反對(duì)農(nóng)村土地私有化 把土地還給村民集體

　　http://finance.sina.com.cn 2006年07月07日 10:54 《新青年·權(quán)衡》雜志

　　作為一名具有長(zhǎng)期農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)的知名人物，李昌平關(guān)于農(nóng)村土地制度的言論一直為各界所關(guān)注。他曾經(jīng)撰文《慎言土地私有化》，列舉了他反對(duì)土地私有化的八條理由，在該文的結(jié)尾，李昌平主張“落實(shí)憲法‘農(nóng)村土地村民集體所有’”，本文的寫作正是該觀點(diǎn)的擴(kuò)充和發(fā)展。

　　文/李昌平

　　因?yàn)榻陙碛捎谵r(nóng)村土地被征用而引發(fā)的惡性事件很多，很多學(xué)者和官員確實(shí)是出于公心，出于對(duì)農(nóng)民的同情，希望能夠保護(hù)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)，他們主張改變土地農(nóng)民集體所有制，倡導(dǎo)農(nóng)村土地私有化。這樣的觀點(diǎn)一時(shí)之間在學(xué)界成為主流，你只能說好，不能非議，提出不同的意見，就有人給你戴帽子。如“左派”，“人民公社情節(jié)”，“沒有產(chǎn)權(quán)理論或制度經(jīng)濟(jì)學(xué)或憲政民主常識(shí)”等待。我經(jīng)常被朋友戴這樣的帽子。我覺得很多朋友對(duì)農(nóng)村的真實(shí)情況不夠了解，分析問題是從概念到概念。他們的好心卻未必能辦成好事，如果真的按照他們的方案來改革的話，不僅農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)得不到有效的保護(hù)，反而可能更有利于現(xiàn)存制度下的強(qiáng)者。

　　主流的“私有化”主張和我的“在村民集體所有制前提下、由村民民主選擇其土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)方式”的主張，是有根本區(qū)別的。主流的“私有化”是不民主的，而村民民主選擇產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，“私有”只是民主選擇的一個(gè)選項(xiàng)。在當(dāng)前形勢(shì)下，首先要做的是落實(shí)農(nóng)村土地的村(社)民集體所有制。很多朋友對(duì)土地集體所有制存在誤解，我希望通過這篇小文與朋友們一起來探討一下這個(gè)問題。

