當代美國“民主援助”解析

    

  內容提要：美國的“民主援助”肇始于卡特政府的人權外交。里根政府建立全國民主基金會，對外“民主援助”在美國趨于制度化。九一一事件之后，推動世界的民主化更成為美國對外援助的首要目標。美國政府的對外“民主援助”不但包括對受援國進行直接的資金、物資和人力資源等方面的援助，同時還將對外經濟援助與受援國的政治改革和民主化掛鉤。“民主援助”不僅體現了美國政治家對于美國政治意識形態和文化價值觀念的篤信，而且在新的國際形勢下，“民主援助”也是美國政府運用其軟實力實現國家利益的重要手段。

  “民主援助”是20世紀80年代以來新出現的政治名詞，它屬于政治援助的范疇，但又不同于美國傳統的政治援助。傳統的政治援助一般是對美國盟國的政治聲援，幫助穩固美國盟友的政治統治。而1980年代以來的美國“民主援助”所針對的既有美國的友好國家，但更多的是在意識形態和政治制度上與美國不一致、甚至是敵對的國家；“援助”的對象既包括傳統的主權國家，也包括各種政治組織和社會組織，甚至是受援國的反對派組織。美國向“民主援助”的對象提供的既有資金(以贈款為主)，也有各種設備和物資，還有一些先進的技術。“民主援助”是美國輸出民主戰略的重要組成部分，是美國在全球推動民主化的重要工具。
  卡特政府推行人權外交，開始將對外援助與受援國的人權狀況聯系在一起。里根政府成立了全國民主基金會(National Endowment for Democracy，簡稱NED)，正式將“民主援助”作為美國對外援助的重要內容，“民主援助”在美國對外援助中的分量日益加重。九一一事件之后，小布什政府更是將推行民主作為美國對外援助的首要任務。所以，“民主援助”尤其是冷戰結束后美國的“民主援助”，是一個需要引起重視的問題。
  一 美國“民主援助”的發展歷程
  “民主援助”所針對的主要是受援國的發展道路和發展模式。通過美國的援助影響受援國的發展道路和發展模式，在冷戰時期就是美國對外援助戰略的重要組成部分。但冷戰時期的美國對外援助的出發點基本上停留在兩種不同意識形態的發展道路上。在美蘇冷戰的大環境下，美國對外援助的目的首先是要保證發展中國家不能走上社會主義或共產主義的發展道路。但對于受援國是否是民主國家，其經濟體制是否是市場體制，其政治體制是否是民主體制，美國暫時還未能給予更細致的考慮。這既是由于冷戰的大環境使然，同時也受當時的主流政治發展理論的影響。
  40多年以前，在西方的政治學界，很多學者都篤信社會經濟越發達的國家，就越有可能建立持久的民主。這種觀點的核心是經濟發展將會自動帶來民主化。一些學者甚至認為，獨裁政權能夠更好的利用并不豐富的資源創造經濟快速增長；而民主政權則往往會被懷疑受特殊利益集團的影響，相對于比較孤立的獨裁政權而言，發展中國家的民主政權往往會利用公眾的訴求，并容易向公眾的訴求妥協，使得它們反而難以采取統一的經濟發展計劃。因而這些學者得出的結論認為，在一定的發展目標實現之前，民主化的進程應該適當延后。受上述發展理論的影響，美國國際開發署在其成立的初期甚至直到20世紀70年代中后期，在制定對外發展援助戰略時，一般都不把促進發展中國家的民主化作為其戰略目標。甚至可以說，在冷戰的大部分時間里，從美國得到經濟援助比較多的國家，除少數國家外，大部分是親美的獨裁政權，如韓國的李承晚政權、南越的阮氏政權、拉丁美洲為數眾多的軍政府和獨裁政權等。這種情況直到1970年代中期才有所改變。
  20世紀70年代末80年代初是美國對外“民主援助”的第一個階段。美國對外“民主援助”肇始于卡特政府的人權外交，到里根政府建立全國民主基金會，對外“民主援助”趨于制度化。
