專家談農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)問題：確權(quán)帶給農(nóng)民什么?

　　受訪專家

　　徐祥臨 教授 中央黨校“三農(nóng)”問題研究中心副主任

　　黨國英 教授 中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任

　　賀雪峰 教授 華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任

　　胡靖 教授 華南師范大學(xué)“三農(nóng)”與城鎮(zhèn)化研究所所長

　　南方農(nóng)村報訊記者 黃進(jìn) 實習(xí)生 楊源威

　　確權(quán)與土地私有何關(guān)? 

　　◎確權(quán)是落實以前的政策。

　　◎“如果某一塊具體的土地歸一個具體的農(nóng)戶，長期不變了，那就把農(nóng)村土地歸集體所有這條規(guī)定給瓦解了。”

　　南方農(nóng)村報(以下簡稱南農(nóng))：此次“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)”有何背景?

　　黨國英：我覺得沒有什么特別的背景。一直以來，官方都提出要土地確權(quán)，2008年還特別強(qiáng)調(diào)。土地確權(quán)是一個共識，但是沒有落實，這成了大家的一個心病。這一次只是把以前的政策給落實了。

　　賀雪峰：2007年頒布的《物權(quán)法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，2008年的中央一號文件提出要加快建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，但是當(dāng)時各地也沒太當(dāng)一回事。2008胡錦濤總書記到安徽小崗村調(diào)研時說，我們的土地承包經(jīng)營權(quán)今后是長久不變，原來是30年，現(xiàn)在是長久不變。到2013年，就出現(xiàn)了一個很完整的說法，說我們要對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，并且要在5年內(nèi)完成，這是明確提出來的任務(wù)和執(zhí)行時間表。

　　胡靖：十八屆三中全會提出要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。

　　我認(rèn)為這是向私有化過渡的一個動向。既然是這樣，自然就會衍生出一個法律權(quán)益的問題，即性質(zhì)的概念確定以后，就要進(jìn)一步確定數(shù)量的概念，比如(每個農(nóng)戶有)多少塊土地，每一塊土地的面積有多大。“農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)”工作就是在這個背景下開展的。

　　徐祥臨：背景是學(xué)者有這個主張，比如說周其仁教授的主張，說白一點就是想搞土地私有化，然后，有的官員接受了，換了“土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變”這一說法，這其實就是偷換了私有化的概念。

　　南農(nóng)：廣東新興縣農(nóng)業(yè)局官員告訴記者，新興縣采用的是“確權(quán)確地”模式，“確地之后，土地承包關(guān)系就長久不變了，對于農(nóng)民來說，其實土地就是自己的了。”因此，有人說“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)是農(nóng)村土地私有化的前奏”，該如何看待這種說法?

　　黨國英：這種說法是有道理的，實際上就是要變成農(nóng)民的地，而且永久都不變，雖然官方文件不明確講。

　　賀雪峰：的確，有些人是這么期望的。我希望這些人的期望不能成為現(xiàn)實，因為土地私有化對中國目前的現(xiàn)實來說，是一個巨大的錯誤。

　　徐祥臨：“從中央的政策來說，集體土地歸農(nóng)戶承包經(jīng)營長期不變，這是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度的一個制度要件。從這個角度來說，土地歸農(nóng)戶承包經(jīng)營且長期不變沒有問題，但如果把它理解為具體的某塊地，它就長期歸某個具體的農(nóng)戶了。

　　在我看來，如果某塊具體的土地歸一個具體的農(nóng)戶，長期不變了，那就把農(nóng)村土地歸集體所有這條規(guī)定給瓦解了，事實上就是農(nóng)民私有。所以，我的看法是，農(nóng)村集體土地歸農(nóng)戶承包經(jīng)營這一點是應(yīng)該長期不變，但是具體到一個集體的某塊土地該怎樣承包經(jīng)營，應(yīng)該由農(nóng)民集體內(nèi)部決定，這叫農(nóng)民集體經(jīng)營組織的自主權(quán)。你看，現(xiàn)在是政府說你的土地得確權(quán)，這是政府自上而下的一種行為。

　　確權(quán)可能導(dǎo)致交易成本增加

　　◎確權(quán)是要改革集體經(jīng)濟(jì)制度安排。

　　◎確權(quán)可解決土地撂荒和粗放經(jīng)營問題。

　　◎“一旦確權(quán)，產(chǎn)權(quán)會迅速明晰化，就會增加博弈的主體。”

　　南農(nóng)：此次農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的意義何在?