　　農(nóng)民土地被占，集體所有制是罪魁禍?zhǔn)讍幔?/p>

　　我曾經(jīng)親歷過這樣的一件事情：鎮(zhèn)政府要征用30畝地建市場(chǎng)，鎮(zhèn)長(zhǎng)將村長(zhǎng)找來商量，開價(jià)18000元/畝，村長(zhǎng)說要經(jīng)過村民會(huì)議討論才能答復(fù)。村民會(huì)議沒有通過，主要的理由有兩個(gè)：一是征用30畝地后，全村要重新調(diào)整土地，難度很大；二是價(jià)格太低，村民會(huì)議決定每畝不少于60000元(因?yàn)?0000元的利息收入相當(dāng)于一畝蔬菜地的種植收入)。而鎮(zhèn)政府那邊，地是要征用的，價(jià)格是不能高于28000元的，村長(zhǎng)必須得想辦法擺平。此事拖了一段時(shí)間，后來鎮(zhèn)政府將村長(zhǎng)的兒子安排在財(cái)政所工作，又許諾事成之后給村長(zhǎng)和村長(zhǎng)夫人買養(yǎng)老保險(xiǎn)。又過了一段時(shí)間，鎮(zhèn)長(zhǎng)安排稅務(wù)所人員查村長(zhǎng)兄弟家的糧油加工廠的偷漏稅情況，安排派出所長(zhǎng)調(diào)查村長(zhǎng)打牌賭博等“違法亂紀(jì)”之事。村長(zhǎng)實(shí)在是頂不住了，30畝地涉及7戶村民承包，村長(zhǎng)一家一戶上門“做工作”，4戶表示可以接受，但要求市場(chǎng)建成后安排子女管理市場(chǎng)；另外3戶認(rèn)為補(bǔ)償不能低于38000元。村長(zhǎng)無奈，主動(dòng)請(qǐng)求鎮(zhèn)長(zhǎng)對(duì)三戶“不聽話”的農(nóng)民進(jìn)行“教育”，鎮(zhèn)長(zhǎng)如是安排公安、工商、稅務(wù)等部門“計(jì)算”這三戶農(nóng)民，很快，又有兩戶被擺平了。對(duì)不少的政府官員來說，幾戶普通農(nóng)民“作對(duì)”根本不是“問題”。征地還沒有辦理手續(xù)，市場(chǎng)建設(shè)就開工。后來，“鬧事”的不是那個(gè)不同意征地的承包農(nóng)戶，而是更多承包地沒有被征的村民。多數(shù)村民“鬧事”的理由是鎮(zhèn)集市邊上的地可以賣到28000元，還可以安排工作，承包地分在離市場(chǎng)很遠(yuǎn)的地方，就賣不到錢，這個(gè)不公平。村民要求賣地的錢全村依照人頭分配，然后再重新調(diào)整承包地。對(duì)多數(shù)村民的要求，政府定性為“無理取鬧”，理由是“地被征的承包戶不鬧你們瞎起哄什么！”政府不講理，于是村民暴力阻止市場(chǎng)建設(shè)，在勸阻無效的情況下，政府動(dòng)用了特警，帶頭“鬧事”的兩個(gè)人判了兩年。后來，村民長(zhǎng)期上訪也沒有結(jié)果。

　　從這個(gè)事件，我們可以看出，如果堅(jiān)持土地村(社)民集體所有制，政府征地的談判對(duì)手不是幾個(gè)承包農(nóng)戶，而是全體村民。土地被征用后，還需重新調(diào)整土地，在真正的土地集體所有制下，政府這樣廉價(jià)且簡(jiǎn)便的、暴力的征用土地是很難辦到的。正是因?yàn)榈胤秸墓賳T“巧妙”地用“土地承包長(zhǎng)期不變”的“農(nóng)戶永佃制”替代了“土地村(社)民集體所有”制度，欺騙和分化了農(nóng)民，才比較容易的征到了土地。從另一方面來看，政府具有很強(qiáng)的“合法加害權(quán)”，當(dāng)政府追逐自己的私利時(shí)，村民自治的力量不僅難得到地方政府的保護(hù)，相反還有可能被地方政府打壓。同時(shí)，行政的“合法暴力”完全可以消解民主法治的力量。

　　不少人總是將農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)被侵害的責(zé)任，歸咎于土地村民集體所有制；我的不少朋友總是武斷的認(rèn)為，土地集體所有就是村長(zhǎng)所有。所以，村長(zhǎng)們總是隨意支配農(nóng)民集體土地，這是誤會(huì)了。日本人侵略中國的時(shí)候，有那么多人當(dāng)漢奸，現(xiàn)在村長(zhǎng)幫助政府征村民的地，自己也落點(diǎn)好處，有什么不好理解的呢？哪是什么集體所有制造成的呢？如果是村長(zhǎng)的權(quán)力過大，那是村民民主權(quán)沒有落實(shí)所致；如果村長(zhǎng)不得不“服從”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)或縣市長(zhǎng)而損害或合謀村民的土地權(quán)益，那是合法民主權(quán)力得不到落實(shí)和保護(hù)所致，或是政府(可以)不依法行政所致；如果農(nóng)民依法維護(hù)自己的合法土地權(quán)利，而法院不予支持，那是司法腐敗的問題，與土地村(社)民集體所有制無關(guān)。在司法腐敗和政府不依法行政的情況下，所謂的“土地私有化”或“國家所有、農(nóng)戶永佃”，可能更難以保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

