把握“土改”正確方向，正視“確權”實際效果

　　——江西省K縣農村土地確權工作調查報告

　　李昌金

　　十八屆三中全會再次吹響了中國改革的沖鋒號。36年前的改革是以農村土地制度改革打頭陣，36年后的新一輪改革又是以農村土地制度改革打頭陣――-農村土地承包經營權確權登記(以下簡稱土地確權)。這項工作在全國推開已經有幾年了，江西省從今年5月份起在全省范圍開展土地確權工作。江西作為農業大省，土地確權工作對江西的農業、農村、農民影響重大。那么，5月份至今5個多月時間過去了，這項關系江西全省800多萬農戶切身利益的土地確權工作開展的怎么了?帶著這個問題，筆者深入江西省K縣進行了廣泛深入調研，現將筆者的調查與思考報告如下(本報告只涉及農地中的耕地)：

　　一、農村土地承包關系的現狀及問題

　　K縣位于位于贛東中南部，全縣土地總面積291.6萬畝，其中耕地面積27.2萬畝，總人口23萬，其中農業人口17萬，分布于12個鄉鎮、139個村委會、1101個村小組，總農戶為46109戶。2013年，全縣GDP49億元，財政總收入6.87億元，規模以上工業增加值19.1億元，農民人均純收入8686元，是一個比較典型的山區農業縣，也是一個經濟欠發達縣。建國后，K縣和全國多數地方一樣經歷了三次土地改革，最近的一次土地改革就上世紀1982年實行的家庭聯產承包責任制。考察K縣30多年農村土地承包關系的實際狀況，主要存在以下幾個問題：

　　1、農民自主決定，定期調田成規矩

　　1982年實行家庭聯產承包責任制，1984年中央提出土地承包期15年不變，1993年中央出臺“增人不增地，減人不減地”政策，1998年開展第二輪土地延包工作，土地承包期延長至30年，2002年人大制定《農村土地承包法》，把30年承包期用法律形式固定下來。不過，這些政策法律并沒有對農民產生很強的約束力，從1982年分田到戶開始，針對因為婚喪嫁娶、添丁增口等造成人均占地不平衡的現象，以村小組為單位自發進行土地調整的做法從來就沒有停止過，即所謂的“三年一小調、五年一大調”。從K縣實際情況看，80%以上的村小組都進行過土地調整。如K縣桃陂鎮全鎮65個村小組，1982年以來，共有49個村小組進行過土地調整，一直沒有進行土地調整的只有6個村小組。不過，2002年《農村土地承包法》頒布后，自發進行調田的村小組逐漸減少，主要是一些應當“出田”的農戶力圖以政策法律為武器挑戰組上定下的規矩，并最終破壞掉這些規矩。由于 “出田”方有政策法律支持，因此“出田”( 受益)方與“進田”(受損)方之間的博弈，“出田”方獲勝的可能更大，即“三年一小調、五年一大調”的規矩被打破，當然，如果“進田”方勢力超強，則“三年一小調、五年一大調”的規矩仍可延續下去。如K縣桃陂鎮全鎮65個村小組，最近10年仍然有35個村小堅持“三年一小調、五年一大調”的組定規矩。

　　2、農民認地私有，土地流轉無障礙

　　根據《民法通則》等法律規定，集體土地的所有權代表是村民委員會，因此“集體土地所有權證”都是發給村委會。不過，這只是制度規定，仔細考察農村土地權屬關系的實際狀況，筆者發現集體土地所有權其實是落在村民小組(當然國家是終極所有者)，因為一個村小組的土地是這里的祖先開墾改良得來的，這些土地理應由他們的子孫后代共同繼承和享用，經過若干代，這些子孫后代居住同一個自然村或村小組的可能性更大，因此，集體土地所有權落在村小組具有合理性和合道德性。據1987年農業部對1200個村調查結果表明，土地所有權屬村的占34%，屬村民小組的占65%，屬自然村或聯隊的占1%。事實上，村委會從來不關心村小組的土地，也無權處置村小組的土地，通常也不能從中獲利。不過，所有權落在村小組，但村小組并沒有什么組織或機構來作為所有權的代表，因為組上除了一個村小組長就是村民，所以在村民看來，他的承包地就是他的“私有”財產。這樣看來，農民的承包地的產權主體并不模糊、產權界定也非不明晰，因此土地流轉也就不存在任何障礙，甚至買賣承包地也不存在實質性障礙(有也只是技術性的)，近年來城鎮郊區土地(包括宅基地)被農民大量出賣便是例證。事實上，土地流轉從1982分田到戶的第一天就開始了，而且一直以來都是暢通無阻的，也絲毫沒有妨礙農民進城打工落戶，土地流轉其實是一件極其稀疏平常事情。目前，K縣土地流轉面積占耕地總面積的比例超過60%，其中，規模在50畝以上的有8.2萬畝，占耕地總面積的30.3%。