  卡特政府上臺后，人權問題開始作為美國對外政策中優先考慮的問題之一。卡特總統判斷，對人權的關注已經成為一種世界潮流。他在就職演說中說:“世界本身現在正由一種新的精神所支配。那些人數較多、在政治上已經日益覺醒的民族，正在渴望并要求他們在世界上的地位，不僅是為了他們本身的物質條件，而且也是為了獲得基本的人權。”作為自由世界的領袖，美國“絕不能對其他地方自由的命運漠不關心。我們的道德意識使我們明顯地偏愛那些和我們一樣對個人人權永遠加以尊重的社會。美國對維護人權的承諾必須是絕對的。”1977年5月22日，在圣母大學(University of Notre Dame)的畢業典禮上，卡特詳細闡述了美國的對外政策新原則:美國對外政策應該是“民主的、以基本的價值觀念為基礎、為仁慈的目的運用權力和影響”。他確信，美國需要重回“自決和民主的信念”，而“美國對人權的責任是我們外交政策的根本宗旨”。卡特政府甚至認為，為了推行人權政策，美國可以對其他國家事務進行干涉。卡特政府的國務卿賽勒斯•萬斯(Cyrus Vance)就曾經發表聲明說:“我們的目的不是干預其他國家的內部事務，但是正如總統所強調的，任何一個聯合國成員國都不能聲明侵犯受到國際保護的人權僅僅是其自己的事務。我們的目的是制定同我們的信仰一致的政策，并且當我們認為合乎需要時心平氣和地和不帶歉意地聲明這些政策。”在卡特政府看來，美國的做法既符合美國的自由主義傳統，也符合《聯合國世界人權宣言》(United Nations Universal Declaration of Human Rights)的精神，并且這也是美國對世界承擔的使命和義務。
  在卡特時代，世界上并沒有發生大規模的民主化浪潮，卡特政府所關注的是當時一些國家違反基本人權的狀況，如嚴刑拷打、政治暗殺，以及其他各種形式的對基本人權的壓制行為，還很少顧及較高層次的人權問題如言論自由、結社自由、知情權、定期選舉等。而且卡特政府也意識到，維護人權應該是美國對外政策的一個長期目標，除少數個別情況外，美國政府不可能迅速減少世界各地侵犯人權的情況。同時，卡特政府認為，在美國對外政策中還有其他一些目標“與人權同等重要，在一些情況下甚至會更重要”，如中東和談、北大西洋公約組織的穩定、與中國關系的正常化、限制戰略武器等等。在面對上述問題時，美國將對“我們的人權目標做出修正，推遲或降低(人權方面的目標)以服從于其他重要目標。”所以，當親古巴的桑地諾陣線在尼加拉瓜推翻了親西方的索摩查政權和蘇聯直接出兵阿富汗的時候，人權問題不再是卡特政府對外政策關注的焦點。
  里根政府上臺后，在國外推動民主逐漸成為美國對外援助的重要內容。1982年6月8日，里根在英國議會發表演說時聲稱美國的外交目標是十分單純的:“培養民主的基礎，這一體系包括言論、出版自由，工會、政黨、大學……現在正是我們作為一個國家——包括政府部門和民間部門——投身于援助民主運動的時候。”至此，在海外援助民主運動，推動世界的民主化成為美國政府對外政策的主要目標之一。
  里根政府在國外推動民主化的政策，首先是其反對共產主義意識形態的產物。在英國議會的演說中，里根強調，要發動一場反對蘇聯集權主義、爭取自由的十字軍東征。與美國重整軍備，在世界范圍內遏制蘇聯勢力并逐漸將蘇聯勢力推回的政策相對應的是，美國明顯加強了意識形態領域里的攻勢，美國《華爾街日報》將里根政府的這一政策稱為“思想戰爭”(War of Ideas)。里根政府推出的重大舉措就是成立全國民主基金會。
  建立全國民主基金會的設想是美國“隱蔽戰略”(Covert Strategy)在里根政府時期的繼續。在冷戰初期，美國及其盟國通過民間志愿者組織(Private Voluntary Organization，簡稱PVO)向“鐵幕”另一邊的東歐社會主義國家秘密提供顧問、設備和資金，幫助這些國家的反對派人士從事辦報紙、結社等活動。20世紀60年代后期，美國民間志愿者組織從中央情報局領取活動經費，并在一些國家從事顛覆活動的消息被披露出來以后，引起了社會主義國家在一些國際組織中對美國的強烈抗議，約翰遜政府被迫下令停止上述隱蔽活動。于是，美國國會的一些議員開始尋求建立公開的民間機構，繼續資助海外的民主運動。美國最大的工會組織勞聯—產聯(AFL-CIO)更是希望設立美國民主基金作為從事國際活動的公共資源，以替代1960年代中央情報局所從事的活動。
  1983年2月，里根政府正式向國會提出了建立全國民主基金會的建議，并得到了兩黨大部分議員的贊成，美國國會批準成立全國民主基金會。根據美國國會制定的《全國民主基金會條例》，全國民主基金會的工作目標主要有以下幾個方面: 通過民間機構在世界范圍內鼓勵自由和民主，包括促進個人權利和自由的行動；推動美國民間組織(特別是美國兩大政黨、工會和商業協會)與國外民主組織之間的交流；促進美國非政府組織(特別是美國兩大政黨、工會和商業協會及其他民間組織)參與海外的民主培訓計劃和民主制度建設；及時采取措施與海外的本土民主力量合作，加強民主選舉的作用；在支持美國兩大政黨、工會和商業協會及其他民間組織參與促進與海外致力于民主文化價值、民主機構和組織建設的力量的合作。
