李昌平 賀雪峰：再辯土地新政

鄧瑾 南方周末

     對三中全會決定中土地新政的表述，有著截然相反的解讀。其實，在產權改革爭議的喧囂之外，土地制度中的一大頑疾——征地制度——的改革得以破題，意義深遠。規劃內的農村建設用地可以不經過政府征用，直接進入工商業用地市場，從而合法享受土地的增值收入，“小產權房”也很可能藉此走向合法
　　十七屆三中全會落幕一周后，被海內外熱議的土地新政終于揭開面紗。

　　奇怪的是，爭論雙方的陣營中，都有人宣稱對手失敗。

　　集體派樂觀的理由是，上周日公布的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）強調必須毫不動搖地堅持農村土地集體所有、家庭承包經營的統分結合的雙層經營體制。對土地承包經營權的流轉進行了“三不”限制，即“不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益?！?/p>

　　《決定》中也沒有出現一直爭論得很激烈的“農地可抵押”的說法，這意味著從某種程度上說，變通的土地私有化改革暫被否決。

　　而私有派則看到中央賦予農民“永久不變”的家庭承包權。雖然決定中沒有提到土地抵押問題，但在涉及農村金融部分又提到“擴大農村有效擔保物范圍”，認為這個有效擔保物可能會包括土地，只不過是為避免爭議而選擇了“擔保”而不是“抵押”一詞。

　　當然悲觀的人也有。他們表示，從土地政策上看明顯是左右互搏相互妥協的產物，因此很可能老問題沒解決（通過盤活土地獲取資金發展），又增加了新問題（農村社區公共事業的發展難度更大）。

　　其實，在對農地產權改革不同方向的解讀中，現有土地制度中的一大頑疾——征地制度——的改革得以破題。

　　《決定》稱，政府征地范圍將逐步縮小到公益項目，而在規劃內的非公益性項目用地上，農村集體建設用地可直接入市。

　　這項改革意義深遠。從此，農村集體可以通過農村建設用地的農轉非合法享受土地的增值收入，不僅提高了農民收益，也在一定程度上拒絕權錢交易。而所謂的“小產權房”也很可能走向合法。

　　有關土地改革的細則以及法律的修改正在各個相關部門中緊張進行。

　　為此，本報記者采訪了兩位長期在農村做調研以及從事各種鄉村建設實驗的學者李昌平和賀雪峰。李在自己家鄉進行著村級土地銀行的實驗，今年已是第三年，他對土地資本化改革的好處和風險有著自己的判斷；而華中科技大學中國鄉村治理研究中心教授賀雪峰則從一個社會學者角度，揭示了當前這輪土地制度改革討論中被屏蔽的若干盲點。

李昌平：讓農民用自己的銀行盤活自己的地權

　　為什么農民合作金融要先行？

　　這次《決定》中提到，“農村金融是現代農村經濟的核心”，這種提法好像是第一次。

　　小農國家一般都優先發展農民合作或互助金融——因為小農必須要走合作化道路，沒有金融的幫助，小農很難合作起來。

　　現在農村信用社一般貸款年利率都不會低于10%（城市為7%左右）。這么高的利率，農民的風險很高，所以一定要把金融變成農民自己的金融，這樣，農民有了金融支持，利息還可以成為農村組織的收入。

　　日本和臺灣都是小農經濟，都優先發展農村合作組織。合作金融的利息收入占日本農協和臺灣農協收入的85%。如果沒有合作金融，農協就生存不下去。

　　相反，如果讓私營銀行先下鄉，農民的合作金融就發展不起來。所以日本、韓國、臺灣差不多有100年的時間里是不允許資本下鄉辦銀行的，等到農民金融組織已經發展得很強壯了，他們才允許私人銀行進來。

　　如果說十七屆三中全會后我還有什么擔心的話，那就是農村金融的問題。

　　農村土地銀行：既能變現又不會失地

　　我在自己的村子里做農村合作金融的實驗，今年是第三年。

　　在我們村里，農民用宅基地或承包權在村里的土地銀行或土地信用社進行抵押，申請貸款。如果沒還上貸，農民只丟失了承包權，但地還在村里。假設承包權抵押了3年，那3年后該農民還可以把這土地拿回去。

