產業安全是指在對外開放和國際競爭的條件下，國家的重要產業能夠保持相對優勢，在資本、技術和市場等領域，不受跨國資本的左右，從而實現本國利益的最大化。在經濟全球化和區域經濟一體化迅猛發展的今天，產業安全成為世界各國面臨的共同問題。經濟全球化不僅通過貿易全球化加劇了全球產業競爭，使各國傳統的民族產業面臨國際市場的沖擊，更為重要的是，它還通過生產的全球化和金融的全球化從根本上改變了傳統的國際分工格局，使各國的內部分工模式、產業鏈以及相應的產業生態環境發生了革命性的變化。許多國家在經濟全球化的沖擊下，不僅喪失了經濟發展正常的產業鏈條和產業生態，而且還喪失了關乎國計民生重大產業和核心技術的控制權。產業安全己成為制約這些國家民族經濟發展的核心問題。
　　一、當前我國產業安全面臨的挑戰
　　我國對產業安全問題一直非常重視，不斷提高的綜合國力和國際地位為保障國內產業安全運行提供了相對有利的外部條件，有關部門在維護國家產業安全方面也做了不少工作，可以說我國產業安全總的形勢是好的。但是，隨著對外開放的進一步深化和經濟發展方式的加快轉變，尤其是在國際金融危機影響持續加深、世界經濟復蘇步伐放緩的背景下，一些發達國家主權債務問題突出，國際金融市場動蕩不已，各種形式的貿易和投資保護主義愈演愈烈，我國作為新興市場國家和發展中國家，在產業安全問題上也面臨著嚴峻的挑戰：
　　一是不少產業出口貿易依存度居高不下，產業發展受制于人。這種高度依賴國外市場的產業發展，極易受到世界政治經濟形勢發展變化及有關國家政局和政策動蕩的影響。近年來，特別是受國際金融危機的影響，我國進入貿易摩擦的高發期。除了傳統的反傾銷、反補貼、保障措施，國外針對我國的特保調查以及技術標準、檢驗檢疫、環境和勞工保護、產品質量和食品安全等方面的貿易壁壘數量持續增加，手段和花樣不斷翻新。不僅涉及一般商品和貿易活動，而且上升到知識產權、勞工標準、環境標準以及產業政策、人民幣匯率等政策和制度層面，這些問題都嚴重制約著我國的產業安全。
　　二是我國許多企業仍在很大程度上依靠廉價勞動力進行生產和支撐產業發展。隨著勞動力成本的逐步提高，我國用工成本也將不斷增加，如仍以較低的勞動生產率去生產勞動密集型產品，必將使我國傳統產業的比較優勢和核心競爭力逐漸下降，產業結構不得不面臨重大調整。
　　三是創新能力較低，產業發展后勁不足。自主創新不足是導致產業不安全的根本原因。長期以來，受不合理的國際分工和貿易體系等因素的制約，國內一些地方和企業一直維持外向型經濟的發展模式，造成一些產業長期處于“高資源性投入、低附加值產出”狀態，嚴重影響產業的創新能力和升級能力，繼而影響產業的持續發展，使我國產業在國際分工中處于代工、打工的低層次，由此所承受的因國際分工固化而帶來的“剝削”也日益加劇。
　　四是大規模的外資涌入，使我國對相應核心產業和技術的控制力減弱。近年來，我國國內穩定的政治環境和良好的發展機遇吸引了大量的外資流入。如不進行有效監管，將會對包括裝備制造業、汽車制造業、商業流通業等在內的支柱產業形成全面的資本和技術控制的格局。國外一些知名企業不僅通過合資等形式對中國市場進行資本控制，更重要的是通過對核心技術和技術專利的把持，達到對我國技術和利潤的雙重控制。
　　五是國際壟斷企業對我國產業安全的沖擊強度大。一方面是國際壟斷企業主動沖擊我國經濟。除了金融危機等全球被動的沖擊外，更多的沖擊是人為的、有預謀的、操控性的。例如大豆業，美國農業壟斷集團通過對大豆生產、期貨市場、飼料、榨油、市場消費等產業鏈的控制，謀取高額利潤。而美國政府卻通過大豆收購補貼，增強本國壟斷企業的競爭力。另一方面是國際壟斷企業掌握主動權后發力。還以大豆生產為例，國際壟斷企業的資本前期通過滲透，破壞我國大豆的生產系統，抑制大豆產量，使我國產生對進口大豆的依賴。當對外依存度較高時，再抬高大豆價格，收購榨油企業，達到控制我國大豆產業鏈市場的目的。
　　因此，我國產業安全問題既來源于國外壟斷企業的沖擊，也來源于國內經濟發展機制的不健全。
　　二、國外維護產業安全的主要經驗