  國會第一年為全國民主基金會提供的財政撥款額度為1800萬美元。其后，國會對全國民主基金會的撥款逐漸增加，到1990年代末達到了3000萬美元。全國民主基金會的成立，標志著美國對外“民主援助”的制度化。自里根政府開始，全國民主基金會逐漸成為美國在海外推動民主化運動的重要機構。
  全國民主基金會主要通過為一些非政府組織提供資金，幫助這些組織在海外從事推進民主的戰略。除了零散的捐贈外，全國民主基金會的主要受贈者有四個，分別是國際私營企業中心(Center for International Private Enterprise，簡稱CIPE)、國際勞工團結美國中心(American Center for International Labor Solidarity，簡稱ACILS)、國際共和黨協會(International Republican Institute，簡稱IRI)和全國民主黨國際事務協會(National Democratic Institute for International Affairs，簡稱NDIIA)。這四個受贈者所接受的資金占全國民主基金會資金支出的55%到60%。上述四個組織分別屬于美國商會(U.S. Chamber of Commerce)、勞聯-產聯、共和黨和民主黨。這四個組織可以說涵蓋了美國的左翼(民主黨)和右翼(共和黨)，囊括了企業界與工人階層，這樣就將在海外推動民主化上升為整個美國的事業。上述四個組織各自獨立運作，其工作的側重點也各不相同。國際私營企業中心主要是在國外推動建立市場經濟，認為市場經濟是實現民主化的重要條件；國際勞工團結美國中心主要是在國外支持建立和發展獨立工會組織，將獨立工會組織視為民主化的重要環節；兩個政黨協會主要是在國外進行公民教育和宣傳，幫助國外理念相同的政黨的發展，幫助建立自由和公正的選舉制度，進而推動其他國家的民主化進程。
  里根時代的“民主援助”還處于初級階段，而且除了拉丁美洲外，世界上也沒有發生大規模的民主化浪潮。但是，里根政府搭建了一個系統的“民主援助”平臺，當20世紀80年代末期，民主化的潮流開始席卷東歐和亞非國家時，里根政府所精心搭建的“民主援助”平臺能夠迅速啟動，急劇擴大美國對外“民主援助”。20世紀90年代是美國對外“民主援助”發展的第二個階段。這一階段美國對外“民主援助”有兩個特點:一是“民主援助”的主要對象是東歐和前蘇聯地區，就是冷戰時期的社會主義國家，“民主援助”的目的無疑是鞏固冷戰的成果，加速這些國家政治體制的轉型；二是援助的規模急劇擴大。東歐巨變發生后，老布什政府和當時的美國國會反應迅速，專門設立了支持東歐民主基金，每年為東歐國家提供約3億美元的經濟援助，支持這些國家的民主化轉型。蘇聯解體后，美國又迅速設立了“自由支持基金”，這項基金連同美國國防部的“合作降低威脅”項目，一年間向前蘇聯地區提供的援助達到了20億美元。從1990年到1998年，美國向東歐國家提供的“民主援助”基金達到了3.3億美元；從1992年到1998年，美國向前蘇聯地區提供的“民主援助”基金達到了3.2億美元。同一時期，全國民主基金會向東歐地區提供的資金平均每年在300到500萬美元之間，向前蘇聯地區提供的資金平均每年在400到500萬美元之間。1993年設立的歐亞基金，同樣也是用于前蘇聯地區一些國家的民主轉型，每年提供的資金也在500到1000萬美元之間。整個1990年代，美國為東歐和前蘇聯地區的國家提供的“民主援助”基金達到了10億美元左右。