　　很多人討論農(nóng)村土地問題的時(shí)候，沒有注意到弱化農(nóng)民集體的實(shí)際后果。實(shí)際上，1978以來的農(nóng)村改革就是一個(gè)“實(shí)化家庭使用權(quán)，虛化集體所有權(quán)，強(qiáng)化國家所有權(quán)”的過程。

　　在1997年的土地延包以前，農(nóng)民是有權(quán)根據(jù)村社的環(huán)境條件和村內(nèi)生產(chǎn)力發(fā)展水平選擇合適的土地經(jīng)營(yíng)方式的。現(xiàn)在國家立法規(guī)定家庭承包30年不變，實(shí)際上剝奪了農(nóng)民(集體)自主經(jīng)營(yíng)(土地)的權(quán)利；在2004年沒有取消農(nóng)業(yè)稅及其附加費(fèi)用以前，村社是有權(quán)收取土地租金(承包費(fèi))為其成員提供公共服務(wù)的，很多城市郊區(qū)的村社，農(nóng)民是有權(quán)分享土地級(jí)差地租收益的。現(xiàn)在，政策強(qiáng)制規(guī)定“種地不交錢”，《憲法》規(guī)定的土地所有者—農(nóng)民集體不得收取承包費(fèi)，實(shí)際上是消滅了土地村(社)民集體所有，以公地和血緣為根本的村社利益共同體的自治功能基本消失，村社組織處于解體之中。很多人因?yàn)椴幌矚g集體經(jīng)濟(jì)，所以主張?zhí)摶恋丶w所有產(chǎn)權(quán)，希望變成農(nóng)民“私有”。如果“私有”以后，農(nóng)民決定搞股份制或是家庭單干制，尊重農(nóng)民自己的選擇。這種想法也是出自好心，但我擔(dān)心虛化了土地村(社)民集體所有，土地就自然變成了國家所有，就像50年代由私人所有到互助合作再到“公社所有”一樣。在我看來，我們同意政府不尊重農(nóng)民集體的土地產(chǎn)權(quán)，勢(shì)必會(huì)埋下準(zhǔn)許“國家”侵占農(nóng)民家庭土地產(chǎn)權(quán)的隱患。

　　當(dāng)下，最需要保護(hù)的正是村民集體的土地所有權(quán)，而之所以很多人反對(duì)村民集體所有，是因?yàn)樗麄儗?duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地村(社)民集體所有權(quán)，到底是私有產(chǎn)權(quán)還是公有產(chǎn)權(quán)，沒有搞清楚。

　　村民集體所有不是公有

　　今天的學(xué)界，幾乎不容置疑的一致認(rèn)為，土地村(社)民集體所有是一種公有產(chǎn)權(quán)，是模糊的產(chǎn)權(quán)。我一直對(duì)這樣的說法表示深深的懷疑，我之所以懷疑，是因?yàn)檫@樣的說法和常識(shí)不相符。我經(jīng)常反駁說：甲村的土地，乙村可以侵占嗎？甲組的土地乙組可以侵占嗎？當(dāng)然不可以！這怎么能說土地村(社)民集體所有的產(chǎn)權(quán)邊界不清呢？甲組對(duì)某公司出租土地100畝，年收入10萬元，由甲組村民民主支配這10萬元，乙組村民無權(quán)無份，這怎么能說土地集體所有的成員產(chǎn)權(quán)模糊呢？10萬元租金只是本組成員有份，按份平均分配，非本組成員無權(quán)享受，成員產(chǎn)權(quán)明明是私有權(quán)，怎么是公有權(quán)利呢？有人馬上反擊我說：政府很容易征用村社集體土地，大量的征地款被村干部亂花，農(nóng)民得不到足額的補(bǔ)償，就是因?yàn)橥恋丶w所有是公有產(chǎn)權(quán)的緣故。我常常反駁說：政府怎么沒有征用華西村、南街村、大寨村的土地呢？為什么華西村、南街村的土地越來越多了呢？溫州鹿城區(qū)將軍村堅(jiān)持土地集體所有，征地和補(bǔ)償由村民大會(huì)決定，在溫州，沒有人不知道，政府征用將軍村的土地最難、補(bǔ)償最高，將軍村村民福利最好，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展最健康，這怎么解釋呢？一直以來沒有人說服我，我也很少說服堅(jiān)持“私有化”的人。

