征地制度改革豈能催生土地食利階層?

　　——與周其仁教授商榷征地相關問題

　　耿羽

　　(福建社會科學院社會學所助理研究員)

　　近日，周其仁教授和華生教授關于土地問題展開了全方位、多回合地辯論，周教授許多立論的基礎，由批判征地制度而來。周教授歷來主張當前的征地制度應該徹底變革，農民要擁有完整的土地轉讓權，農地農房可以自由入市。周教授認為征地制度引發大量矛盾，并且妨礙了農民增加收益。以上兩點，似是而非，需要仔細辨析。不能站在道德制高點上籠統地說“給農民好處”，應追問“哪部分農民”?征地制度改革的方向，是讓更多主體更合理地分享土地增值收益，而不是催生和壯大土地食利階層。

　　另外，本文僅就征地的一些基本問題展開討論，關于周教授“區分公益和非公益征地”、“漲價歸公、落價歸誰”、“白菜漲價也要歸公”等觀點，可見賀雪峰教授和華生教授等學者的回應。

　　減少矛盾糾紛?何種矛盾?

　　周其仁教授反對征地制度一個重要理由是，征地制度引發大量矛盾。周教授指出，目前集體土地若想變為非農用地，只有通過征地一條途徑，“這個唯一的途徑，成為引發不穩定因素的火藥線——據國家信訪局統計，現在征地引發的糾紛每年約400萬件，一半以上群體性事件由征地拆遷引發。”(《土地改革的誘餌與根子》)“現行土地管制與征地制度，引發無數社會沖突、權力腐敗、利益輸送和資源錯配，早就表明其嚴重不適應城市化加速的現實需要，再不改革怕只有面臨系統性崩潰的危險境地。”(《給農民更多的土地會損害農民的利益?》)

　　征地中確實出現了各種各樣的、數量龐大的矛盾和糾紛，但矛盾和糾紛層出不窮最根本的原因，不是由于征地制度，不是由于政府涉入其中，而是因為土地在轉變用途過程中大幅提升了價值。有利益，就會有矛盾。涉及利益巨大，引發的矛盾自然不會少。邊遠山區村莊，沒有開發機會，土地和房屋不值錢，村民處置起來就比較隨意，空閑的田地可以交給親戚鄰居免費種，空閑的房子也可以送給親戚鄰居免費住，甚至一住好幾十年。利益不大時，產權、邊界什么的村民都不太在乎。

　　若開發到來，一切都變得不一樣了。原來“大方”的村民突然變得錙銖必較，什么都要算得清清楚楚。首先，要和政府算清楚，田里種了幾株作物、種了什么作物，房里有幾扇門、房上有幾片瓦，要弄得明明白白。而且，還得據理力爭，我家的情況不能按一般標準補償，“我裝修得這么好，怎么能按普通標準處理?光這紅木樓梯都要多少錢?”“我這可是龍眼樹，能和水稻一個價?”村民當然要爭取，若真能按“特殊情況”處理，一根木梁、一扇窗戶都能多補幾千元。其次，要和鄰居算清楚，你的田是你的田，我的房是我的房，“這塊地以前讓你做了曬谷場，現在要拿回來了。”“這房子是你的，但我住了這么多年，這也裝那也修投資了這么多，補償的錢必須分我一半。”最后，還要和家人算清楚，“女兒嫁出去就是潑出去的水，怎么還能回來分錢?”“老三你這么多年都不養老人，你說什么不應該拿這筆錢。”征地拆遷一來，家人之間都難免出現情感裂痕。

　　有巨大利益，不同主體之間(不僅是村民和地方政府之間)就自然有激烈的博弈，激烈的博弈過程中自然有矛盾產生。征地拆遷有矛盾是正常的，沒有矛盾才是天方夜譚。周教授對于成都土改中出現的種種矛盾，是很大度的，周教授對媒體說，“改革過程中必然會產生的矛盾和問題，沒有關系，你讓他們先去做，”村民和政府在博弈過程中自然會達到一個平衡點。(《土地改革的誘餌與根子》)無論征地還是成都模式的土改，都涉及土地利益再分配，因此不可避免催生博弈和矛盾。周教授既然能心平氣和地理解后者，也應該以同樣態度對前者有所理解，而不應該區別對待：成都土改中有矛盾發生是正常的，而征地中有矛盾發生，說明征地制度是錯誤的、罪惡的。