  進入21世紀，尤其是九一一事件之后，美國對外“民主援助”步入了一個新階段。這一階段的美國對外“民主援助”有以下兩個特點:第一，將美國對外援助與“民主援助”更加緊密地結合在一起，促進受援國的民主化成為美國對外援助的首要目標。根據美國國務院與美國國際開發署聯合制定的《戰略計劃》，促進和深化受援國的民主化成為美國對外援助的首要目標，即“促進民主和良治的發展，包括公民社會、法律法規、尊重人權和宗教自由。”《戰略計劃》宣稱:“美國外交和對外援助將堅定地支持民主和人權，不僅因為這些是我們的傳統價值觀，也因為一個更加公正的世界才是更加穩定和繁榮的世界，我們將一貫地、負責任地和謹慎地支持國外的民主和人權運動。”第二，“民主援助”與美國的全球戰略更加緊密地結合在一起。九一一事件之后，反對國際恐怖主義成為美國對外戰略最重要的內容，與此相適應，美國對外“民主援助”政策也相應地調整了自己的戰略。被視為國際恐怖主義溫床的中東及穆斯林世界成為美國對外“民主援助”的重點。在美國決策者看來，只有在中東實行民主和改革，才能從根源上鏟除恐怖主義，使美國變得更加安全。“民主援助”遂成為美國反恐戰略的重要組成部分。

  二 美國“民主援助”的方式與內涵

  美國“民主援助”包括兩種方式。一種是傳統的方式，即附加條件的經濟援助，將美國的經濟援助與受援國的民主化掛鉤，以受援國采取政治、經濟改革作為美國提供經濟援助的前提條件；另一種則是由美國政府機構或具有政府背景的非政府組織向受援國或受援國的各種政治和社會組織提供資金、物資、人力資源等方面的援助，直接介入受援國的政治、經濟和社會體制變革。
  將民主化和民主政治作為美國提供經濟援助的前提條件，利用美國經濟援助推動發展中國家在政治和經濟領域的變革，這是美國在對外援助過程中經常采用的手法。但在不同時期，美國政府的目標和側重點也不盡相同。如里根政府時期，美國政府更多強調的是在發展中國家推動私營經濟和市場經濟的發展。里根政府的助理國務卿切斯特•克拉克(Chester Crocker)在闡述美國對非洲的政策的演說中強調，美國將努力使得對外經濟援助更加富有成效并產生良好的結果，并改變過去重點援助幾個友好國家如蘇丹、肯尼亞等的局面，致力于促進非洲國家私有經濟的發展。克拉克指出:“在里根政府領導下，我們的雙邊援助將針對那些我們的利益最能清晰體現出來的地區，更加針對那些能夠產生更廣泛和持久影響的政策變革，這些變革包括給予那些國家內部以及外來的私有部門更大的機會。”
  同一時期，美國國際開發署的對外援助戰略也是圍繞著推行市場經濟和私有經濟展開的。其外援戰略的目標有三個:第一，促進受援國的政策變革。國際開發署希望受援國政策的確立能夠推動自由市場原則，并減少政府對經濟的干預。第二，推動受援國私有企業的發展。國際開發署支持并幫助在發展中國家發展微型、小型和中等規模的本土私人企業。第三，擴大受援國方案的執行范圍。國際開發署將在發展中國家的諸如人口與保健領域，利用民間組織和企業去推動發展援助計劃的開展。
  小布什政府時期，美國更加關注受援國的政治改革，試圖以美國經濟援助為誘餌，推動受援國進行體現西方價值觀的政治體制改革。2002年新設立的“千年挑戰賬戶”(Millennium Challenge Account，簡稱MCA)，就對受援國設置了極為嚴格的政治經濟條件。根據2003年的《千年挑戰條例》，受援國必須在政治和經濟的民主化方面達到下列標準:1.政治上公正而民主的治理。這包括促進政治多元化、平等和法治；尊重人權和公民權利，包括殘疾人的權利；保護私有財產權；鼓勵政府的透明度、加強政府責任；反對腐敗。2.經濟自由。這包括鼓勵公民和公司參與全球貿易和國際資本市場；促進私有企業的發展、自然資源的可持續利用；加強市場在經濟中的作用；尊重工人的權利，包括組織工會的權利。
  2005年，美國將援助的條件做了更為嚴格的規定，尤其是在政治方面，受援國必須在以下六個方面做到公正統治:公民自由要遵循“自由之家”(Freedom House)的標準，包括言論自由、集會和結社的權利、實行法治和保護人權、個人自主及經濟權利；政治權利同樣要遵循“自由之家”的標準，包括自由和公正地選舉擁有真正權力的官員，公民組織政黨并能夠在選舉中公平的競爭；不受軍隊、外國強權、極權政黨、宗教僧侶、經濟寡頭控制的自由，保證少數族裔的權利；言論與責任要遵循世界銀行的標準，包括憲法保護公民自由的能力、一個國家的公民參與選擇政府的能力、獨立的媒體；統治效果也是遵循世界銀行的標準，包括提供平等的公共服務、保證公民服務的權限、不受政治壓力的影響、政府具有籌劃并執行重大政策的能力；法制還是遵循世界銀行的標準，包括公眾對法律的信任和遵守程度、暴力事件和非暴力犯罪、司法系統的效力和前瞻性、強制履行合同的能力；反對腐敗也是遵循世界銀行的標準，包括腐敗對商業環境的影響、政治舞臺上的重大腐敗，以及精英分子致力于實施國家控制的趨勢。這迫使一些發展中國家為接受美國的經濟援助而不得不進行美國期待的政治改革。