　　3、耕地流失嚴重，收益分配不規范

　　在從上世紀1982年分田到戶至今的32年時間里，K縣由于各種原因導致耕地嚴重流失，該縣統計年鑒顯示： 1982年年末耕地面積為30.76萬畝，2012年年末耕地面積為28.98萬畝。不過，這只是官方統計數據，目前該縣實際耕地面積大約只有20萬畝，較1982年減少約30%。耕地流失原因主要有退耕還林、公共建設、農民建房以及開發區和工業園區建設等。對于承包地被國家征用或其他組織及個人購買后獲得的收益(補償款)，各村小組分配方式不盡相同。第一種是收益歸村小組集體所有，由全體成員平均分配，然后再重新分配土地。這種分配方式體現了土地所有權落在村小組，收益歸村小組集體所有，因此是一種最理想也是最公平、最合理的分配方式，符合所有集體成員的利益，而且由于村小組集體參與博弈，更容易使土地收益最大化。第二種是土地收益由承包農戶與村小組按一比例分配，通常各得百分之五十，分配后也不進行土地調整，這種收益分配方式效果次于前面第一種。第三種是收益全部歸承包戶，不少地方農戶無須經過村組同意，農戶直接將土地出賣，所得收益全部歸個人，這種收益分配方式沒有體現土地所有權落在村小組，更重要的是分田到戶通常是采用抓鬮的方式，能分到位置好的田塊(通常是靠近村莊或公路)全憑運氣，這種由土地級差產生的收益理應由村小組集體成員共同分享，讓承包戶獨占全部土地收益，侵犯了其他集體成員的權益，毫無公平合理可言。

　　4、土地收益逆轉，農民爭地惹糾紛

　　上世紀末，農民視種地為“賠本買賣”，因此很多農民選擇放棄土地，有的把承包地退回組上，有的私下轉讓給其他農戶。進入本世紀后，國家農村政策大變，不僅免了農業稅、“三提五統”，國家還給補貼，糧食也漲了價，過去種田“打倒貼”，現在不種地一畝地租金也有少則一二百元、多則四五百元，外加一百多元的國家補貼，邊遠山區的拋荒地每畝一百多元的補貼也少不了。因此，以前放棄承包地的農戶驚呼上當，并堅決要求討回自己的承包地。還有，那些從分田到戶以來一直未調田的地方，過去家里男孩多，這些男孩長大娶媳生子，由一個家庭變成三四個甚至六七個家庭，導致一些家庭無田可種，因此也強烈要求組上調整土地。這次政府開展土地確權工作，這些無地或少地的農民認為機會來了，于是吵著鬧著要鄉村干部為他們作主，要求組上按人口進行土地再分配，但有《土地承包法》在，土地確權政策也要求以第二輪土地承包為基礎，所以沒有哪個鄉村干部愿意去捅這個“馬蜂窩”。實事求是地說，這些無地或少地農戶的要求不能說沒有道理，必竟每一個集體成員都有平等承包集體土地的權利，這是法律規定的，總不能因為人家一時的錯誤或是“后來者”，就永遠剝奪他們承包集體土地的權力，過去打成“右派”的人后來還要給人家平反呢。

　　二、土地確權工作實施中存在的主要問題

　　K縣土地確權工作從6月份開始，目前所有鄉鎮入戶調查登記等項工作已基本完成，試點鄉鎮已完成測繪勾圖工作，全縣測繪公示面積0.67萬畝，下一步，除試鄉鎮外的所有鄉鎮都將陸續進入測繪勾圖以及公示階段。從目前情況看，土地確權工作中已經暴露出來的問題主要有以下幾個方面：

