加強國有資產監管

作者：鄭宗漢

當代經濟研究

　　[摘要]國有資產是我國現代化建設最重要的物質基礎和生產關系基礎，總額巨大，地位重要。但管理運行中存在不少漏洞和問題，不斷受到侵犯，遭受損失，亟需加強監管。規范改制，加強風險管理，是監管的重點。

　　
　　一、加強國有資產監管是一件大事
　　
　　國有資產是我國現代化建設最重要的物質技術基礎，也是我國社會主義制度最重要的生產關系基礎。它掌握經濟命脈，分布于我國關系國民經濟命脈的重要部門和關鍵領域，代表著當家做主的廣大人民的地位、根本利益和權利，制約引導社會經濟發展方向，調控關系全局性長遠性和關鍵性的宏觀經濟發展過程，決定社會生產關系的性質和生產力水平，為社會主義現代化建設和人民生活提供最重要的生產資料和消費資料，帶動、引導和決定著我國沿著社會主義道路健康順利發展。貫徹胡錦濤總書記的講話精神，加強國有資產監督，關系到公有制主體地位和作用的更好發揮，關系到社會主義現代化的進程，也關系到貫徹落實科學發展觀和轉變經濟增長方式，是一件具有根本性意義的大事。
　　我國國有資產是隨著我國社會主義制度的建立、發展和完善而逐步建設和積累起來的，是全國人民多年來辛勤創造性勞動的成果，來之不易。新中國建立初期通過沒收官僚資本和對民族資本主義工商業進行社會主義改造贖買形成的國有資產合計不到200億元。大量重要國有資產主要是在黨的領導下，由全國人民緊衣縮食，艱苦奮斗，通過一個又一個五年計劃的大規模投資建設形成的。到1978年改革開放前夕，國有資產達到0.72萬億元，形成了一個以國有資產為主體、以國有大中型企業為骨干，包括國有重工業和輕工業、沿海工業和內地工業、高新技術工業和勞動密集工業、國防工業和民用工業、交通運輸業和金融流通第三產業在內的工業體系和國民經濟體系。質量不能說是很高，但現代社會應有的東西基本上都有了，而且是社會主義性質的，初步改變了舊中國一窮二白的落后的面貌，為我國社會主義制度和生產力的發展奠定了基礎。這是走向中華民族偉大復興的第一步，是一個重大飛躍。當然，由于過去缺乏經驗，實行高度集中的計劃經濟體制，地方和企業缺乏經營管理自主權，國有資產的應有作用沒有得到充分發揮，優勢沒有完全體現出來。資產的結構和分布不夠合理，大大小小都辦國有企業，分散了精力和力量。1978年以來，通過改革開放，建立社會主義市場經濟體制，實行兩權分離，擴大地方和企業自主權，調整資產結構和分布，國有企業數量和職工人數大幅度下降，資產規模擴大，質量提升，分布和結構有所完善。2007年，全國國有資產總額達到34.7萬億元，比1978年增長了47.19倍，比1998年增長了1.57倍，其中中央國有資產達到18.8萬億元，比1998年增長了2.6倍。全國國有固定資產達到11.77萬億元，無形資產1.04萬億元，分別比1998年增長了86.8倍和3.7倍。國有資產在全國資產中占47％以上。雖然尚有不該退的退了，該發展的沒有發展，但形成了這么大規模的國有資產，總體質量較高，絕大部分屬于現代化程度較高的關鍵生產資料和骨干設施，在現代化建設中一直起著舉足輕重的骨干、支柱和支配作用，人們是欣慰的，其重要性和意義自不必說。
　　
　　二、國有資產管理中存在漏洞
　　
　　我國國有資產規模巨大，地位作用重要，但運行管理中仍存在不少問題和漏洞，不斷受到侵犯和流失。漏洞流失環節五花八門，千奇百怪，屢禁不止，在一些環節、地區和單位幾乎天天發生，令人憂慮。
