土地問題已經不是農民問題之核心

李昌平

很多學者依然認為：土地問題是農民問題之核心，甚至說農民問題就是土地問題，并主張：解決農民問題必須進一步深化土地改革。對此，筆者持異見！

一，曾經是，但90年代后已經不是了
農民問題，簡單地說：就是農民的吃飯問題、收入問題、體面生存問題。
1949年以前，中國經濟形態是農業經濟或“地主經濟”形態，農民若失去了土地或只占有很少的土地， 是很難溫飽或體面生存的。所以，在1949年以前，土地問題是農民問題之核心，也是中國問題之核心。
1949年后，農民均分了土地，獲得了土地農用的完全權利。建國初期，中國的經濟形態依然是農業經濟形態，獲得了完全農地權利的農民，其根本問題——吃飯問題，算是基本得到解決了。但隨著后來的合作化和人民公社化運動，農民的土地權利被逐步“半社會主義化”了，農民從土地上生產出的勞動成果的很大部分被“剪刀差”拿走了，城鄉居民收入差距達到2.57：1，吃不飽飯又重新成為首要的農民問題，這實際上是地權“半社會主義化”之“以農補工”導致的。所以，改革開放前的農民問題之核心，也是土地問題。
80年代推廣的小崗村“分田單干”的模式，實際上是讓農地權利回到了農民的手中；此外，農民集體還可以直接用土地辦鄉鎮企業，農民可以分享土地非農用收益。實際上，農民在80年代獲得的土地權利比49年還要大。雖然80年代中國經濟形態已經是工業經濟和農業經濟并舉的經濟形態了，但由于農民既獲得土地農用的農業收益，又獲得土地非農用的鄉鎮企業和社隊企業收益，所以，城鄉居民收入差距迅速下降到了1.8：1；這個時期農村經濟和農民生活可謂是蒸蒸日上，農民問題得到了前所未有的緩解。這個時期的土地制度對農民而言，是最好的。所有，并不存在明顯的農民問題。
1950—1980年代，地權變化與農民生存狀況是正相關的，即擴大農民地權，有利于解決農民問題。
眾所周知，中國農民問題尖銳化是從90年代開始的，然而，90年代以來農戶的地權卻是不斷擴大的。從土地農用權看，90年代以來的土地農用權由經常“調整”改變為“長期不變”了，農民獲得的土地農用權是擴大的；從土地非農用權看，雖然90年代以來的土地非農用權利由“農民集體所有”轉化為“官府所有制”了，但對農民家庭的征地補償卻由10－15年提高到了30年，補償標準也大大提高了，所以，從農戶的角度上看，農戶獲得的土地非農用權也是擴大的。
然而，90年代擴大農民地權并沒有起到緩解農民問題的作用；換句話說，農民問題之核心是土地問題的結論，進入90年代后已經站不住腳了。

二，農民從農地上獲得的收益會越來越少
90年代以來，為什么擴大了農民家庭的農地權利和增加土地非農用的補償，農民問題反而更加嚴重了呢？這主要是因為農村經濟結構和國家經濟形態已經發生了深刻變化：
第一，農民所占有的農村經濟份額大幅下降了，90年代對鄉鎮企業、社隊企業的“私有化”改制和扶持“龍頭”企業發展戰略的實施，已經導致農村經濟除種植業和養殖業以外的GDP幾乎全部非農民化了。以生豬產業為例，農民僅僅只能養豬，生豬運銷、屠宰、銷售和飼料生產、運銷等環節，都與被非農民占有了。農民無法從生豬產業中獲得收益了。生豬產業是如此，其他產業都是一樣的。
第二，農村經濟占國民經濟GDP的比重下降到11％了，如果除去“龍頭”企業所占的部分，農戶實際占有的農村經濟在GDP中所占比例估計不到8％，其中在農地上生產出來的GDP（種植業和養殖業）可能不足5％，8％或5％的GDP要養活9億農民是不可能的。農民家庭的主要經濟收入已經不再從農地上、甚至農村中獲得了。從國家統計局統計的數據分析，總體上看，土地為70％農戶所提供的可支配收入只占其家庭收入的30％以下了。
不得不承認：絕大多數農民依賴農地而生存的時代已經結束了。純農業的“小農家庭經營模式”正在被迫走向終結。絕大多數農民不得不離開農業或農村尋求發展。無論農地制度怎么“化”——私有化或集體化或國有化或股份化或永佃化等等，對解決農民問題意義已經不大了。如果說土地“私有化”有利于產業資本和金融資本擴張，有利于在中國建立起“徹底的資本主義制度”，我覺得是成立的；對假解決農民問題之名，蒙騙黨、政府和人民，迫不及待地行土地“私有化”之實，并渾水摸魚的人，是要警覺的！
當然，我相信主張通過土地“私有化”解決農民問題的人，99％的人都是好心人、光明磊落的人。但我們必須明白，中國已經由農業經濟形態進化成為工業和服務業經濟形態了，數億農民在有限土地上生產出來的收益，已經無法養活9億農村人了，按照日本等人多地少國家和地區的發展經驗來看，中國的農地甚至難以保證3億農民體面的生活。我們對中國農民問題的認識不能停留在30年前或60年前，確實需要“與時俱進”了。
 