　　黨國英：搞市場經(jīng)濟(jì)，必須搞土地確權(quán)。市場經(jīng)濟(jì)講究要素市場，要素要交易，就要明晰產(chǎn)權(quán)。如果產(chǎn)權(quán)不明晰，就沒法交易。誰敢購買產(chǎn)權(quán)不明晰的東西呀?要素交易的前提是產(chǎn)權(quán)明晰。適應(yīng)生產(chǎn)資料這一要素交換的需要，這就是土地確權(quán)最大的意義所在。

　　賀雪峰：土地確權(quán)到底是要干嘛呢?農(nóng)民的土地既然就是那么多，你侵不侵犯，土地都在那里。過去，我們的土地面積基本是按產(chǎn)量來算的，比如說一畝地生產(chǎn)幾擔(dān)糧食。為什么按照產(chǎn)量來算呢?因為土質(zhì)差別太大。根據(jù)一塊地生產(chǎn)出來糧食的重量來確定土地畝數(shù)是有道理的。你現(xiàn)在說位置不清、空間不明、農(nóng)民不清楚，因而要土地確權(quán);但是，村集體清楚啊。所以說，你去清算、確權(quán)，就是無事找事。你既然說要確權(quán)，那么你給農(nóng)民換一個證不就行了，為什么還要去做這個事情呢?

　　胡靖：在第一輪土地承包時，基于公平的考慮，集體將原本完整的土地分割成若干塊，然后根據(jù)村里的人口進(jìn)行平均分配，這就造成一戶農(nóng)民可能有很多塊土地，多的達(dá)一二十塊甚至三四十塊。這樣一來，由于承包經(jīng)營權(quán)的細(xì)碎化，導(dǎo)致了土地的細(xì)碎化。

　　一旦確權(quán)，產(chǎn)權(quán)會迅速明晰，就會增加博弈的主體。以前土地還模模糊糊、半遮半掩的。土地是不是我的，農(nóng)民還在猶豫。確權(quán)了，明晰了，地是我的了。那好了，要流轉(zhuǎn)了，幾十戶農(nóng)戶，你怎么談?這無形中大大增加了社會資源整合的交易成本。這個成本村集體沒辦法支付，那只有政府掏錢埋單了。比如修一條路、修一條渠，村長就得挨家挨戶談判，苦口婆心地講道理。而在確權(quán)以前，這根本不是問題，因為都是村里的地，只要不涉及宅基地，基本都可以搞定。并且，這個改革很可能是不可逆的，錯了都沒辦法修正。

　　因此，可以說，土地確權(quán)的正面意義是不確定的，但其帶來的負(fù)面影響是一定的。

　　徐祥臨：確權(quán)的第一個意義是有利于堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度——這是三十多年來，我國農(nóng)村改革、我黨一直堅持的基本方針和政策。但是，“人民公社三級所有、隊為基礎(chǔ)”的這樣一種原來集體經(jīng)濟(jì)制度安排在30多年的農(nóng)村改革中，沒有得到徹底的清算，所以從這個意義來說，這次確權(quán)可以把這一制度徹底改革掉。

　　第二個意義，說到底，農(nóng)村土地確權(quán)還是要發(fā)展生產(chǎn)力，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

　　現(xiàn)在農(nóng)村土地，一個是撂荒問題，一個是粗放經(jīng)營問題，所以我說農(nóng)村改革前是人懶，現(xiàn)在是“地懶”——相當(dāng)一部分地撂荒了。“地懶”是怎么造成呢?我覺得還是要歸結(jié)為產(chǎn)權(quán)不清。

　　農(nóng)村集體土地該歸誰占有、使用、獲益呢?它該由搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民占有，農(nóng)業(yè)用地不歸搞農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的農(nóng)民，歸誰呢?為啥現(xiàn)在土地撂荒和粗放經(jīng)營呢?就是因為一些農(nóng)民外出打工：他們出去打工，從就業(yè)來講他們就屬于城鎮(zhèn)人口，但是，他們還擁有農(nóng)村戶口，在農(nóng)村還占有土地。你在城市勞動就不能在農(nóng)村勞動了，所以在現(xiàn)在這種承包制度下，土地就被不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人占有了。而這樣的問題，通過確權(quán)將可得到解決。

　　確權(quán)與流轉(zhuǎn)有無必然聯(lián)系?