  冷戰結束后，美國在對外“民主援助”方面更側重直接介入受援國的政治、經濟和社會變革，這種類型的“民主援助”主要包含以下四個方面的內容:
  第一個方面是選舉援助。民主政治的一個重要內容就是定期選舉，包括行政官員選舉和立法系統選舉等。美國“民主援助”最初就是由選舉領域開始，之后逐漸擴大到其他領域。選舉一直是美國“民主援助”關注的重點領域。美國在選舉領域提供的援助主要是:
  第一，為受援國組織選舉提供經費。如1992年，在國務院的推動下，美國國際開發署設立了主要用于非洲選舉的援助基金——非洲地區選舉援助基金(African Regional Electoral Assistance Fund)，由非美協(African-American Institute)、國際共和黨協會和全國民主黨國際事務協會具體負責實施。在中東地區，全國民主基金會資助了也門的選舉和議會改革計劃、也門選舉制度的改革、科威特議會改革等。
  第二，幫助受援國建立選舉管理機構，培訓選舉機構官員。美國國際開發署及全國民主基金會等機構在向受援國提供資金的同時，也在幫助受援國建立和完善選舉管理機構，重點是提高選舉委員會的組織和管理能力，加強選舉委員會在政治上的獨立地位，以樹立這一機構在大選中的權威。對選舉機構官員的培訓不僅包括中央選舉委員會的官員，也包括大選中各選區的工作人員、大選觀察員和為大選服務的志愿人員等。
  第三，派遣大選觀察員，監督大選并在選舉出現糾紛時進行仲裁和調解。1982年，薩爾瓦多舉行制憲國民代表大會選舉。美國國際開發署組織了大批觀察員，到薩爾瓦多對選舉進行監督。之后，美國先后向12個國家派遣了選舉觀察員，這對于民主化初期的國家選舉更加公正發揮了一定的作用。
  此外，美國還為受援國的選舉提供其他方面的支持和幫助，如幫助轉型國家設計選舉制度，包括選區的設置、立法機構、總統、地方政府的選舉方式，對選民進行選舉教育等。
  第二個方面是政黨援助。這方面的工作主要由國際共和黨協會和全國民主黨國際事務協會具體負責實施。從1980年代后期，全國民主黨國際事務協會便開始利用全國民主基金會提供的資金加強與國外理念相近政黨的聯系。國際共和黨協會則主要是與拉丁美洲國家的中間偏右的政黨加強聯系，并為哥倫比亞、危地馬拉、玻利維亞和哥斯達黎加等國的右翼政黨提供技術援助及人員培訓。1990年以后，美國在政黨援助方面的資金迅速增加，國際開發署每年為上述兩個組織提供的經費達1000萬美元。這一時期政黨援助的主要對象是東歐和前蘇聯地區的政黨組織。
  美國的政黨援助主要有以下幾種方式:直接向受援國政黨提供經費，幫助其強化組織基礎和參加選舉，同時也提供一些維持政黨組織正常運轉所需要的儀器和設備；組織專題政治研討會，或針對某個特定的議題、或針對某個政黨所面臨的最重要問題，組織知名專家和學者對這類問題進行探討，幫助該國的政黨尋找最佳應對方案；幫助培訓政黨領導人和精英分子，如國務院直接領導的“國際訪問者”(International Visitor)項目，直接向一些國家的政黨精英提供到美國考察和觀摩的機會，中國臺灣地區領導人馬英九、阿富汗總統卡爾扎伊、法國總統薩科奇、英國首相布郎等都曾經參加過這個項目。不過，美國的政黨援助的核心還是圍繞大選，幫助它所支持的政黨參與并力爭贏得大選，包括幫助這些政黨確立競選主題、選擇候選人、籌集競選經費、招募和使用志愿者、處理與媒體的關系等等。這種援助一般是通過美國政治組織提供各種培訓，但美國的政黨組織也經常直接介入一些國家政黨的選舉活動。
  在1990年代初期，國際共和黨協會曾經直接介入羅馬尼亞和保加利亞的總統大選，尤其是在1992年的羅馬尼亞總統選舉中，國際共和黨協會向羅馬尼亞反對派派遣了富有經驗的政治顧問，試圖幫助該國反對黨一舉取代揚•伊利埃斯庫(Ion Iliescu)。
  美國“民主援助”的第三個方面是為轉型國家的制度建設提供幫助。美國在制度建設方面所提供的援助包括以下幾類:
  1.幫助轉型國家重新撰寫憲法。第二次世界大戰后，美國曾經成功地為日本制定了一部和平憲法，所以很多美國政治家和政治學者都熱衷于幫助轉型國家制定新憲法。在20世紀的80年代和90年代，美國政府發起了多次憲法援助計劃，由國際開發署具體負責實施，主要是向國外派遣憲法專家，為受援國的憲法起草者講解美國憲法，或者向受援國提供關于美國憲法的著作和其他相關資料。不過，美國的憲法援助成效并不大，東歐國家和前蘇聯地區新獨立的國家在制定憲法時更多地借鑒了西歐國家的憲法，“美國憲法一直處于非主流。”
  2.促進受援國的司法改革和法規建設。司法改革的目標是尋求建立運轉更有效、法律知識更豐富、對法律的解釋更準確、更加獨立于行政當局及其他可能干涉司法的社會權利集團的法院體系。司法改革的內容主要包括:使整個司法系統的管理更加合理化和強化；增加司法預算；革新現有司法體系；改革司法職業法規；培訓法官和其他司法人員；加強案例管理等。美國的司法援助一般會涉及上述幾個方面，但在不同地區側重點會有所不同；對于法律改革的援助，主要是幫助受援國修訂現存的法律，或者重新制定新的法律，美國為一些拉丁美洲和非洲國家制定商法、刑法和民法提供了援助。
  3.對受援國的立法機關進行援助。這一援助項目深得美國國會的支持，因為在國會議員看來，強大的立法機關是民主體制的重要基礎。亞洲基金會、國際共和黨協會和全國民主黨國際事務協會及一些民間顧問公司是這一類援助的主要實施者。對立法機關的援助主要是對立法機關成員(即受援國的國會議員或立法委員)和工作人員進行培訓和提供技術援助，其中包括設定立法機關的工作方式、立法的程序、加強立法機關小組委員會的作用、舉辦聽證會、增強立法機關的透明度等等。此外，美國還幫助一些國家仿照美國國會圖書館的模式，在受援國建立自己的國會圖書館。
  4.對受援國的地方政府予以援助。這一類援助開始于20世紀80年代美國國際開發署在拉丁美洲實施的“強化地方政府”計劃(Local Government Strengthening)，1990年代以后擴大到東歐、前蘇聯地區和撒哈拉以南的非洲，以及亞洲的菲律賓、尼泊爾和蒙古。援助的內容包括加強地方政府的權力，必要時對該國憲法進行修正；對地方政府官員和機構進行培訓、提供技術支持；幫助地方建立非政府組織，并指導這些非政府組織與地方政府合作共事。
  美國“民主援助”的第四個方面是幫助受援國建設公民社會(Civil Society)。對于公民社會，各國政治學界有著不同的理解。美國國際開發署和全國民主基金會認為，公民社會是“介于國家和家庭之間的一種組織，它獨立于國家，是社會成員為保護和擴大他們的利益和價值觀念自愿組成，在與國家的關系方面享有自治。”這實際上也就是大多數美國政治學者眼中的非政府組織，美國國際開發署和全國民主基金會的公民社會援助計劃主要是幫助受援國建立各種各樣的公民社會組織，包括社會或社會經濟組織如教會、工會；社會和文化組織如運動俱樂部、自然俱樂部等；基于社會共性而形成的非正式組織如部落、種族協會、農民協會等。
  美國幫助受援國建立非政府組織的方式主要有兩種:一種是技術援助，包括為非政府組織的組織發展與管理、資金募集、問題分析、媒體關系等方面提供培訓和咨詢；第二種援助方式則是提供經濟支持，包括直接向受援國的非政府組織提供資金和設備，或者幫助受援國的非政府組織與美國的基金會取得聯系，從而間接為其尋求資金來源。美國國際開發署、全國民主基金會、亞洲基金會和歐亞基金會等一般都是直接提供資金支持。而美國和平隊則是在一些國家幫助建立非政府組織，同時為新建立的非政府組織在美國國內募集資金。如在拉脫維亞的和平隊志愿者不僅為當地的非政府組織支持中心提供了1.5萬美元的資金，還從美國國內為其募集了10萬美金。
  三 “民主援助”與美國輸出民主的迷思
  從冷戰后期開始，尤其是冷戰結束后，美國越來越熱心于發展中國家的民主化，并為發展中國家的民主化提供了各種援助。美國對外援助的這一新特點體現了美國政治家對于美國政治意識形態和文化價值觀念的篤信；與此同時，在新的國際形勢下，“民主援助”也是美國政府運用其軟實力實現國家利益的重要手段。