　　1、干部認同度低，小心謹慎圖過關

　　對于這次土地確權工作的意義和作用，基層干部群眾普遍不看好。“吃飽了撐得”、“吃貴了米”……，這是農民群眾對土地確權政策的評論;“換湯不換藥”，則是基層干部對土地確權政策的評論，多位鄉鎮黨委書記直言：“土地確權政策是錯誤的，并且極可能重蹈過去林改的覆轍，其后患無窮。”還有農民群眾質問：“中央坐在辦公室制定政策的人到底有沒有到下面做調查?”基于這樣的認識，加上城鎮郊區以外的農民對土地確權工作并不抱什么希望，因此鄉村干部對于土地確權工作多數處于消極應付狀態。當然，由于這項工作上面高度重視，搞不好檢查過不了關，同時擔心引發大量的矛盾紐約，因此盡管態度消極，但工作不敢懈怠。在具體落實過程中，則按盡可能維持現狀的原則，力爭把這項工作可能引起的沖擊和震動控制最小的、可控的范圍之內。

　　2、政策規定寬泛，權力下沉保穩定

　　土地確權政策規定較為寬泛，而且還存在相互矛盾之處。如一方面要求基層干部不折不扣執行土地政策，另一方面又要求尊重農民意愿，不搞統一模式，不搞一刀切。在這種情況下，鄉村干部普遍非常謹慎，抱著邊學習邊摸索的態度，同時注重發揮村小組的作用，操作模式不搞一刀切，把方案的制定權放到最基層，調動村小組長和村民的積極性，多醞釀和討論，條件不成熟不輕易推開，鄉鎮政府盡量不干預，以免引火燒身收不了場。值得注意的是，不少鄉鎮村組干部發揮主觀能動性，積極引導農民選擇“確權確股不確地”的模式。如中港鎮14個行政村中兩個比較大的龍岡村、鹿岡村選擇“確權確股不確地”模式。鳳岡鎮龍井村10村小組，有兩組已明確選擇“確權確股不確地”模式，其他8個組正在醞釀和討論爭取都選擇這種模式，其他鄉鎮選擇這種模式的村小組也不在少數。坦率地說，不加限制地采取“確權確股不確地”模式有違該政策的初衷，但或許只有這個辦法才可能在某種程度上抵消或消解土地確權工作給農村帶來的沖擊。事實上，“確權確股不確地”對于日后促進土地流轉、擴大規模經營、搞好公共(公益)建設等大有益處。

　　3、隱性矛盾顯露，干部無奈窮應付

　　土地確權工作使大量原來積累下的隱性矛盾顯露出來，這些矛盾的復雜性、嚴重性遠超預期，靠上面發的一本《土地確權問題解答》遠遠解決不了問題。在實際工作中，除了婚喪嫁娶、添丁增口造成人均占有承包地失衡，因此要求按人口進行土地再分配這個最普遍的問題外，還有其他各種問題，如有些地方征地了農民的地，征地補償費組上大家分了，但組上的田卻遲遲調不動;有些地方征地補償費組上和承包戶平分，現在確權要核減承包戶的地，承包戶堅決不同意;過去土地面積是按產量來算的，現在實測多出面積樂意，少了面積則不干(因為少了面積就可能少了錢)等等，類似的問題還有很多，尤其是城鎮郊區土地值錢，出現的問題更多，村組干部解決不了，只有等待上面的指示或看看其他地方采取什么辦法。

　　4、時間安排倉促，“夾生飯”恐難避免

　　土地確權工作關系到每一個農民家庭的切身利益，因此只有盡可能讓大多數村民參與其中，才能使土地確權方案被大家接受，也才能減少工作過程或工作結束后矛盾糾紛的產生。同時，重大事項均應由本集體經濟組織成員大會討論決定，這也是《村組法》的規定。但現在農村青壯年大部分在外打工，這些人大多數只有過年才回家，而土地確權工作卻安排在6月至11月，雖然政策規定可以采取“委托書”的形式征求意見，但實際操作很困難。在多數青壯年村民缺席的情況下，采取行政施壓的方式，要求基層限期完成任務，很可能做成“夾生飯”，給日后的矛盾埋下禍根。

　　三、土地確權工作對農村社會發展帶來的影響

　　“通過還權賦能，最終促成產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度。”這是權威專家給土地確權工作定的調，不過，事實并非如這些專家想像的那個樣子，實際情況甚至恰好相反。筆者從以下幾個方面來作一番分析：