　　一是立法保護。通過立法保護本國相關產業是發達國家維護產業安全的一大特點。例如；美國推出了一系列的法案來達到加強對貿易的管理和維護產業安全的目的。從1890年《麥金萊法案》、1897年《丁利關稅法》、1930年《斯穆特·霍利關稅法案》、1934年《互惠貿易協議法》、1962年《貿易擴展法》、1974年《貿易法》、1979年《貿易協議法》、1988年《綜合貿易與競爭力法案》等名目繁多的立法來看，美國相關的貿易立法工作一直是服務于不同時期國家產業發展和產業安全的現實需要，并不斷根據情況的發展及時做出調整。1973年11月，針對外資引進中的突出問題，加拿大聯邦議會制定并頒布了全球第一部《外國投資審查法》。該法規定只有對加拿大具有“凈利益”的“重大利益”投資才能獲得批準。1985年6月20日，加拿大政府頒布實施了《加拿大投資法》，同時成立了加拿大投資局，以代替原來的《外國投資審查法》和外國投資審查局。《加拿大投資法》與《外國投資審查法》一樣，還確定了重點敏感產業領域，分為金融、能源、交通及文化與通訊四大類，對這些行業嚴格限制外資的進入或限制外資的比例。2005年7月，加拿大政府出臺了一項對《加拿大投資法》進行修正的法案，對可能影響加拿大國家安全的外國投資創造了審查機制。日本也先后制定了一系列有關外貿方面的法律、法規，主要有《外匯與外貿管理法》、《公正交易法》、《進出口交易法》、《關稅法》和《外匯法》等。這些法律法規是依據國際組織的規則制定的，但也具有一定的獨立性。一旦本國相關產業受到沖擊時，就可以援引國內法規的相關條款進行制裁，以減少本國產業受到的損害。
　　二是對外國投資嚴格管理。首先，發揮政府的管理、監督和審批權力，限制和干預外商投資。1973年，加拿大成立了外國投資審查局，該機構主要任務是負責審查外國人在加的投資，分析是否對加有“重大利益”，并向主管部門提出批準或否決的建議。1975年，美國成立了外國投資委員會，負責分析外國在美投資發展的現狀和趨勢，考察外資注入是否符合美國利益，并向國會提供有關外資管理的立法和有關議案。同時成立了外國投資辦公室，負責調查外資在各部門及各地區的分布，對能源、自然資源、農業、就業、環境、國際收支和貿易等方面的影響，并向國會提交分析報告。韓國政府對外資的引進、管理采取一系列強制性的措施，以保證外資的合理使用和經濟效益。20世紀60年代初，韓國政府設立引進外資審議委員會，由經濟企劃院長官任委員長，有關部門、國家銀行和總統代表等20人組成。它是引進外資的最高審議和決策機構，有批準外商投資、貸款、技術引進和給予一定特惠等權力。其次，引進外資中采取“有序利用”的策略。為扶持本國工業的發展，韓國對外商直接投資采取了“逐步擴大、以我為主”的方針，堅持對外開放與保護本國工業同步進行。隨著自身實力的增強再逐漸減少自我保護，有序擴大本國產業的開放度。最后，構建產業安全“防護網”。美國在并購方面的法律法規體系主要由四部分組成：聯邦反壟斷法、聯邦證券法、州一級的并購法律以及有關政府部門為執行反壟斷法而制定的并購指南。這些法律法規為產業安全構建了嚴密的“防護網”。
　　三是保護和扶持本國重要產業。第一，對一些重要產業制定分類保護的措施。長期以來，美國利用技術、資金方面的比較優勢，對外進行產業滲透與擴張；同時，為防止經濟全球化對相關產業的沖擊，對不同產業制定并實施不同的保護措施。第二，制定合理的產業技術政策和組織策略，促進本國產業的技術升級和國際競爭力的提高。日本是最早有意識地制定執行產業政策的國家，其引進外資的方式、規模、行業分布、管理模式也隨其政策及經濟發展的各個階段而變動。入世后，日本政府根據國內經濟發展和產業成長的具體情況，通過產業技術政策和組織策略對主導產業實行動態引導和扶持，促進本國產業的技術升級和國際競爭力的提高。第三，高度重視高新科技產業的發展。日本為了提高主導產業的技術水平，注重引進尚未被商業化的高新技術，包括引進專利、技術許可證等軟技術，尤其是引進國外處于研究開發后期尚未商業化的技術，在此基礎上進行創新，快速形成有自己知識產權的技術。