再談地震預(yù)測預(yù)報必然與可能的問題

——《南方周末》一讀者

震驚世界的汶川5.12大地震，即將半年了，人們似乎開始“淡忘”了當(dāng)時激烈爭辯的地震“可不可以預(yù)測”問題。名聲不小的《南方周末》借人大常委討論《防震減災(zāi)法（修訂草案）》之機，重新炒作該問題，于10月30日拋出長達4個版面的所謂〈地震預(yù)報的中國“江湖“〉專欄采訪和評議文章。該專欄借部分地震主管部門專家之口談”預(yù)測預(yù)報“問題，再次散布悲觀的“不可知論”，傲慢地嘲笑那些堅持地震可以預(yù)測、必須預(yù)測的有志之士，也巧妙地譏笑了周恩來總理主持下堅持地震預(yù)測預(yù)報攻關(guān)與“群測群防”的思想與那個時代。專欄文背后的理由是：自稱自己預(yù)報了這次地震的人，沒有誰拿出了可以說服人的證據(jù)，而且這次地震和唐山地震一樣，的確沒有發(fā)現(xiàn)前兆。

很可惜的是，專欄記者朋友們這次除了采訪了了解“非主流派”的陳一文，沒有能夠采訪到堅持預(yù)測的人（據(jù)說是他們“拒絕”采訪，實際上是“南方記者”至今沒有采訪到他們，或者早就不想了解、認識這個群體），所以，該文章沒有拿出任何一條有前兆、可預(yù)測的事例（哪怕是可以作為批評的材料），理性地思考這個問題，來為人大和讀者、特別是未來地震預(yù)測提供借鑒，因為地震發(fā)生是必然的。
這不能不是新聞工作者的悲哀。

事實是，除了半年以來在網(wǎng)上傳播的一些確實的信息外，還有好多確認前兆、正確預(yù)測和緊急呼吁，沒有浮出水面。比如說什邡市防震減災(zāi)局的確以該市3月下旬一些水井水發(fā)黑，專門發(fā)文認為該宏觀異常是地震前兆（什市震[2008] 6號）。4月，聯(lián)合國地震災(zāi)害項目預(yù)測組研究員宋期向該組織負責(zé)人Genderen發(fā)送預(yù)測：4月25日或5月4日前后在四川康定地區(qū)將會發(fā)生6級或更大的地震。5月10日，中國地震預(yù)測咨詢委員錢、趙二位先生，發(fā)現(xiàn)HRT波發(fā)生突出異常，11日晚已經(jīng)初步認定此異常反映一次7.8到8.0級的地震即將發(fā)生，震中距冕寧觀測臺600公里。3月，四川地震局李有才向中央、四川省、國家地震局寫信，認為汶川與都江堰之間的紫坪鋪水庫地區(qū)已形成4級地震圍空，表明可能發(fā)生7級以上的大震趨于明顯，形勢已十分緊急。4月，在四川省部分地方地震局的趨勢討論會上，涼山州局代科長提出：近期南北地震帶中段小震圍空異常，有7級地震的形勢在增加。之前，在2007年10月，省局龍德雄預(yù)測：2008年川滇地區(qū)將進入大于七級強震的活躍期，2008年11月前在四川北部有發(fā)生7級以上地震的可能性……。

好了，類似的實例還有更多。只是在抗震救災(zāi)、災(zāi)后重建與奧運會召開之時，那些善良的人們確實為了“以大局為重”，暫時沒有在網(wǎng)上公開這些。讀者希望“周末”的記者，能夠耐心地收集與證實這些實例，再認真地想一想：為什么這么多的前兆和預(yù)測，不能促使國家地震局形成正確的判斷和預(yù)報？而只能是該專欄文章里羅列的言不由衷的某些專業(yè)人士的尷尬？而且不僅僅是尷尬，令人汗顏的是領(lǐng)軍地震預(yù)報工作的專業(yè)人士卻至今耿耿于因“漏報”唐山地震沒當(dāng)上院士，地震預(yù)報工作怎么開展？