　　1、土地確權與過去兩輪土地承包有什么區別？

　　仔細辨析本次土地確權的內容，發現與前兩輪土地承包并沒有多少不同，更不存在本質上的區別，只不過換了一個名稱、換了一個本子而已，充其量加了一個測繪勾圖。難道以前兩次土地承包不是在“確權”?要說是給農民吃下“定心丸”，其實這個“定心丸”早在1982年農民就吃下去了，農民從來沒有擔心黨的農村政策會變，尤其是通過農民自發進行的“三年一小調、五年一大調”(村民自治的重要內容)，使家庭聯產承包責任制不斷趨于完善，農民也早已把承包地當成自己的“私有”財產。因為這個原因，一直以來，中央一再出臺旨在穩定農民土地承包關系的各種政策，什么15年不變、30年不變，什么永久化、長久不變等等，這些對中西部地區絕大多數農民來說，基本上沒有感覺，要說有也都是負面的。同樣是因為這個原因，1998年進行的第二輪土地延包，多數地方都走了過場，不少地方土地承包經營權證至今還放在村委會抽屜里，因為農民沒有這個要求，他們自我完善、相安無事，政府動用大量人力物財力去做農民不喜歡的事是為哪般?

　　2、專家給出土地確權的兩大作用真實存在嗎？

　　政策設計者及專家學者給出了土地確權的兩大作用，一是以土地流轉促規模經營。前面已經說過了，農村土地流轉總體上看是暢通無礙的，要說對連片種植即規模經營的影響，不是因為農民土地產權不清晰，也不是因為給農民的土地權益太少，問題恰恰相反，是農民土地產權太清晰了，是給農民的土地權益太多了。筆者很贊同知名三農學者賀雪峰教授在這個問題上的看法：“農戶土地權利越大，反對的力量就越強，公共決策就越無法達成和執行。”“農戶土地權利越大，集體行動越難，生產生活基礎條件就越無法改善。”陶然等人則認為：“倘若所有權分散到極小尺度，而一般性用途又集中在較大尺度上，就會形成所謂的‘碎渣地困境’”。例如，在K縣各鄉鎮都不同程度存在拋荒現象，拋荒面積大約占耕地總面積的10-20%，這些拋荒地不種糧還要領國家補貼，因此鄉村干部絞盡腦汁試圖通過土地流轉的方式把這些荒地利用起來，但要實現這個目標可謂“蜀道難,難于上青天”，一百戶里只要有一戶不同意，連片規模經營就搞不成，這是典型的“反公地悲劇”。因此，這次土地確權后，土地流轉不是更加順暢而是更加困難。二是以土地經營權抵押貸款。在邊遠山區，一家一戶10多畝地能貸到多少款呢?何況土地經營權抵押貸款存在融資成本高、抵押變現難、潛在需求低等因素，銀行和農民對這個都不感興趣。

　　3、土地確權帶來的沖擊社會承受得起嗎？

　　土地確權工作盡管只是換了一個本子，內容也沒有實質性的改變，但通過專家的解讀和媒體的宣傳，卻向農民群眾發出了一種強烈的信號，這種信號內容就是農民土地權益將實現最大化，用一個更直接、更坦白的詞來表達就是“私有化”。對此，很多專家已不忌憚違憲之嫌，直裸裸地表達了土地確權的實質就是土地私有化的觀點。2013年11月15日，知名經濟學家華生教授在接受鳳凰財經專訪時表示：“土地確權政策已在逐步走向土地私有化。”2014年6月22日，南方農村報就土地確權問題專訪了幾位農地制度研究領域的知名學者，胡靖教授說：“我認為這是向私有化過渡的一個動向。”徐祥臨教授說：“(土地確權)背景是學者有這個主張，比如說周其仁教授的主張，說白一點就是想搞土地私有化，然后，有的官員接受了，換了“土地承包經營權長期不變”這一說法，這其實就是偷換了私有化的概念。”因此可以預料，今后政府為公共建設征地的成本和難度將大大增加，甚至成為當下中國不能承受之重，已經和正在成為中國經濟增長和社會發展強大引擎的工業化、新型城鎮化或將因此遭受嚴重打擊，農村公益事業建設也必然“雪上加霜”。與此同時，農民任意毀田進行非農建設、任意出賣土地的現象也將大量增加。中國經過社會主義革命，已經消滅了的土地食利階層將重現。