　　農民如果把土地抵押給私人或外資銀行，不僅利息收入要轉移到農村以外，而且要是還不上貸款，這些銀行就會把地權賣了。你想，農民貸筆款做生意，利潤百分之十幾，但利息都要百分之十幾甚至百分之二十，你說他風險多高啊，很容易陷入“抵押陷阱”，斷送地權。

　　農民合作金融還有一個好處，就是可以幫助農地承包經營權的退出。

　　農民的承包地一般都很分散。假如一戶人家在城市里站穩了，想把承包地的經營權賣掉。如果抵押給商業銀行，銀行拿這些分散的地有什么用？他們很難處置，所以沒辦法搞農地抵押。但是農村里的土地信用社可以拿出一筆錢買斷地權，然后再把土地重新在村里發包。

　　此外，每戶農民的土地分好多塊，彼此的土地交叉在一起，如果一戶要賣地，是要和鄰居商量的。我們這里的人都種蠶桑，新來的人要種棉花，那全都搞不成。農地的產權，既受到水利等這些公共設施的制約，又受到熟人社會人與人關系的約束。不像城市的房子，產權完全獨立，樓上樓下都不認識，我把房子賣了，你管不著。

　　很多學者認為農村土地的流轉就跟城市的房產一樣，那是想象。

　　未來三步走

　　這次征地制度的改革非常重要：把政府征地范圍縮小到公益項目，而農村集體建設用地在非公益性項目上可直接入市。

　　這意味著改革很可能分以下三步走：

　　第一，修改憲法。憲法規定，農村土地農民集體所有，城市土地國家所有。當農轉非后，城市里就有了集體所有的土地，而原來法律規定，城市里是不允許存在集體土地的。

　　第二，如果說政府只能搞公益征地，這也意味著今后城市的工商業用地就要去找農民集體要，那小產權房就合法了，只是一個補稅問題。

　　第三，徹底廢除征地制度，轉變為依規劃農轉非制度。人大表決通過城市規劃，農轉非根據規劃就可進行，政府可以自然且無償取得公益用地，修學校、醫院、道路等，而集體土地可以直接變更用途。兩全其美。臺灣實施的就是這種制度。

　　所以，現在不是要討論私有化國有化的問題，而是要對制度框架進行設計了。

賀雪峰：關于農地制度的幾個誤區

　　10%VS.90%：土地制度建設以誰為主？

　　當前中國農村有兩種完全不同的土地，一是因為城市發展或公用事業建設需要，而被要求“農轉非”的土地，一是用于農業生產尤其是用于大宗農產品的土地?！稗r轉非”的土地僅僅只占農村土地的極少部分，且只涉及到極少部分農民的狀況。真正的農村土地，是指占中國農村人口90%以上的農業型地區主要用于農作的土地，這部分土地是中國基本的耕地，是保障糧食和農產品供給的基礎。

　　雖然城郊農村土地“農轉非”引發大量爭議乃至沖突，這些地區的土地問題成為了整個社會關注的熱點，這些地區農民的狀況，絕大多數卻并不是很糟糕的，甚至反過來，城郊農民成為城市人羨慕的對象，城郊農村的村莊成員權具有巨大收益。而占中國農民絕大多數的農業型地區的農村土地，收益不大。

　　我們討論農村土地，一定要首先分清楚是哪一部分農村的農民土地，否則，我們就會陷入話語的困境和邏輯的混亂當中。

　　有人常常以占中國農村極少數的城郊農村的“農轉非”土地來說占中國農村絕大多數的農業型地區農村的土地的事，這有意無意地混淆兩類土地的差異及兩種地區農民對土地的不同要求。

　　比如，我們在農業型地區農村調查，農民有強烈的調整土地的要求，不是村干部要調整土地，而是農民從土地作為基本生存資料的公平倫理角度要求土地調整。在這些地區發生的農民上訪，往往是針對村干部不調整土地，而非村干部調整了土地。