　　◎確權(quán)后“農(nóng)民就有可能不讓土地流轉(zhuǎn)了”。

　　◎“說土地確權(quán)能讓土地流轉(zhuǎn)、抵押，這完全是對自由競爭的一種迷信。"

　　南農(nóng)：有人說“新的承包經(jīng)營權(quán)證書有利于土地流轉(zhuǎn)、抵押”，但是有的農(nóng)民卻持懷疑態(tài)度，他們認(rèn)為那些地理位置偏遠(yuǎn)、土壤條件差、交通不便的土地，承包開發(fā)的吸引力不大，抵押貸款的可能性也不大。對此，您怎么看?

　　黨國英：這個問題應(yīng)該這么看，抵押、流轉(zhuǎn)當(dāng)然是有意義的，但是不一定要發(fā)個證書。

　　賀雪峰：細(xì)碎的土地很難進(jìn)行耕種，所以農(nóng)民有把土地連片經(jīng)營的需要。但是，如果土地確權(quán)了，就調(diào)整不了了。我們假定，土地的權(quán)益特別大的時候，為了進(jìn)一步發(fā)揮土地的生產(chǎn)能力，就應(yīng)該進(jìn)行土地調(diào)整和合并。這時，你就會發(fā)現(xiàn)，因為土地的產(chǎn)權(quán)過于強(qiáng)化，破碎的土地整合不到一塊來。我到過日本、臺灣、韓國，他們的土地都是私有的，現(xiàn)在他們想整合都非常困難。

　　胡靖：有些人想當(dāng)然地認(rèn)為，確權(quán)以后農(nóng)民可以通過抵押、入股、租賃來加快土地的流轉(zhuǎn)，但他們沒有想到還存在另外一種可能，就是目前這種土地細(xì)碎化的狀態(tài)將得到固化。有一個更具法律保障的承包權(quán)證后，農(nóng)民就有可能不讓土地流轉(zhuǎn)了，你也不能動他。要知道，并不是有了這樣一個承包經(jīng)營權(quán)證，他就一定把地拿來交易，因為交易是有動機(jī)的。在目前這樣的情況下，特別是在農(nóng)地非農(nóng)化、用途管制的情況下，在農(nóng)地的未來預(yù)期不確定的狀態(tài)下，在農(nóng)民的生計還沒有處在一個迫在眉睫的狀態(tài)下，他為什么一定要出讓土地呢?所以說，通過抵押、入股、租賃來加快土地流轉(zhuǎn)是很不確定的。

　　徐祥臨：我認(rèn)為，在這個問題上，農(nóng)民比一些專家、學(xué)者、干部，從理論到實踐都要看得更清楚。說土地確權(quán)能促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、抵押，這完全是對自由競爭的一種迷信。以為確權(quán)后，土地就可以更方便地流轉(zhuǎn)、抵押，我告訴你，這是癡心妄想，因為這在日本早就被證明是失敗的了，我們干嘛要走他們的老路呢?日本有些學(xué)者認(rèn)為，擴(kuò)大專業(yè)農(nóng)戶的土地經(jīng)營規(guī)模，就像到收割機(jī)收割過的稻田里撿稻穗一樣，非常困難，因為收割機(jī)收割過的稻谷很少有稻穗掉下來。所以說，農(nóng)民現(xiàn)在的懷疑是完全符合道理的。

　　土地流轉(zhuǎn)不像有些地方說的那樣好。地租這個東西，是屬于封建時代、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時代的，它是過時的、落后的、腐朽的。租地形式早就被日本證實是不行的，可我們還來搞，把土地流轉(zhuǎn)付地租當(dāng)作一種先進(jìn)的生產(chǎn)力、當(dāng)作一種先進(jìn)的制度安排和先進(jìn)的市場經(jīng)濟(jì)來搞，這簡直是滑天下之大稽，讓人笑掉大牙。這些也是被臺灣的經(jīng)驗證實了的。它必然是不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、不利于高效農(nóng)業(yè)發(fā)展的。

　　南農(nóng)：您怎樣看“增人不增地，減人不減地”的湄潭模式?