　　征地拆遷博弈過程中，要抑制的是無序博弈。也就是各主體不擇手段地獲取不當得利。有些地方政府急于推動征地拆遷的進度，或斷水斷電，或讓政府人員停職直至做通家人親戚工作，或趁村民不在家直接推到房屋然后謊稱推錯了，等等。而有些村民，看準地方政府“維穩一票否決”、“怕出事”的軟肋，要挾政府說不給超額補償就堵路、綁炸藥、到北京上訪，政府到最后只能忍氣吞聲地用“人民幣解決人民內部矛盾”。征地拆遷博弈過程中，這些矛盾才是“不正常的”，亟待解決和理順的。這更多是基層治理的問題，而并非征地制度的問題。

　　周教授等人當然會說，無序博弈出現是因為政府介入其中，村民應該繞過政府，自主交易土地，與需求方直接談判。如此能減少矛盾嗎?現實中就有大把例子。很多地方政府為了規避政治風險，直接讓開發商從“生地”環節進入，政府潛臺詞是，征地拆遷太麻煩了，盡惹事，你們開發商要做項目，就自行去解決征地拆遷的問題。村民和開發商直接碰面了，情形如何?巨大的利益帶來繁多的矛盾，這不會因為博弈主體從A換到B而有所不同。而且，開發商往往比政府更無顧忌，更經常引發無序博弈，混混、打手、拆遷隊、“保安”等各種來歷不明的灰黑力量在征遷第一線若隱若現。情況更亂，矛盾更加激化。

　　要以動態的思維看待矛盾。不發展自然沒有矛盾，發展必然產生矛盾，發展中的問題要在發展中解決。僵化地、靜態地要求征地中不出現任何矛盾，各主體暗自使用各種“辦法”，反而催生更多的矛盾。處理矛盾應就事論事、依法治理，誰有錯就追究誰的責任，而不是亂打板子。

　　增加農民收益?何種農民?

　　周教授反對征地制度另外一個重要理由是，征地制度剝削了農民，讓農民收益減損。周教授認為，農民收入分三塊，農產品收入、打工收入、土地增值收益。這么多年農民的第三塊收入獲得的太少，農民應該自由地支配自己的土地，分享城市化的價值。(《中國經濟的下一個增長極——城市化與征地制度的改革》)農民要有土地的完全轉讓權，土地能夠自由入市，這樣農民能拿到土地增值收益大部分。

　　土地“漲價歸私”，是否合理?建設用地的價值，重要來源之一是區位。一塊農地一夜之間有了巨大的非農使用價值，和農民的勞動和投資無關，這是城市化的結果，是城市公共品不斷投入的結果，是城市輻射圈不斷擴大的結果，是政府不斷經營城市把路、商場、工廠、綠地、公園、學校、醫院、水電設施蓋到了那里的結果。個別農民只是因為地塊和房屋恰好在那個位置，比較幸運而已。沒有投入勞動和資金的主觀努力，該地塊的農民自然不應該將土地增值收益全部或大部分歸己所有，而應由社會共享。這不是中國大陸的獨創，華生教授有詳細的分析，美、德、法、日、新加坡、臺灣、香港等各國家和地區早已有此實踐。(《土地漲價，收益應歸誰?》)許多人喜歡援引美國征地給予的是“市場價”，但此“市場價”是“沒有被征收時的市場價值”，可不是增值后的“市場價”。

　　另外值得注意的是，即使“漲價歸私”，歸的是何種農民?不同區位的農用地轉化為非農用地，土地增值收益是不同的。按照分享土地增值收益的能力，農民可以分為城中城郊農民和遠郊農民。城中城郊農民只占農民比例不到5%，而遠郊農民多達95%。城中城郊農民能夠享受到開發的好處，而且還享受了許多額外的好處，如遠超出土地開發權限度的出租房收益，村民的出租房不僅蓋了，而且都超標加高蓋到5層8層，一層內盡量多地分隔房間，樓與樓之間親密“握手”，有了出租房，就可以過起舒服的吃租生活，很多村民成了“不在村地主”，村里收租，城中享受。等到拆遷或是舊村改造，城中城郊農民又能獲得高額的補償款，像北京、深圳城中村一拆就拆出若干個“千萬富翁”。遠郊的農民，因為土地所在的地理位置欠佳，則是盼望著開發而沒有開發機會。一旦土地能夠自由入市，那結果只能是：5%的城中城郊農民在已經享有巨大利益的基礎上獲得更大的利益，95%的遠郊農民名義上能夠“自主入市”，但因為沒有開發機會而淪為空談。遠郊留在村中種田的農民，依然只能享受到土地的農業價值，遠郊還有一部分村民到城里打工，他們的利益還會因為土地自由入市受損。周教授等學者主張城中村“大產權”化的理由之一是，城中村能為打工農民提供租金低廉的棲身之所。但城中村租金低廉正是因為其是“小產權”的、且多為違規擴建的，這部分出租房一旦搖身一變成了“大產權”、成了合法建筑，租金就會上漲、向城市商品房靠攏，這樣農民工還能住得起嗎?因此，所謂“土地自主入市”，看上去是在為“農民”鼓與呼，實際上只是為少數的、強勢的農民鼓與呼，多數的、弱勢的農民很難得到利益。