“周末”的本讀者以為，該專欄的用心和客觀效果，無疑的是對于當(dāng)今學(xué)習(xí)“科學(xué)發(fā)展觀”和“實踐科學(xué)發(fā)展觀”的絕大諷刺。恰恰是在汶川地震6月23日的兩院院士大會上，胡錦濤總書記強調(diào)，必須把自然災(zāi)害預(yù)測預(yù)報、防災(zāi)減災(zāi)工作作為關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展全局的一項重大工作進一步抓緊抓好，從長遠來看，要加強自然災(zāi)害監(jiān)測和預(yù)警能力建設(shè)等六方面工作。一個宏大的防災(zāi)減災(zāi)安全保障體系，是由行政、經(jīng)濟、工程、科技、法規(guī)、教育多個子系統(tǒng)組成的。讀了這個專欄，也不能不對于一向來鼓吹所謂的“憲政”和“法治”的“南方周末”產(chǎn)生異樣感覺，何必為了炒作這個人命關(guān)天的問題而誤導(dǎo)讀者和立法呢？！如果連預(yù)測預(yù)報這個涉及防震工作的思想、技術(shù)路線的問題也弄不清，人大辛辛苦苦討論修改多遍的“防震減災(zāi)法”，能夠以立法的形式保障我們不再重演2008年的汶川悲劇嗎？

應(yīng)該感謝《南方周末》，為大家重新提起了這個絕不該忘記的話題，全國全民性的反思還沒有真正地從科學(xué)民主地角度開始，防震減災(zāi)法正在討論修訂中。

地震修法

21世紀網(wǎng)