　　賀雪峰：我2009年到貴州湄潭的時候，發(fā)現(xiàn)90%的農(nóng)民是反對增人不增地、減人不減地的。他們?yōu)槭裁捶磳δ?道理很簡單：雖然一些農(nóng)戶家里減了人，土地沒減少，這些家戶在土地上得了好處，但是因為增人不增地、減人不減地，土地沒法調(diào)整，細(xì)碎土地的灌溉便成了問題。現(xiàn)在，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化水平在提升，而以前的灌溉體系大都解體了。這個時候經(jīng)營土地的，就希望通過土地的調(diào)整，形成連片土地，或者通過置換的形式，把地小塊變大塊，形成適度的規(guī)模。如果能夠做到這一點，十畝地過去可能要十個勞動力耕種，現(xiàn)在四五個就夠了;生產(chǎn)資料的投入也比過去少了。這樣就會大大降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高勞動生產(chǎn)率。

　　“增人不增地、減人不減地”最大的一個弊病就是不能做到既公平又有效率。第一輪承包15年不變的時侯，就有很多地方在調(diào)地。對此，各地政府是睜一只眼閉一只眼，反正你有能力調(diào)就調(diào)，沒有能力調(diào)就算了。

　　胡靖：現(xiàn)在中國農(nóng)地基本上都是“增人不增地、減人不減地”這樣一個格局。第一個，它是違法的。“生不增、死不減”剝奪了集體對土地的管理、發(fā)包權(quán)力，它使得“發(fā)包”不存在了。現(xiàn)在一直在說家庭承包經(jīng)營，你沒有發(fā)包何來承包?沒有承包期限、沒有承包費、沒有承包內(nèi)容，怎么能叫承包呢?

　　徐祥臨：我不太同意這個說法。今年中央“一號文件”里面有這么一句話，要探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的具體辦法。這就是說，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格確定問題，還不敢明確，在界定上還有問題。所以，中央才讓你探索嘛。如果我對中央一號文件的這個判斷成立的話，那么，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格還沒有搞清楚你就匆忙確權(quán)，確給誰啊?

　　所以，我覺得“增人不增地、減人不減地”的說法不好，應(yīng)該還是“增人增地、減人減地”。中央文件的基本精神我都擁護(hù)，但不等于具體的某一句話，都是對的。中央文件的一些具體條文，跟中央的基本政策相矛盾，這不奇怪。如果你不承認(rèn)這個現(xiàn)象，那就不是實事求是。

　　調(diào)地“馬蜂窩”該不該捅?

　　◎確權(quán)之前要不要調(diào)整土地，讓農(nóng)民自己去處理。

　　◎應(yīng)該認(rèn)真考慮農(nóng)民的訴求，不能簡單地承認(rèn)現(xiàn)狀。

　　南農(nóng)：在采訪過程中，記者發(fā)現(xiàn)對土地確權(quán)前是否要重新調(diào)整土地這一問題，一些村干部、基層干部認(rèn)為一調(diào)就麻煩，“調(diào)地是捅馬蜂窩”;另一方面，有些農(nóng)民又傾向于重新調(diào)整土地。對此，該怎么看這個問題?

　　黨國英：我認(rèn)為村民的要求是有道理的。為什么呢?由于過去種種原因，現(xiàn)在每家的承包地不一樣，這次確權(quán)是要永久不變了。過去沒有說永久不變，有些人就暫時把一些承包地給放棄了，但以后有可能要討回來。所以過去的制度環(huán)境不確定，給老百姓提供了錯誤的信息，造成這種土地占有的不公平。這不怪老百姓。現(xiàn)在政策明朗了，農(nóng)民要求進(jìn)行新的調(diào)整，我認(rèn)為應(yīng)該認(rèn)真考慮他們的訴求，不能簡單地承認(rèn)現(xiàn)狀。

　　賀雪峰：面對土地調(diào)整，村民成了兩派：一派要求調(diào)整土地，一派反對。不管是要求調(diào)整的還是反對調(diào)整的，他們都有道理。

　　胡靖：調(diào)或不調(diào)，應(yīng)該由村集體自己來決定，因為土地的產(chǎn)權(quán)是集體的。就好比這所房子是分給你的，里面的沙發(fā)該擺在客廳還是餐廳，該由你們來決定。農(nóng)民家里擺沙發(fā)的事，需要國家發(fā)個文件，規(guī)定沙發(fā)必須放客廳?只有我這個集體才知道，沙發(fā)放什么位置最合適，上面怎么知道呢?

　　徐祥臨：要尊重農(nóng)民的意愿。關(guān)于有的地方政府認(rèn)為確權(quán)之前調(diào)地是捅馬蜂窩這個問題，還是得回到農(nóng)村的集體土地問題要由農(nóng)戶承包經(jīng)營上，這屬于農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)問題。把這個事交給農(nóng)民，讓他們自己去處理，農(nóng)民比我們更清楚要不要調(diào)、怎么調(diào)。比如，你是外出打工的，你只能承包旱地不能承包水田，村里的事由農(nóng)民集體來決定。土地政策的好與壞，要看是不是有利于在家里搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民。

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