　　土地村(社)民集體所有，具體有三種表現(xiàn)形式：一是共同共有，如公共的水塘、墓地、祠堂、風(fēng)水樹、試驗(yàn)田等，是不能分配到戶的，實(shí)行民主管理，委托專人負(fù)責(zé)；二是成員份有。如承包耕地、山林、自留地使用權(quán)及其經(jīng)營(yíng)收益等，一般承包到戶經(jīng)營(yíng)或?qū)ν獬鲎猓杖《~租金，租金用于上繳農(nóng)業(yè)稅和管理費(fèi)外，多余部分集體成員平均分配或用于公共服務(wù)；三是按戶占有，長(zhǎng)期自用，如宅基地。土地集體所有制度，只有在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的、實(shí)行按勞分配(地權(quán)不參與分配)的、農(nóng)產(chǎn)品全部統(tǒng)購統(tǒng)銷的公社體制里，才表現(xiàn)為公有性質(zhì)—準(zhǔn)國有制。

　　2005年秋天在廣州開三農(nóng)問題研討會(huì)，民商法專家陳小君教授發(fā)言，她說土地村(社)民集體所有權(quán)也是私有產(chǎn)權(quán)，是一種對(duì)外排他、對(duì)內(nèi)按份享有所有權(quán)—使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、占用權(quán)的私有產(chǎn)權(quán)。陳小君教授說，將村民集體所有的土地產(chǎn)權(quán)定義為公有產(chǎn)權(quán)是缺乏法律常識(shí)所致。至于政府容易征用村民集體的土地，不是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不明晰，而是因?yàn)檎辉敢庖婪ㄐ姓?xí)慣侵犯農(nóng)民私有產(chǎn)權(quán)。村干部侵占農(nóng)民土地補(bǔ)償款，不是因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)模糊，而是因?yàn)槊裰髯灾螜?quán)沒有落實(shí)或法律不能起到保護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的作用，這不是土地制度的缺陷，是法律和司法制度的缺陷。陳小君教授的解釋，幫助我澄清多年來的糊涂。

　　真實(shí)的土地村民集體所有制，并沒有產(chǎn)權(quán)不清問題，而在實(shí)現(xiàn)了村級(jí)民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的情況下，集體不但不會(huì)損害農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，相反，集體作為一道強(qiáng)有力的屏障，可以有效地保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

　　華西村、南街村為什么還沒有垮臺(tái)？

　　我說農(nóng)民集體所有實(shí)際上能夠保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，很多人不相信，我們不妨來看看上文提到的將軍村的例子。溫州的鹿城區(qū)是農(nóng)村城市化的結(jié)果，鹿城區(qū)政府所在地就是將軍村。將軍村也是鹿城區(qū)眾多城中村中的一個(gè)，但將軍村是特別的。將軍村的特別主要表現(xiàn)在兩個(gè)堅(jiān)持，一是堅(jiān)持土地村民集體所有，征地要全體村民大會(huì)討論決定，土地補(bǔ)償按份所有；二是堅(jiān)持以土地?fù)Q福利。溫州在發(fā)展過程中，大量征用農(nóng)民的土地，補(bǔ)償?shù)霓k法是“現(xiàn)金補(bǔ)償＋返還地安置”。政府征用將軍村的地與征用其他村子的地是不同的。