地震修法
本報記者 吳飛 劉中元 張佳 北京報道 2008-5-27

汶川地震發(fā)生十天之后的5月22日，十一屆全國人大常委會舉行第四次委員長會議，聽取國務(wù)院關(guān)于四川汶川大地震抗震搶險及救災(zāi)工作情況的匯報。在會議中，全國人大常委會委員長吳邦國指出，要“研究修改突發(fā)事件應(yīng)對法、防震減災(zāi)法等相關(guān)法律法規(guī)，增強針對性和可操作性”。
救災(zāi)進入新階段之后，制度建設(shè)走上前臺，本報采訪了一些地震專家，聽取了他們對于地震立法修改的意見。
關(guān)于地震預(yù)報權(quán)
5月12日，汶川發(fā)生地震當(dāng)晚，國務(wù)院總理溫家寶就趕到災(zāi)區(qū)。而在1966年3月9日，河北邢臺地震后第二天，周恩來總理也到震區(qū)隆堯縣慰問。
在兩次視察邢臺地震災(zāi)區(qū)現(xiàn)場期間，周總理親自制定了“以預(yù)防為主”的地震工作方針。對于地震立法的修改，很多地震專家最為關(guān)心的就是周總理當(dāng)年提出的這個地震工作方針。
陳一文，中國地球物理學(xué)會天災(zāi)預(yù)測專業(yè)委員會顧問，中國災(zāi)害防御協(xié)會災(zāi)害史研究專業(yè)委員會顧問。長期關(guān)注科學(xué)創(chuàng)新的陳自1990年以來連續(xù)跟蹤調(diào)查中國地震預(yù)測工作者，也就是所謂的非主流地震學(xué)家在自主創(chuàng)新工作以及遭遇的困難與阻力，對我國的地震研究非常熟悉。
他認為，雖然我國現(xiàn)行的《防震減災(zāi)法》第三條也明確提出，防震減災(zāi)工作，實行預(yù)防為主、防御與救助相結(jié)合的方針，但在實際工作中，由于地震不可預(yù)測論的影響，在我國的地震工作中，已經(jīng)偏離了預(yù)防為主的方針。
中國社科院法學(xué)研究所研究員、《防震減災(zāi)法》立法起草小組成員莫紀宏表示，這是一個地震預(yù)報權(quán)的問題。從《防震減災(zāi)法》來看，目前的地震預(yù)報體制剛性太強，不利于充分發(fā)揮民間的科研力量。現(xiàn)在預(yù)報發(fā)布必須由省級人民政府來進行。但是，由于地震預(yù)報本身目前在科學(xué)上并沒有過關(guān)，所以，過分剛性的地震預(yù)報制度反而增加了社會公眾對地震預(yù)報不切實際的期待。
莫紀宏表示，對于民間人士提出的預(yù)報意見，一般政府部門不采取相應(yīng)措施，由社會公眾自行選擇防范措施。
因為成功預(yù)測青龍奇跡，曾到紐約聯(lián)合國總部介紹經(jīng)驗的中國地震局研究員汪成民也表示，修法，最重要的就是放寬預(yù)報權(quán)。
加強國際救援的法律準(zhǔn)備
對于我國《防震減災(zāi)法》的修改，國家減災(zāi)專家委員會常務(wù)副秘書長陳建英提出了四條建議，首先要做的是，國家抗震救災(zāi)機構(gòu)的常設(shè)化。第二，要加快編制巨災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，制定專門的地震巨災(zāi)專項預(yù)案。第三，要考慮國家上的援助，并在相應(yīng)的法律上做出明確的安排。第四，加強地震預(yù)報，特別是要加強大地震的預(yù)報。
陳建英表示，現(xiàn)在依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》我國已經(jīng)在中國地震局設(shè)立國務(wù)院抗震救災(zāi)辦公室，但不是常設(shè)機構(gòu)。但實際情況是，需要成為一個常設(shè)的機構(gòu)，以便在地震災(zāi)害發(fā)生的時候迅速將平時狀態(tài)轉(zhuǎn)化成緊急狀態(tài)。
陳建英說，應(yīng)該在地震一級響應(yīng)的基礎(chǔ)上增加巨災(zāi)預(yù)案，而現(xiàn)實是，我國雖然已經(jīng)對災(zāi)害進行分級管理，但是現(xiàn)在地震災(zāi)害的一級預(yù)案只需300人就可以啟動，顯然是不夠的。
同時，陳建英還提出要考慮國家層面的援助，并在相應(yīng)的法律上做出明確的安排。要一路開綠燈使這些外國的救援力量能夠迅速的投入救援之中。但這些做法需要在法律上加以確認。
據(jù)了解，早在2004年，中國地震局地質(zhì)研究所研究員高建國就和中國國際救援隊前領(lǐng)隊徐德詩聯(lián)合提出過加強接受國際援助法律建議。但據(jù)了解，我國尚無相關(guān)法規(guī)條例適應(yīng)這項工作的具體操作程序。
《緊急狀態(tài)立法》思路
對于《緊急狀態(tài)立法》和《防震減災(zāi)法》的修改，曾經(jīng)參與這兩個法立法起草的莫紀宏認為，最為關(guān)鍵的是要在更高層面上推進《緊急狀態(tài)法》的出臺。同時進一步制定有關(guān)應(yīng)急管理方面的法律，建立和完善我國應(yīng)急管理的法律體系。