美國也十分重視高新科技產業的發展，形成了以大學和科研機構等為研發基地的科技促進體系，涵蓋政府支持、法律保護和資本投入等多個層面。第四，以獨特的方式為產業發展提供連續性融資支持。韓國從1982年實施第五個五年計劃開始，減少了政策性金融的強度和規模，并對銀行系統進行了一系列改革，其中包括建立和推廣主體交易銀行體制、實行商業銀行民營化、促進金融機構市場競爭、實現利率和資本自由化等，建立了一種具有濃厚“官治”色彩的產業金融體制。在該體制下，中央銀行事實上成為服務于產業政策的一個機構，主要商業銀行也被政府嚴格控制，為產業發展提供資金支持。第五，運用非關稅貿易壁壘保護本國產業。一些發達國家主要運用貿易救濟措施和技術性貿易壁壘保護本國產業。例如，美國和歐盟等發達國家已把反傾銷等貿易救濟措施作為產業保護的常用武器，還有一些發達國家不斷頒布新的技術法規，制定新的技術標準，已把技術性貿易壁壘擴展到服務貿易和投資領域。
　　四是政府、行業協會與企業之間的有效互動。在美國，行業協會已經成為世界貿易組織框架下游說和影響政府調整產業政策與貿易政策以及解決國際貿易糾紛的主要力量。由企業或行業協會提出外來有關商品的不公平競爭問題，由政府采取行動，通過行業協會組織主要企業就重大問題進行調研和磋商，對外來挑戰者采取一致行動，并施加巨大壓力，減少外國商品帶來的威脅。
　　五是建立產業損害預警機制。在美國，商務部對出口美國的多類產品進行實時監測。每月把監測到的產品的數量和價格與國內外同類產品的數量和價格進行對比；同時，還就這些產品生產企業與國內同類產品企業的生產經營狀況進行比較，監測是否有異常情況，為產業保護尋找依據。
　　三、對我國維護產業安全的啟示
　　1．發揮政府主導作用，切實提升產業競爭力
　　從美、日、歐等發達國家產業保護的過程可以看出，產業保護的過程就是一個產業結構不斷升級過程，這樣才能有效避免資源配置不合理、產業低效運轉的弊端。因此，我國需要抓住國際產業分工、調整、重組的機遇，充分發揮政府對產業發展的主導作用，實施促進產業發展的政策，通過產業政策和貿易政策的有機配合，對具有潛在優勢的產業在一定時期內提供必要的保護和支持，促進其發育、成長、壯大，直至成為國民經濟的重要產業。
　　2．健全維護我國產業安全的法律體系
　　我國產業安全法律體系的構建應遵循法制統一、便于操作與協調一致的原則。在當前國際環境下，可以考慮從以下幾個方面加強產業安全法律體系的建設：首先，完善有關產業安全的法律法規。我國應及時修訂完善包括反傾銷、反補貼、對外投資、知識產權保護、國家安全、農業保護等方面的法律法規，形成符合WTO規則的產業保護法律體系，促進產業保護手段法制化、體系化；加強技術性法規和標準的制定，強化產業保護的效果；在履行相關法律程序的過程中，明確企業是應訴主體，行業協會是組織協調應訴核心，充分發揮兩者在出口應訴中的主導作用。同時，加強對企業的應訴指導，加大談判和交涉力度，建立可行、有效的激勵機制，促進企業應訴取得較好結果。其次，制定規范外商投資的綜合法律。建議有關部門考慮將外商投資的產業導向、對象、原則、方式、法律適用、法律責任以及國家對外資并購的審查和監管等內容囊括其中，使之成為我國規范外商投資的綱領性法律。再次，強化產業安全預警體系立法。適時推出產業損害預警監測方面的法律法規，以加強對產業安全預警工作的指導。最后，加強《外商投資產業指導目錄》與其他法律法規的協調。《外商投資產業指導目錄》作為部門規章，應和有關法律法規協調一致，以達到法制的統一。
　　3．構建產業安全預警體系
　　產業安全問題涉及對產業安全狀況的衡量，判斷產業安全與否，離不開產業安全預警體系的構建。首先，建立產業安全預警指標體系。產業安全預警系統的一個重要組成部分是構建一套能夠全面、動態、及時反映產業發展狀況和趨勢的指標體系。其次，確定產業安全預警臨界域。產業安全預警體系只有在確定了指標預警臨界域之后才能真正運行。預警臨界域的合理界定，對于準確監測各項預警指標的演進情況，進而對產業的運行狀況和發展趨勢做出準確的判斷，有很大影響。最后，對產業安全預警結果進行分析與輸出。建立產業安全預警體系旨在出現警情之前做出預測并及時發出警報。預測與警報都是依據預警體系輸出的結果，而對于預警系統運行績效的最終判斷也完全取決于預警體系輸出的結果。