　　在我看來，將軍村和其他村只有兩點(diǎn)不同。一是，將軍村在整個(gè)征地過程中，是代表農(nóng)民利益的主體，而其他村則是征地過程中居于政府和農(nóng)民之間的中介組織；二是將軍村10畝農(nóng)業(yè)用地?fù)Q來了5畝非農(nóng)業(yè)用地。而其他的村子，10畝農(nóng)業(yè)用地?fù)Q來了1畝非農(nóng)業(yè)用地。將軍村將農(nóng)業(yè)土地資源變成了非農(nóng)業(yè)土地資本，土地資本收益保障了將軍村村民的福利。而其他村子出賣的是農(nóng)業(yè)土地資源，得到的只是眼前的大筆土地現(xiàn)金收入，土地的資本收益流進(jìn)了房地產(chǎn)商和腐敗官僚的口袋。這也是很多人預(yù)言大寨村、華西村、南街村早該垮臺(tái)而他們卻越來越強(qiáng)大的奧妙所在。

　　在溫州，將軍村肯定是富裕的典型，更是和諧的典型，但當(dāng)?shù)卣苌偬峒皩④姶濉：蛯④姶宕蚪坏赖恼块T和商人，都對(duì)將軍村很頭痛，因?yàn)檎妓麄兇宓谋阋藢?shí)在是太難了。為什么將軍村能夠保衛(wèi)自己該得的那部分巨大土地資本收益呢？因?yàn)閷④姶鍒?jiān)持了土地村社集體所有制，村社組織是村民利益共同體—具有強(qiáng)大的博弈能力；其他的村子土地所有制實(shí)際上發(fā)生了改變，由“村民集體所有，農(nóng)戶承包者”，變成了“國家所有，農(nóng)戶永佃”，村社組織實(shí)際越來越趨向?yàn)檗r(nóng)民和政府的中介—完全異化為自利性盈利組織。全國處于城市和城鎮(zhèn)之中和郊區(qū)的村子，大約占全國村子的30%左右。如果這些村子的農(nóng)民的基本收入和社會(huì)保障都像將軍村一樣，由土地增值收益解決，我國至少有3億農(nóng)民會(huì)生活的很幸福快樂，失地失業(yè)問題也不至于像今天這樣嚴(yán)重，社會(huì)就會(huì)和諧得多。可惜的是，絕大多數(shù)城中村和城郊村的“村民委員會(huì)”都越來越中介化了，全國的絕大多數(shù)農(nóng)村的村民自治組織正在解體之中。農(nóng)民組織用農(nóng)民村社集體土地產(chǎn)權(quán)來增加農(nóng)民收入和保障農(nóng)民福利的制度空間越來越窄。

　　需要警告的是，如果越來越多的農(nóng)民土地資源轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)商和腐敗官員的個(gè)人資本，而他們又根本不承擔(dān)農(nóng)民就業(yè)和福利保障責(zé)任，這樣的城市化是非常非常危險(xiǎn)的。反之，當(dāng)農(nóng)民村社土地資源能夠轉(zhuǎn)化為農(nóng)民就業(yè)和福利的時(shí)候，城市化才是正確的發(fā)展道路。對(duì)于消滅農(nóng)民，才能富裕農(nóng)民的簡(jiǎn)單口號(hào)，一定要保持高度的警惕。

　　我在考察了溫州的數(shù)十個(gè)村子(特別是將軍村)，還有華西村、南街村等真正堅(jiān)持土地村(社)民集體所有的村子之后，得出一個(gè)結(jié)論：落實(shí)憲法規(guī)定的土地村(社)民集體所有制，可以大大增強(qiáng)農(nóng)民和政府的談判力量，有利于在村民民主自治條件下充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)。所以，我認(rèn)為在現(xiàn)有制度環(huán)境下，落實(shí)憲法規(guī)定的土地村(社)民集體所有，是當(dāng)務(wù)之急。至于各個(gè)村社選擇什么樣的土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)方式，應(yīng)該由各地各村的村民按照民主自治的原則自主選擇。

　　李昌平 著名三農(nóng)問題專家

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