　　一是國企改制中的漏洞和流失。“改制”是改革國有企業管理體制，不是改變生產資料所有制。可是有些人不這么看，也不這么做。他們不斷宣傳公有制“不符合人類本性”，“效率低”，“產權不直接”，“國有經濟最多只應保留20％”等等，必欲把國有資產改光而后快。全國各地在國企改制中，在這種思想指導下，通過對國有資產不評估、低估、漏估、錯估，把優質資產估為劣質資產，把賬內資產劃為賬外資產，制造假賬假虧損等等手法，把大量國有資產轉移到個人手里，造成了國有資產的嚴重流失。前些年的流失人們記憶猶新：1982～1992年流失5000億元，平均每年流失500億元；20世紀90年代流失額擴大為每天流失9.2億元；到2000年，90％以上國有小企業資產化為私有，大量中型國有企業的資產也以極低的價格甚至無償轉入少數人手中。目前這種流失并未停止，在全國各地仍不時發生，手不僅伸到中型企業，而且伸向大型骨干企業。
　　二是與外資合資合作中的漏洞和低價出讓國有資源，低估入股國有資產造成的流失。前不久一個省的市政府組團赴美招商，未經認真考察對方資產和資質，也未經有關部門批準，就讓一個缺乏資金和管理經驗的美國企業，擁有了我國一家大型優質國有煤礦的56％的股權，以及幾十平方公里的優質礦產資源的采礦權和經營權，濫采亂挖，短期內獲利20億元。爾后這家美國公司又將股權高價轉手倒賣，造成上百億的國有資產的流失及國有優質資源流失。以令人難以理解的方式低價出讓國有戰略資源、重要生產企業和名牌等現象仍在繼續，屢見不鮮。一些外資用少量投資控制我國眾多重要行業造成的國有資產流失難以計算。
　　三是海外資產管理、國有資產海外上市和投資中的漏洞和流失。我國在海外的國有資產不斷增加，但大多數都存在著管理不善，被少數人侵吞占有，謀求私利的現象。有的部門對本部門有多少海外企業，多少海外國有資產也說不清楚。具備條件的國有企業海外上市是正確的，也應該加強海外投資，但是不論上市、對外投資，還是多元化經營，都必須維護國有資產的權益，保證國有資產的安全，防止風險，慎密決策，謹慎操作。有些單位不具備條件，不經科學論證，盲目上市融資，盲目投資，造成一次又一次的國有資產嚴重流失，不接受教訓，不追究責任，若無其事，視為“理所當然”。交通銀行在香港上市，英國匯豐銀行出資144.61億元購進91.15億股，每股為1.86元。到2007年中期，交行市價接近10港元，匯豐凈賺800多億元。2007年交行A股上市，匯豐又賺100多億元。中國銀行在香港上市，蘇格蘭皇家銀行等4家銀行以51.75億美元購得近20％的股份，購價1.22元。上市后，按2007年9月7日盤中價格計算，4家公司凈賺1932億人民幣，收益達4.8倍。中國工商銀行上市，高盛等出資37.8億美元購入10％的股份，價格1.16元，上市不到一年，高盛等凈賺2018億元。一家美國銀行入股我國建行，2007年底一次就賺了1300億元。中石油到美國上市融資29億元，可上市4年海外僅分紅就失去119億美元。中石油、中石化、中移動、中聯通4年海外分紅超過1000億美元。28家中央國有企業盲目投資違規從事金融衍生產品業務，盈的是一個數，輸的是兩個數。到2007年8月，中國銀行投資美國證券和按揭抵押債券虧損3800百萬元，建設銀行投資美國證券，虧損576百萬元。華爾街日報的一篇評論寫道：“打開這兩年的業務利潤表，最賺錢的華爾街經理人，有一半與中國有關。一個不爭的事實是，這些銀行家在中國不是賺了很多錢，而是幾乎賺走了所有的錢”。中航油新加坡分公司工作人員違規從事期貨指數投資，被幾家投機商串通合圍，造成巨額損失和債務危機的事，更是眾所周知。
　　四是經營管理中的漏洞和造成的流失。不做認真調查論證，僅憑少數人拍腦袋決策，隨意投資，亂上項目，搞低水平重復建設，嚴重污染環境建設，錯誤轉讓兼并，盲目為別人擔保，盲目舉債或外借，造成國有資產有去無回，投了白投，還要付出新成本治理。一個重大項目投資損失往往上億、幾十億、成百上千億元，有的地區政府不當投資占總投資的20％以上，有些國有企業投資30％打水漂了。