　　4．建立政府、行業協會和企業之間的有效互動機制
　　外國的經驗表明，維護產業安全，不是某個部門或某個企業自己的事，需要各有關方面的共同努力，政府、產業界及企業間的密切配合至關重要。只有上下協調、團結一致才能形成合力，才有力量去維護產業安全。我國政府主管部門要加強與各行業協會、企業的聯系，建立與行業、企業的聯系機制和有效溝通渠道，及時交流信息，使政府在與行業、企業保持信息溝通的基礎上制定切實可行的產業保護政策，共同做好產業安全工作。要發揮行業協會在維護產業安全中的特殊作用。行業協會應充分發揮其在規范、服務企業出口行為中的作用，及時為出口企業提供進口有關反傾銷方面的法律咨詢。政府、行業協會和企業應對國外各種貿易救濟措施和技術性貿易壁壘方面的信息保持高度敏感，并充分利用各種渠道搜集整理國外現行的和正在制定的對本國出口造成影響的各種壁壘信息，建立貿易壁壘數據庫和咨詢中心，從而對國外可能出現的貿易壁壘預先采取防范措施。
　　5．切實推進自主創新
　　國外經驗告訴我們，重視高新科技產業的發展并擁有自主知識產權，是維護國家產業安全的關鍵。隨著我國經濟逐步融入國際化，自主創新在提高產業國際競爭力中的地位越來越重要，特別是要形成產業持續的競爭力，保持持續發展的后勁，就必須在自主創新上有大的突破。要把建立創新型國家、培育創新型企業作為保障產業安全的根本舉措，把產學研技術創新戰略聯盟作為推進自主創新的戰略措施，把建立企業技術創新服務平臺作為戰略的突破口，把引進和培養優秀人才作為戰略的關鍵，把完善和落實自主創新的各項政策作為產業安全的戰略保障。總之，只有建立以企業為主體的技術創新體系，大幅提升我國企業自主創新能力，實現經濟的創新驅動發展，才能維護我國產業安全，促進經濟平穩持續快速發展。
　　6．制定符合國情的外資規制政策，加強對產業安全的監管
　　從各國經驗看，當采取了恰當的、符合國情與發展戰略的外資規制政策時，利用外資就會取得很好的效果。相反，則利用外資的成本將遠遠超過其收益。隨著外商投資的快速增長和外資并購節奏加快，帶來的產業安全問題會越來越多，需要加強對產業安全的監管。
　　（1）嚴格對外資的管理，尤其要嚴格規制外資并購。對外資應采取鼓勵與防范“兩手抓”，其松緊度的把握、政策組合的設計，應根據我國的發展戰略、所處的經濟發展階段、產業成熟度與國內外形勢和條件，適時靈活地調整，做到審時度勢、與時俱進。同時，要轉變對外資的管理方式，加強對已引進外資的管理，通過監管投資企業的發展狀況，建立對外資企業評估的指標體系，區分外資企業的級別，采取不同的標準對待，限制甚至關閉那些給我國發展帶來收益較少的企業。
　　（2）完善貿易救濟機制建設。當前，隨著我國出口的持續增長，引起了許多國家特別是發達國家的關注。要建立符合我國國情的貿易救濟體系：首先，構建有效的貿易救濟機制。我國的相關政府機構應適當、積極地運用反傾銷、反補貼等措施，有效地保護國內產業利益，維護我國產業安全。同時要組織專家和科研機構經常研究、總結國內外典型案例，以提高運用貿易救濟措施的能力和水平。其次，完善關稅與非關稅措施。結合國內不同產業的國際競爭力狀況，確定合理的關稅結構，同時要借鑒發達國家常用的非關稅措施，實施以技術壁壘、綠色壁壘為核心內容的貿易救濟措施。

參考文獻：
　　1．紀寶成：《正確認識和解決我國產業安全問題》，載于《中國國情國力》，2009年第10期。
　　2．楊國亮：《新時期產業安全評價指標體系構建研究》，載于《馬克思主義研究》，2010年第6期。
　　3．李炳炎：《外資并購與我國產業安全》，載于《探索》，2007年第6期。
　　（作者單位：教育部高等學校社會科學發展研究中心）

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