三，就業和社保，才是農民問題之核心；
在農業經濟或地主經濟時代，農民只要有幾畝地就能夠比較體面的生存了。但隨著工業化和城市化水平不斷提高，勞動力價格也越來越高，農業比較效益日趨下降?，F在已經不是給農民幾分地、甚至幾畝地，農民就能夠體面生存的時代了。現在，一個勞動力的工資比一家人種7畝農地的收入高3倍以上。中國戶均耕地7畝地不到，即使給一個家庭再增加7畝地也難使其小康，但這幾乎是不可能的；如果一個農民家庭增加一個就業崗位就有可能使其生活寬裕。政府幫助每個家庭提供一份工作比增加一倍的土地要容易得多，是可行的。另外，也只有給農民更多的工作機會，農民家庭經營（土地）規模才能相對擴大。所以，解決農民問題，增加農戶就業崗位比增加農戶土地面積和擴大農民地權重要得多。這是其一。
另一方面，中國是個人多地少的國家，即使隨著城市化和工業化的發展，農業人口減少到20％以下（至少在50年后），人均土地規模也只能支持日本式“家庭小農經濟”模式，中國除少數省區的部分地區外，絕大多少地方不可能發展歐美“大農場”模式。在工業化和城市化中期后的國家，“家庭小農經濟”模式也是不足以解決農民問題，這個判斷有日本等國和地區為證。在日本，盡管農產品價格比中國高出15倍以上，但“家庭小農經濟”的收入依然相對較低，所以，日本多是業余農民——兼業農民，大量的土地處于休耕或生態保護狀態，以至于日本65％的農產品依賴進口。如果日本政府不對農業實現很高的補貼，恐怕日本的土地“撂荒”會更加嚴重。日本人均土地規模比中國稍大，雖然農民數量不足10％了，但家庭農業不足以富裕農民，農民必須靠政府補貼、社會保障和兼業來維持體面的生活。日本的經驗說明，人多地少的國家，隨著工業化、城市化后勞動力價格越來越高（日本的勞動力價格大概是中國的20倍），農地對解決農民問題的作用越來越微不足道了，希望通過土地“私有化”來解決中國農民問題的想法，是不可行的。日本應該是中國的鏡子。中國農民要想獲得可持續的寬裕生活，除兼業外，擴大社會保障（包括農民工住房保障）和農業補貼是關鍵措施，而不是土地“私有化”。
 
四，農地“私有化”對解決農民問題弊大于利
隨著勞動力價格不斷上升，一般而言，農地經營的比較效益是相對下降的。“分田單干”一鋤頭刨出個“金娃娃”，想通過土地“私有化”也刨出個“金娃娃”不可能了。解決中國的農民問題，寄托于農地“私有化”是不現實的。土地制度無論怎么“化”，都無法在農地上創造增量了。相反，如果農地“私有化”了，一旦城市化和工業化遇到挫折或危機（任何國家的現代化不可能一帆風順的），農民工返鄉躲避危機的退路就很窄了，數億人的吃喝拉撒睡等“麻煩事”就不得不集中在城市里解決，幾乎沒有回旋余地，這是很危險的。維持土地農民集體所有制，既有利農業規模經營和合作經濟、新集體經濟發展，也不影響股份制經濟和個體私營經濟發展；既有利勞動力向城市轉移，又有利應對工業化、城市化過程中可能出現的階段性的、不確定性的“經濟危機”或“社會危機”。應該說維持土地農民集體所有制是個最不壞的選擇。
但是，從有利解決農民問題的角度考量土地制度，筆者認為農民集體土地“農轉非”制度是要徹底改變的。筆者一貫主張廢除現在的“征地制度”，建立農民集體土地依法“農轉非”制度——“農轉非”減半制度，即：一半歸政府，做公益用地（包括用于農民工住房建設）；另一半留給農民集體，由農民集體內部民主、依法處置——或出售或開發或閑置，但要照章納稅。與土地轉變用途和開發增值相關的稅收，要全部用于農民的社會保障（包括失業保障）和農業發展。
在市場經濟條件下，土地農民集體所有制不是公有制——是民有制，包含了成員份有（基本農田和自留地）、共同共有（水系、風水林等）和按戶占有（宅基地）三種所有形式。如果貿然否定土地農民集體所有制，將農民集體所有一步到位變為 “完全的個人所有”了， 若干年后，如果中國現代化遭遇挫折或危機，當農業再次成為國家發展瓶頸、或當城市爆發貧民人權運動時，土地問題或許會將再次成為中國之核心問題。
五，解決農民問題最緊要的是：讓農民獲得平等公民待遇
前面提到，增加農民就業和建立農民社會保障比擴大農民農地權利重要得多。從這個意義上講，權利貧困才是中國農民問題的核心。因此，解決農民問題的根本措施，在于給農民平等公民待遇——而非土地私有化。
經濟上——在堅持家庭承包制的同時，扶持農民合作社和集體經組織濟發展，讓農民全面分享農村加工業、儲藏業、流通業、運輸業、建筑業、生產資料生產和銷售、金融保險業、土地增值等方面的收益。政府要節制資本下鄉與小農爭利，更不可扶持資本家的所謂的“龍頭”企業剝奪小農，只有資本家的政府才會這樣干！
政治上——讓全國人大和政協各增加1000個農民工和農民代表；讓全國黨代表增加1500個農民和農民工個人代表。共產黨是工農聯盟的政黨，政治上要保障工人和農民的絕對領導權；即使共產黨是“全民黨”，是代表最廣大人民群眾的根本利益的黨，按照農民和農民工的人數算，也應該至少增加這么多代表。在各級人大、政協和黨委的領導班子中，也應該有農民和農民工的代理人，不能用“四化”標準將農民和農民工排斥在“干部和公仆”之外。
在基礎設施建設、公共服務和社會保障上等方面，要公共財政均等化、官民平等，要城鄉統籌、城鄉居民平等。不能搞“一國兩民”，更不能搞成少數人剝奪多數人“內卷化”國家。此外，要讓中心村建設和小城鎮建設享受大城市建設的同等政策。
 
 
作者單位：河北大學中國鄉村建設研究中心
通訊地址：北京朝外北街籃籌名座E-2-802室（100020）

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