　　4、迷失方向的新土改將把中國農村引向何處？

　　首先是“增人不增地、減人不減地”嚴重脫離農村實際。上世紀1988年中央農村政策研室發展研究所周其仁等人，在全國首批農村改革試驗區之一的貴州省湄潭縣搞了一個農村土地制度改革實驗，“增人不增地、減人不減地”正是這次試驗的成果，也即所謂的湄潭經驗，這個經驗被決策層采納成為指導全國的農地政策。但25年后，當年參加湄潭試驗的國務院發展研究中心研究員劉守英重回湄潭調研發現，“增人不增地、減人不減地”既不公平，又無效率，而且93%的被調查者同意按人口進行土地再分配。其次是農村土地改革搞錯了方向。縱觀江西省30多年來的農地改革實踐，因為集體土地所有權主體“缺位”(農民的說法是，經營權爺，所有權是孫)、農民土地權益太大，而產生了一系列嚴重問題，并在相當程度上阻礙了生產力發展，損害了社會公平正義。因此，土地改革的正確方向是“向左轉”而不是“向右轉”，即強化農村集體對集體土地的處分權和收益權，對農民土地產權進行適當的限制，如獨占征地補償費，任意損毀和出賣土地，惡意阻礙土地流轉等等。馬克思主義認為，私有財產制與民主自由平等天生是矛盾的，一個社會越受私有財產制的支配，就越可能走向民主自由平等的對立面。

　　四、對當前江西省土地確工作的幾點建議

　　盡管正在進行之中的土地確權工作存在這樣那樣的問題，但作為中央的重大部署，而且已經投入大量人力物力和財力，停下不搞不現實也不可能，我們要做的只能是加以改進和完善，最終使這項工作的利益最大化、沖擊最小化。具體建議如下：

　　1、尊重農民的主體地位，賦予農民承包土地的自決權

　　家庭聯產承包責任制，本身就是農民創造的，那么這項制度的完善，也完全可以交給農民。由少數幾個專家從本本出發、劃定死框框，然后要全國九億農民來適應，既背離黨的實事求是和尊重農民首創精神的原則，也有違《村組法》。正確的做法是賦予農民承包土地的自決權，對于家庭聯產承包責任制這項政策可以長期不變，但對于承包期內是否進行“三年一小調、五年一大調”完成由農民自主決定。因此，建議國家修改與此原則相抵觸的政策法律。

　　2、發揮干部的主觀能動性，創造性落實土地確權政策

　　允許并鼓勵基層干部群眾根據各地的實際情況，以村小組為單位，制定出目標一致、但形式內容不盡相同的土地確權工作方案。尤其是一些村組在做好宣傳引導、尊重農民意愿的基礎，把“確權確股不確地”作為土地確權一種重要模式的做法，非常有意義，也符合農村改革、農業發展的方向，基層政府應當給予支持，并在適當范圍加以推廣。上級政府部門在檢查指導基層土地確權工作時，應避免簡單機械照搬照套文件規定的做法，以保護基層干部群眾創造性開展工作的積極性。

　　3、根據農村的實際情況，延長土地確權工作時間

　　對于土地確權工作的完成時間，江西省提出“確保今年年底前基本完成、明年全面完成并檢查驗收”，K縣提出今年9月底基本完成、11月底檢查驗收。這個要求與農村實際情況不合拍，建議延長土地確權工作的時間，把基本完成的時間后延至明年6月底之前、全面完成并檢查驗收的時間后延至明年年底之前。讓在外打工的農民利用今年春節回家過年的時間，參與本組的土地確權工作，確保土地確權工作既符合政策，又體現民意，不做“夾生飯”、不留下隱患。

　　4、及時研究解決新問題，力保確權工作順利進行

　　縣鄉政府應密切關注土地確權工作的進展情況，通過召開現場會、下鄉指導等形式，對于土地確權工作中出現的新情況、新矛盾、新問題，要及時研究并拿出解決方案，把各種矛盾糾紛消滅在初發狀態，確保農村社會穩定。

　　5、加強部門間的協調配合，做好相關政策整合工作

　　土地確權工作涉及多個部門、多項政策、多種情況。比如，在政策方面，涉及國家補貼政策、農村金融政策、土地管理政策、征地拆遷政策、災害救濟政策等，還涉及正在進行之中的園田化、小農水、土地整理等支農惠農項目。相關部門要加強協調，做好相關政策的銜接與整合工作，盡量減少政策“撞車”、政策互相掣肘的現象，把土地確權工作與其他各項工作有機結合起來。

　　6、做好正面宣傳引導，改變農民的不恰當預期

　　要通過正面宣傳引導，扭轉一些農民思想上存在的土地確權等于土地“私有化”錯誤認識，打消一些農民認為土地確權后可以任意改變土地用途、任意買賣土地以及在政府征地中可以漫天要價的念頭。同時，政府相關部門要加強土地執法，防止土地確權工作結束后出現毀田建房、出賣土地的風潮。

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