　　五是對工作人員管理中的漏洞。國家和國有企業工作人員是代表國家來經營管理國有資產的，可是由于有的素質不高，個人利益膨脹，鉆管理疏漏的空子，貪污受賄，侵占國有資產，為個人謀利不惜國有資產遭受巨大損失。這些年來，每年因貪污受賄犯罪的國家干部和國有企業一二把手達上千人，每年造成國有資產流失上千億元。且有增無減，越演越烈。有的把國有企業視作個人財產，把工人視作雇工，任意支配使用，使國有企業失去社會主義性質。
　　國有資產作為社會主義的物質基礎和生產關系基礎，只有得到保護、優質高效運轉經營和不斷發展壯大，公有制的主體作用才能得到發揮；國有資產流失直接削弱了公有制的物質基礎，削弱了公有制的主體作用，削弱了社會主義生產關系的基礎。勞動人民多年辛勤勞動和本來應用于建設社會主義、共同致富的勞動成果被轉移到私人手中，引起人們的不滿，敗壞黨風，敗壞社會風氣，影響黨的威信，造成社會不安定因素，帶來許多不應有的社會矛盾和后果。國有資產管理中的種種漏洞和流失的長遠影響和后果更不可低估。
　　國有資產管理中的另一個問題是，有的經管者管理水平不高，缺乏信心，缺乏大局意識、長遠意識和戰略意識，只顧眼前局部，只見小利，該發展的不發展，該增強的不增強，縮手縮腳，畏首畏尾，不思進取，不敢抓重大關鍵設施和技術進步，不敢向自已所沒有的國家最迫切需要發展填補建設的方面攀登。有退有進，光退不進，以退為榮，似乎改革的目的就是退，退的越多越好，越快越好，非公有制經濟占的比重越高越好。有的不按社會主義生產關系和應有功能的要求經營國有資產，以“現代化方式”實際上是資本主義方式來改造國有企業，使國有資產社會主義性質有名無實，公有制主導支配地位作用有名無實，國有資產的應有功能和優勢嚴重削弱喪失。
　　
　　三、加強監管刻不容緩
　　
　　國有資產經營管理中的漏洞，有體制機制上的問題，有干部素質和管理水平上的問題，有政策方針和指導思想上的問題，沒有按照公有制經濟的應有性質和要求辦，監管不力，監管不嚴，監管不到位，是重要原因之一。
　　我國憲法規定，社會主義公有制是我國社會主義經濟制度的基礎，國有經濟是國民經濟的主導力量，國家保障國有經濟的鞏固和發展。加強國有資產監管是維護、經營、發展和充分發揮國有資產主導支柱作用的前提和基礎，是經營管理好國有資產的內在要求，也是健全完善國有資產管理體制機制的重要組成部分。監管具有監督與管理的雙重職能，它一方面要進行監督，另一方面要進行管理；一方面監督管理生產力，另一方面監督管理生產關系，使監管結合，對生產力的監管與對生產關系的監管結合，通過對國有資產從決策投資、發展方向、發展內容，到經營管理制度、方法以及整個經營運行過程的監督管理，發揮國有經濟發展生產力方面在現代化建設中的支柱作用，發揮國有經濟實現社會主義生產關系方面的主體作用。監管的第一任務是保證國有資產安全。但監管的職能決不限于保證國有資產安全，其本職職能是使國有資產進一步發展壯大，在發展社會生產力和社會主義生產關系方面發揮更大更好的作用。規模巨大的國有資產產生、發展、運營過程，就是國有資產監督管理過程，通過監管，維護國有資產安全，提高國有資產質量，發揮國有資產作用，保值增值，促進社會主義事業不斷發展壯大。國有資產規模越大，越需要監管；管理經驗不足，體制不完善，漏洞越多，越需要監管。目前我國雖然已建立了從中央到地方的國有資產管理機關，國有企業管理水平不斷提高，但國有資產管理中的漏洞很多，監管并未到位，許多該做的事未做，加強監管刻不容緩。