  “民主援助”體現了根植于美國政治文化的“天賦使命”思想。在美國主流文化傳統中，天賦使命思想具有非常特殊的歷史地位。大多數美國人都堅信，美國在人類事務中起著獨特的作用，有一種責無旁貸的使命，美國對國際社會要有所作為，肩負起一種義不容辭的責任。美國歷史學家莫雷爾•希爾德(Morrell Heald)和勞倫斯•卡普蘭(Lawrence S. Kaplan)在《文化與外交》一書的導言中對此分析道:“檢驗美國對外事務的出發點是這樣一種信念，即美國在與外部世界的關系中享有一種任何其他國家都不能享有的特殊使命。”這種使命感的一個重要表現就是認為美國式的民主政治體制是獨一無二的、最佳的政治制度，上帝選擇美國作為所有國家的榜樣，美國因此擁有向全世界傳播美國政治文明和政治體系的神圣權利和使命。自美國立國到今天，不同時代的美國政治家以不同的方式，不斷地詮釋著美國的“天賦使命”。第一任總統喬治•華盛頓(George Washington)將美國視為“為人類樹立了一個始終由正義與仁慈所指引的民族的高尚而且新穎的榜樣”。伍德羅•威爾遜總統(Woodrow Wilson)則堅信“美國人民有一種精神能量，這是任何其他民族都無法貢獻給人類自由的……美國具有實現命運和拯救世界的極強的特殊素質”。約翰•肯尼迪(John Kennedy)也篤信美利堅民族的使命，認為美國是一個“立志改變世界的民族……我們的任務是，盡我們的一切力量使我們周圍的一切都發生變化……使西方世界、不承擔義務的世界、蘇維埃帝國和各大洲都發生變化，從而使更多的人得到更多的自由。”美國在冷戰中獲勝，讓美國政治家和政治思想家更加堅信，美國的政治制度和意識形態要比冷戰的對手優越。作為一種強大的“軟實力”，美國的政治體制和價值觀具有無堅不摧的力量，是將世界上迄今尚處于專制、獨裁和集權的國家納入到民主大家庭的有力武器。“天賦使命”思想和對美國價值觀的信仰，是當代美國逐漸加強對外“民主援助”的重要思想基礎。
  同時，在美國政界和政治學界，一種居于支配地位的觀點認為，世界的民主化有利于維護美國國家利益，尤其是有利于美國的和平與安全，有利于消除恐怖主義的威脅，甚至有利于維護美國的經濟利益。
  冷戰結束后，在總結冷戰的經驗和教訓時，美國學者得出了“民主和平論”的結論。“民主和平論”認為，全球的民主化程度越高，世界和平就越有保證；在民主國家之間不容易發生沖突和戰爭，也不容易發生推翻現狀的革命或政變，因而不會對美國的地區及全球利益構成威脅。所以，美國應該領導世界的民主化趨勢，支持世界的民主化運動。卡內基和平基金會的高級助理、后來被克林頓總統任命為助理國務卿的莫頓•霍爾珀林(Morton Halperin)認為，“美國應該在世界邁向民主的進程中擔當起領導角色，民主政府更愛好和平，很少發動戰爭或者引發暴力。那些實行憲政民主的國家不可能與美國或其他民主國家進行戰爭，也更愿意支持對武器貿易的限制，鼓勵和平解決糾紛，促進自由貿易。這樣，當一個民族試圖舉行自由選舉和建立憲政民主體制時，美國和國際社會不僅應該幫助，而且應該保證這一結果。”葆拉•多布里揚斯基(Paula J. Dobriansky)也認為，促進民主可以在世界范圍內實現美國其他重要的利益，“最直接的是，民主化是任何可行的全球反恐戰爭戰略的必不可少的組成部分，……在可能成為恐怖活動發起國或恐怖分子避難所的國家，民主化將推動合法的和以法律為基礎的政治體系的建立，為冤情的伸張提供和平的途徑，從而避免為暴力活動火上加油，進而造成國家內部的不穩定和沖突。慢慢地灌輸希望，取代無助和絕望的想法，而后者有時可能會使公眾心甘情愿地響應恐怖分子的招募。”可見，無論是霍爾珀林還是多布里揚斯基，實際上都是將民主化視為實現美國國家利益的手段，即通過“民主援助”，推動發展中國家的民主化，最大限度地解決美國外交政策所面臨的各種問題，為美國外交創造一個有利的國際環境。克林頓政府的國家安全顧問安東尼•萊克(Anthony Lake)分析得更為明確。他指出，“民主的傳播有助于解決美國外交政策面臨的其他問題，民主國家不會侵犯人權，不會攻擊鄰邦，不會采取限制性的貿易政策，不會從事恐怖主義或者不會制造難民。”“民主和平論”成為冷戰后美國“民主援助”的理論依據。