　　周教授近年大力贊賞成都和重慶的城鄉統籌改革，認為這兩個地區通過“市場機制”“還權賦能”，解決了遠郊農村不能分享土地開發利益的問題。事實真實這樣嗎?成都和重慶的土改，最重要的手段是“增減掛鉤”。所謂“增減掛鉤”，就是遠郊農民騰出宅基地，騰出農村建設用地，換取城市建設用地指標的增加。農民騰出宅基地，政府給補償。成都政府定的價格尤其高，一畝30萬元。這樣不就讓遠郊農民也能獲得開發利益了嗎?關鍵是，“增減掛鉤”中，是指標值錢，而不是土地值錢。指標值錢，在于國家總體上控制了城市建設用地指標，各城市指標普遍不夠用，因此指標有了價值。“增減掛鉤”的土地指標價格，是各地政府自己定的，是政府財政的再分配，而不是什么市場機制在起作用。成都政府比較厚道，給農民的補助比較多，華北各地政府普遍分給農民的利益太少，農民不怎么樂意，怨氣頗多。總之說來說去，成都和重慶的城鄉統籌是用“行政之手”再向農民輸送利益，而不是以“市場之手”在發現土地價值，如果真的如周教授主張的那樣在土地領域取消“行政之手”，沒有了建設用地指標管控，“增減掛鉤”還會存在嗎?土地指標還有價值嗎?另外，這里只分析“增減掛鉤”的一般機制，關于“增減掛鉤”引起的諸多激進催趕農民“城市化”的負面后果，可詳細參看賀雪峰教授的分析。(《地權的邏輯2》)

　　地利共享，還是地利獨占?

　　當前征地制度并非沒有問題，相反值得改進之處頗多。如一次性補償沒有顧及農民長遠生活，一些農民拿到補償后短時間內吃光喝光賭光;如中西部不少地方政府給農民的補償款過少，農民不足以維持基本生計;如征地程序不公開，農民沒有知情權;如“土地財政”不夠透明，存在貪腐和不合理使用的情況。征地制度改革的方向是更全面地“地利共享”，而不是打造出一個不事生產、坐享其成的土地食利階層。政府在土地開發和“土地財政”運用方面存在不少弊端，但矯枉不能過正，把土地增值收益集中于少數的城中城郊農民手中并不合理。

　　“土地財政”是地方政府在“分稅制”改革后的應對方式，地方政府要發展經濟和建設城市，需要提供和持續增加公共服務和公共基礎設施，而提供公共服務和公共基礎設施是要有資金投入的。“土地財政”的本質，是通過出售土地未來70年的增值，為城市公共服務進行一次性的投資融資。(具體論述可見趙燕菁教授文章)有“土地財政”，各地方政府才有財力投入基礎設施建造，才能為工業和商業發展提供平臺，才能實現城市運營的自給自足，如此中央政府才有財力投入國家戰略事業，才有財力協調和均衡各區域的發展。

　　征地制度和“土地財政”的改革，應保證土地增值收益能為市民、城中城郊農民、進城打工農民、種田農民所共享。尤其是后兩者，現在常常被排斥在土地增值收益分配的范圍之外。“土地財政”要確保一部分資金投放到農村的農業生產、水利設施興建、鄉村義務教育等公共品方面，讓暫時進不了城只能返鄉的農民在農村中安居樂業，也要為進城打工農民提供保障房、就業、醫療等各種福利，讓他們更有機會在城市中站穩腳跟。

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