任何主權國家，對外國資本都不可能完全開放。發達國家總是要求別國開放市場，卻防止外國資本勢力對本國滲透擴張。“資本全球自由流動”從來就沒有付諸實行過。
 
    美國有關外資并購安全審查的法案和實施情況

    自冷戰以來，美國不斷加強在敏感行業對外資參股實行嚴格的安全審查法規。其一貫的理念是：“美國不應在吸引外資的同時付出國家安全受損的代價（美國參院 2007）”，“事實上，美國才是全球最不開放的市場，它有各種標準、行政限制，但美國卻要求全球的其他市場要開放。這就是資本主義全球體系的日常政治主 題。”（美社會學家伊曼紐爾·沃勒斯坦）

    （1）1950年，美國通過了《國防生產法》，此為國家安全審查制度的基礎。涉及國家安全保護的還有《武器出口控制法》、《國防工業安全計劃法》、《國防授權法》等。

    （2）1975年，美國成立CFIUS（外國投資委員會），由12個政府部門組成（財政部、國務院、商務部、國防部、司法部、國土安全部、白宮貿易代表辦 公室、科技辦公室、國家安全助理、經濟政策助理、經濟顧問委員會、管理和預算辦公室），辦公室設在財政部。職責是監督、評估外企在美并購對國家安全的影響 程度。當時這是較“虛”的機構。

    （3）1988年埃克森-弗羅里奧條款（Exon Florio Provision）明確對外資并購安全審查的機構與職責。此為兩位國會議員（眾參各 一）提出的一項法案，要求授權CFIUS對特定外國人對美國企業的并購行為進行安全審查，由總統最后裁決是否中止該交易。該條款作為《綜合貿易競爭法案》 的第5021節獲得通過， 并被加入到1950 年《國防生產法》中，構成該法的第721節。

    1991年，美財政部出臺《外國人合并、收購和接管條例》，作為埃克森-弗羅里奧條款的實施條例，對外資并購國家安全審查制度做出了實體和程序方面的具體規定。
    1993財年，《國防授權法》第837節對“721條款”進行修訂，規定：凡有外國政府控制（或代表外國政府）的并購活動……涉及國家安全的，應進行調查。該法案稱為“伯德修正案”。

    （3）2001年“9·11”事件后，美國對國家安全的敏感度提升。CFIUS對外資的審查范圍擴大, 審查標準趨嚴。當年通過的《愛國者法案》，對“國 家安全”的解釋延伸到“本國重要基礎設施”，包括“對國家具有重要意義的物理或虛擬的系統及資產的總和，其癱瘓或被摧毀將對國家國防、經濟、衛生和安全領 域產生破壞性影響。”這些設施包括保障政府、國防、衛生、財政、銀行、科研、工業、能源領域的活動正常開展的設施（包括核電站、石油天然氣設施）；糧食供 應和交通保障設施；市政公用設施（包括供水、通訊、民防設施）。

    安全審查范圍包括農業及食品、水、公共衛生、突發事件服務產業、通訊、能源、交通運輸、銀行及金融、化工/危險材料行業、郵政、航運、信息技術等。 

    （4）2007年出臺《外國投資與國家安全法》（FINSA）是美國對外資并購國家安全審查的最新重大修改：擴大了外資委成員單位（增加了能源部、勞工 部、情報局）；審查程序更復雜、范圍再擴大，包括“并購方是否有外國政府控制，并購方所在國在不擴散、反恐、技術轉移等方面的記錄”；關系國家安全的基礎 設施、核心技術成為主要審查內容。是否影響就業也被并入審查范圍。

    2008年，美財政部頒布FINSA實施細則《外國人合并、收購、接管條例》，成為美國對外資并購進行國家安全審查的主要依據。法案規定：外國資本持股美國企業低于10%時不須經CFIUS審查。任何超過股權比例10%的并購交易則不可能通過審查。

    （5）隨著美國對外資并購的政治壓力加大，中國企業的“走出去”步伐在美屢受挫折。

    2004年聯想并購IBM個人電腦業務，因三名共和黨議員要求外資委調查而擱淺，經IBM向政府做了多次解釋和承諾，并把其中一個實驗室剝離，聯想也只得到IBM的生產、銷售和服務網絡。
    2005年3月，中海油洽購掛牌出售的美國優尼科公司，因受到美國國會和政府人士的阻撓而作罷。
    2005年6月，海爾欲收購美國第三大家電制造商泰克公司，但很快退出競購。
    2008年，華為聯合美國某私募基金收購美國3COM，2010年華為收購美國三葉公司（涉及云計算技術相關的“捆綁式計算機服務器專利技術”），均因通不過CFIUS審查而放棄。實際上，中國企業今后若想要并購美國大型企業已幾無可能。

    其他國家的情況

    俄羅斯：

    經過90年代國企大拍賣后，2004年，普京簽發《關于確定國有戰略企業和戰略股份公司名單》總統令，指定514家國有戰略企業和549家戰略股份公司， 政府機構無權對其私有化，須經總統特批。這些企業包括石油天然氣、鐵路、電力等大型基礎工業企業和國防軍工企業。

    此后頒布的《地下資源法修正案》規定，限制外資介入戰略資源儲藏區，包括鈾、金剛石、石英和稀土等礦產資源、儲量超過1.5億噸的油田、儲量超過1萬億立方米的天然氣田和儲量超過1000萬噸的銅礦；處于國防工業所轄區域內的礦藏也被列入戰略資源儲藏區名單。

    日本：

    在發達國家中，日本是對外商投資并購限制很嚴的國家。其外資并購，受《禁止壟斷法》、《外國投資法》、《外匯管理法》等一系列法規的管制。

    政府設立行政機構“公正交易委員會”履行外資并購審查職責，并賦予法院對企業并購行為發出緊急停止令的權力。強大的行業協會成為干預外資并購行為的重要力量。

    政府在對外經濟實踐中，一直注重保護和扶持那些國際競爭力薄弱的本國產業，采取“先保護育成，再開放競爭”的基本策略，有意推遲其資本自由化的進程，以盡可能避免外國資本對日本產業的支配。

    韓國：

    2005年頒布的“關于在資本市場限制外資惡意收購的規則”規定：韓國公司成為外資收購目標后，可以增發股票或發債券，如果投資者在柜臺市場公開收購某公司5%以上股份，目標公司可以發行可轉換債券或其他證券以進行自我保護。

    德國：

    2005年立法，授權聯邦政府，控制外資入股戰略產業，軍工和密碼企業外資股份限制在25%以下。

    法國：

    2004年通過法案，規定如外商投資法國戰略產業，必須與財經工業部簽訂遵守準入條件的協議，包括：嚴禁竊取工業機密、剽竊和出售核心技術、將生產基地移 出法境外、隨時滿足政府的采購需求。違約須負刑事責任。戰略產業包括航空航天、生物技術、密碼技術、核能、武器、微電子、傳輸敏感數據的信息系統等。

    加拿大：

    任何超過2億美元的并購協議都必須經過加拿大政府批準方可生效。

    印度：聲稱其外資政策“最透明開放”，對多數FDI不需審批。但禁止外資進入國防、零售、鐵路，限制進入電視播放、平面媒體、房地產、通訊服務等。外資申請需經17個部門批準，內政部對存在安全隱患的FDI案可以一票否決。

（作者：國家發改委宏觀經濟研究院經濟體制與管理研究所研究員）

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