  作為維護美國國家利益的工具，“民主援助”具有極強的意識形態色彩。在美國“民主援助”中發揮極大作用的全國民主基金會，從成立之初起就具有非常強烈的反共色彩，而它最初的工作目標就是對共產黨執政的國家，包括歐洲以蘇聯為首的社會主義陣營，亞洲的越南、緬甸等國實施“民主援助”。它所承擔的使命，正是中央情報局過去一直從事的工作。唯一的區別是，中央情報局是作為美國政府機構，以隱蔽的方式實施輸出民主的戰略，而全國民主基金會則是以非政府組織的身份，公開從事輸出民主的活動。美國學者威廉•布盧姆(William Blum)在談到全國民主基金會的建立時說，建立全國民主基金會就是基于這樣的觀念:“全國民主基金會將公開去做那些過去幾十年來中央情報局一直秘密去做的事情，以便洗去與中央情報局聯系在一起的惡名。”而幫助建立全國民主基金會的艾倫•溫斯坦(Allen Weinstein)對此更是直言不諱:“今天我們所做的很多事情，正是25年前中央情報局秘密去做的那些事情。”在全國民主基金會成立后最初的十年間，它最成功的案例就是通過其下屬的美國國會組織向波蘭的團結工會提供各種援助，幫助團結工會成功地顛覆了波蘭的社會主義政權。瓦文薩上臺后，投桃報李，在全國民主基金會及國際開發署的幫助下，進行了美國所期待的“民主改革”。冷戰結束后，全國民主基金會更是將主要精力集中在僅有的幾個社會主義國家，在2004年年中全國民主基金會制定的行動戰略中，它公開宣稱，全國民主基金會將“繼續集中它的眾多資源于現存的社會主義國家和集權國家如中國、朝鮮、古巴、塞爾維亞、蘇丹和緬甸。”以2007年為例，這一年全國民主基金會的經費主要集中于緬甸、中國、朝鮮和巴基斯坦。其中，緬甸項目的經費支持為311.456萬美元；對中國海外反對派組織的經費支持為611.0486萬美元；對朝鮮項目的經費支持為151.878萬美元。在中國項目中，資助數額較大的有:中國人權組織(Human Right in China)43萬美元、勞改研究基金會(Laogai Research Foundation)28萬美元、21世紀中國基金會(Foundation for China in the 21st Century)、維吾爾美國協會(Uyghur American Association，簡稱UAA)24萬美元、世界維吾爾大會(World Uyghur Congress)13.6萬美元等。
  盡管美國所推行的“民主援助”和發展中國家民主化，在一些國家和地區也產生了一定的效果，比如在一些拉丁美洲國家和非洲國家，美國的“民主援助”使得它們在擺脫了軍政府的獨裁統治，逐漸鞏固和完善了本國的民主體制，民主與法治建設都有了長足的進步。然而，美國的“民主援助”更主要的是對其他國家內政的干涉，如美國全國民主基金會資助的國際勞工團結美國中心、國際共和黨協會和全國民主黨國際事務協會，幾乎是明目張膽地幫助一些國家的工會和反對黨從事反政府的活動。前幾年發生在東歐和中亞一些國家的顏色革命，上述組織也是主要的外部支持力量，它們不僅向發生顏色革命的國家反政府政治團體提供資金，在一些國家甚至是直接介入，幫助其支持的政治力量制定行動戰略和計劃。這必然導致一些國家對美國的反感和質疑。俄羅斯和中亞一些國家，有的宣布上述組織不受歡迎，有些國家則是直接將美國在這些國家從事政治活動的一些非政府組織和具有非政府組織色彩的政府組織驅逐出境。
  美國一些有識之士也在反思美國在海外推動民主化的行為，認為美國在其他國家推行美國的政治價值觀，或者要求其他國家接受美國的政治、經濟發展模式，這種做法忽視了其他國家的文化傳統和現實條件，完全是按照自己的標準劃線。美國前總統尼克松就承認，“美國在同世界各國相處時一個最常犯的毛病，就是傾向于用西方民主的標準去衡量所有國家的政府，用西歐的標準去衡量各國的文化。”尼克松政府的國家安全顧問基辛格也指出，“美國喜歡民主政權而不喜歡專制政權，這一點是不言而喻的。美國應當做好思想準備為它的這種偏愛付出某種代價也是顯而易見的。但是，西方的民主制度是土生土長的，是在地球上的一個小小的角落里經過幾百年的時間逐步發展起來的，忘記這一點是很危險的。它是由西方文明一些獨有的特點培育起來的，迄今為止，在其他文明中還沒有出現同樣的特征。”尼克松和基辛格的分析，對于今天熱衷于向全球推行民主化的美國政治家和政治學者，或許是一付很好的清涼劑，值得仔細咀嚼與品味。
    （《環球視野globalview.cn》第386期，摘自2010年第3期《美國研究》）