擔只剩下過去的舊債，消化起來就容易多了。

　　新京報：這種分地的方案不也會造成農民貧富差距加大嗎?

　　華生：不會，他實際上是解決幾個問題。

　　第一是這塊地方的農民不會暴富了，也沒有受損失。分走的地都很明白，都很必要：做公共設施，平價供公共機構、建保障房，出售一部分用于基礎設施投入。

　　第二，分地的辦法比直接拿地給錢的辦法要好很多，給錢是一次性給農民。其實任何人一下子有了一大筆錢之后，都難以自持，過幾年有人又返貧了，因為他沒有技能。但是分地解決了這個問題。住房得到了保證，此外你可以收房租或者是做其他的開發，而這個收益是一年一年體現出來的，農民在這里逐步變成了市民。

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