　　公有制為主體、多種所有制經濟共同發展是我國的基本經濟制度。鄧小平同志說：“一個公有制占主體，一個共同富裕，這是我們所必須堅持的社會主義的根本原則”。胡錦濤同志一再強調兩個“毫不動搖”。加強國有資產監管，保護發展公有制經濟，是國家的責任，各級政府的責任，全國人民的責任。對于國有資產，我們必須依法進行制度監管，政策監管，體制監管，輿論監管。沒有建立國有資產監管機關的地方要盡快建立起來；有的已建機構軟弱渙散，各自為戰，不起作用，甚至起削弱國有資產的負作用，亟需正位加強完善。各級國有資產管理部門接受全國人民的委托，代表國家管理國有資產，責任重大，能否正確履行自己的職責，關系到整個社會主義事業的發展，必須負起責任，做到職責履行到位，監管到位。
　　建立嚴密科學的國有資產包括國有自然資源的經營管理制度，并嚴格執行，是監管好發展好國有經濟的前提。目前國有企業雖然都有一些基本制度，但不完備，不嚴密，有的過時了，有的形同虛設，不認真執行，漏洞百出。以財務監督和風險控制為抓手，建立和完善國有資產重要財務事項備案監督制度，財務預決算制度，財務動態監測制度，內部審計制度，經濟責任審計制度，中介財務審計監督制度，至為迫切。規范權利行為，對權利行使過程和行為形成有效監督制約。
　　監管包括所有制、經營決策、經營過程及經營成果使用分配等幾個重點環節。目前我國把國有企業分為中央與地方，實行分級管理，所有者與經營者分權管理，是完全正確的。但兩權分離職責不明，尚不完善。企業具有經營自主權和使用權，但國有資產是國家的，企業無權變更，政府職能部門也無權變更。流動調整的權利在所有者。重大調整流動需有監管部門論證報告，經所有者批準同意，有的需經人民代表大會通過同意。企業的重大決策也不能由少數人說了算，而應廣泛聽取群眾意見，有些應經職工代表大會、股東代表會通過，由監管部門批準，才能進行。國有資產所有權維護使用、支配中的重大決策及機制體制的更加健全完善，是監管中亟需加強的重點之一。
　　加強風險管理制度。要看到國內外尤其是境外上市投資是有風險的，盲目跟風引誘上鉤就會遭受巨大損失，一定要有風險觀念。制度監督為第一要務。要建立嚴密嚴格的內部控制監督體系，防止風險，控制風險，避免風險。
　　完善選人用人機制，管好國有資產管理人員，尤其是第一把手。德才兼備，德第一位。人到位盡責，國有資產才能管好。選好是前提，選好了還要加強教育監督。因為市場經濟中存在大量引誘，人是會變化的。國資委出臺了黨管干部的五條，即管原則，管標準，管程序，管機制，管監督。規定完善法人治理機構，建立現代企業管理制度，規范和完善董事會、監事會；充分發揮職工代表大會和股東大會的作用。管好人，由幾個人管變多數人管，由幾個人說了算，變多數人從全局出發經過慎重考慮說了算，就可管好國有資產，使之發揮最大效益。
　　建立完善國有資產產權制度，規范國有企業改制行為，防止國有資產繼續流失。目前國有企業改制不規范。改制不管是否必要完全由地方政府說了算，領導人說改就必須改，說怎么改就必須怎么改。實際上是打著改革的旗號把國有資產向私人手中轉化。這樣做當然會引起群眾的不滿，也是違背國有資產法的。建立更可行的制度，嚴格制法，規范改制，避免國法流于形式，是當務之急。以改革名義造成國有資產流失的必須追究責任，違法的應依法制裁。
　　保值增值，杜絕防止資產流失和備受侵蝕，是國有資產監管的重要職能和第一任務，監管的更重要職能和任務在于，通過監管，提高國有資產運營效率和質量，擴大規模，改善結掏，更好地發揮公有制經濟的主體支柱作用。我國國有資產雖然增長較快，但規模仍小，焦中度低，大型骨干企業太少。我國國有資產總量還不到世界500強2006年前10家企業總資產的30％。中國300家最大國有和國有控股企業擁有的國有資產，僅占世界500強資產的7.8％。資產總量少，總體質量低，競爭力低，是國有資產的現狀。通過監管，使國有資產進一步發展壯大，質量提升，更加燦爛地發揮公有制的主體作用和優勢，是擺在我們面前光榮而艱巨的任務。

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