　　因此，不能以城郊農村的土地來代替整個中國農村的土地，不能由此導出中國農村應該的土地制度安排。

　　農業規模經營？目標過于奢侈

　　當前有一種似是而非的流行觀點，說是要實現農業現代化，就必須搞農業的規模經營，就需要將耕地集中到種田能手甚至集中到大資本手中，一旦種植規模達到數百畝乃至上萬畝，則農業現代化就有了希望。

　　從可能性上講，中國有9億農民，有2.3億個小農家庭，以目前中國18億畝耕地為準，2.3億農戶，戶均耕地約在8畝左右，假定規模經營達到戶均100畝，則18億畝耕地僅能供0.18億戶農戶經營，還有90%以上農戶則不再有地可以經營，也就不再可能從土地上獲得收入。而倘若規模經營達到2萬畝，則中國農民幾乎就不再可以從農業中獲得收入（目前農業收入約占農民家庭收入的一半）。

　　離開農業收入，9億農民僅僅依靠并不穩定且十分微薄的打工收入，這不僅會使農民陷入到了貧困艱難的境地，而且會構成中國社會秩序的極大隱患。

　　在人多地少，農民并沒有從農業中真正地轉移出來，且絕大多數農田仍然不得不從事糧食等大宗農作物種植的情況下，農業規模經營基礎上的農業現代化，是過于奢侈的目標。

　　有趣的是，雖然現代化含義上的農地規模經營顯得荒唐，當前中國農村，也并非9億農民都局限在人均一畝三分地上，而是按他們自己的方式實現了合理規模的農地經營。

　　因為農民的流出，就使得留在農村的勞動力有了一個超過人均一畝三分地的經營規模。在全國農村，農村勞動力經營土地的規模，勞均約在五畝，一個家庭兩個留守勞動力經營土地的平均規模應當在十畝左右，十畝就是一個規模。

　　以十畝規模的農田從事糧食等大宗農作物種植，在農業生產條件較好的農村，十畝收入即達近萬元。

　　在中國農村，農民土地一直是在流轉的，這種流轉的要害在于尊重農民的主動性，讓農民在他們的自愿范圍內，以家庭勞動力生產周期和家庭收支狀況，來據實考慮決定土地如何流轉。

　　這是一種自然而然的土地流轉，適合中國勞動力流出狀況，也為農民留下了一種可自由出，又可自由回的權利安排，是一種相當不錯的具有實踐智慧的制度安排。

　　我們現在似乎想置農民的實踐智慧于不顧，而通過外在的政策制度安排，人為推進規模經營，這種推進，是否顯得過于急切而缺少智慧？

　　農民可返回土地是最基礎的人權

　　中國是一個基尼系數越來越大、城鄉差距越來越大的國家，在發展過程中，農民相對收入越來越少，相對狀況越來越差，因此，社會各界似乎一致認為，中國必須改變城鄉二元結構，以讓農民和城市人同樣享受到經濟發展的好處，讓農民也可以過上城市人的生活。

　　在當前中國的經濟結構下面，進城務工農民中，只有不超過30%的農民可能在城市碰上好運氣，獲得穩定的高收入的就業機會或做生意賺了錢，而70%以上進城農民注定是不能獲得在城市安居所需收入條件。也就是說，70%進城農民最終都不得不再回到農村。

　　問題是，進城務工失敗的這70%農民還回不回得去農村，還能不能回去過那種溫飽有余、與自然親近、有點悠閑又花費不多的生活？若不能回去，數量龐大的不能真正在城市安居的農民，就不得不在城市尋找維持溫飽的職業，城市那些僅夠維持溫飽的職業，就成為眾多不再能回去農村的農民所競爭的目標。

　　正是因為當前中國部分進城失敗的農民可以返回農村，而不是不計代價地呆在城市競爭維持溫飽的邊緣性就業機會，而使留在城市的農民工仍可以獲得溫飽線上的收入，回村的農民工也可以獲得體面的生活。

　　在這樣一種格局下，一方面是城鄉差距在拉大，城市內部的結構也在分化，一方面是整個社會并未在局促有限的城市空間中形成嚴重的兩極化，中國最底層的社會，仍然可以保有溫飽以上的生活，而不至于挨餓。這應該是中國經濟發展和社會穩定的最大秘密，也是中國農民所享受到的底線人權。

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