結(jié)合我國現(xiàn)行法律制度的特點，應(yīng)急法律體系可以分為一般危機管理法和緊急狀態(tài)法兩個立法領(lǐng)域。
莫紀宏表示，一般危機管理法應(yīng)當(dāng)以發(fā)揮各級人民政府在日常應(yīng)急管理中的組織、協(xié)調(diào)作用為主，尤其是應(yīng)當(dāng)以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為基礎(chǔ)，結(jié)合各種單行的突發(fā)事件應(yīng)急的法律、法規(guī)，制定和實施應(yīng)對各種災(zāi)害和事故的應(yīng)急預(yù)案，堅持“預(yù)防為主”的方針。
而緊急狀態(tài)法主要是基于憲法所確立的緊急法治原則，對在緊急狀態(tài)時期國家機關(guān)享有的緊急權(quán)力進行合理配置，同時，根據(jù)人權(quán)保障的原則，妥善處理在緊急狀態(tài)時期公民權(quán)利的保護問題。在南方雪災(zāi)和四川大地震之后制定一部獨立而完整的《中華人民共和國緊急狀態(tài)法》是建立和完善緊急狀態(tài)立法制度的重要任務(wù)。
同時，對于現(xiàn)行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，莫紀宏認為，突發(fā)事件的預(yù)警機制相互之間不太銜接，中央和地方預(yù)警機制啟動程序需要在立法上進一步予以明確。
莫紀宏向記者表示，此次汶川地震應(yīng)急主要是依靠人民解放軍的力量進行的，但是現(xiàn)在的《防震減災(zāi)法》對人民解放軍在地震應(yīng)急中的法律地位和作用規(guī)定不夠，特別是軍隊指揮人員在地震應(yīng)急中的指揮權(quán)規(guī)定不夠。還有，對于重災(zāi)區(qū)的地方政權(quán)機構(gòu)組成人員殘缺不全的，應(yīng)當(dāng)規(guī)定一個法律上的臨時處置原則，或者規(guī)定由上級政府或機構(gòu)臨時直接行使相關(guān)職權(quán)，或者規(guī)定特別程序保證地震災(zāi)區(qū)國家政權(quán)機構(gòu)能夠有效地開展抗震救災(zāi)的活動。
值得注意的是2003年SARS得到有效遏制之時，國務(wù)院辦公廳便受命考評我國目前的危機應(yīng)急制度，隨后《緊急狀態(tài)法》被列入2004年立法計劃中，但是至今沒有出臺。
《綜合減災(zāi)法》思路
“國家更應(yīng)抓住時機，反思和建立對所有災(zāi)難有普遍意義的《綜合減災(zāi)法》。”中國災(zāi)害防御協(xié)會副秘書長金磊表示，四川地震再一次考驗了政府的應(yīng)急反應(yīng)能力，考驗了國家相關(guān)的法律法規(guī)的完整性。
金磊分析說，《綜合減災(zāi)法》是一個國家減災(zāi)基本法的概念。無論是日本還是美國，減災(zāi)基本法是減災(zāi)領(lǐng)域第一層次的大法，它不僅僅對于規(guī)范社會各階層人士的防災(zāi)行為有效，更從一定意義上限定了該國可能的災(zāi)害性質(zhì)及頻發(fā)狀態(tài)，喚醒公眾防災(zāi)救災(zāi)意識。從建立防災(zāi)減災(zāi)法律體系上看，即使所有單一災(zāi)種的部門全部完成，也不能替代國家防災(zāi)減災(zāi)基本法的作用。
金磊表示，鑒于我國在綜合減災(zāi)管理和法律建設(shè)方面的不足，應(yīng)及早開展綜合減災(zāi)立法研究并制定出國家的《綜合減災(zāi)法》。
目前，我國防災(zāi)減災(zāi)方面的法律有《防震減災(zāi)法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《保險法》《防洪法》《消防法》《人民防空法》《礦山安全法》《安全生產(chǎn)法》《道路交通安全法》等，這些是全國人大針對個案而制定的法律，雖然它們在減災(zāi)方面發(fā)揮了重要的作用，但是縱觀每次災(zāi)害形成的時候，必有次生災(zāi)害發(fā)生，如地震可能引發(fā)火災(zāi)、水災(zāi)和瘟疫；火災(zāi)可能引發(fā)房屋倒塌、管道爆裂、交通堵塞等。針對這種情況，急需一部綜合減災(zāi)法來應(yīng)對各類突發(fā)性災(zāi)害事件的發(fā)生。
金磊說，我國是自然災(zāi)害與人為災(zāi)害頻發(fā)的國家，開展綜合減災(zāi)立法研究并制定綜合減災(zāi)法，在法律保障和法律監(jiān)督的前提下建立災(zāi)害救援體系，實施有效的綜合減災(zāi)管理模式已十分必要。適宜的立法程序是先出臺《重大災(zāi)害救援應(yīng)急條例》，待成熟后再上升為《救災(zāi)法》。
“應(yīng)特別提及的是，《綜合減災(zāi)法》不是《緊急狀態(tài)法》，它主要用來解決《緊急狀態(tài)法》中提及的災(zāi)害事件。”金磊表示。
立法專家透露修法集中點
本次地震也加快了《防震減災(zāi)法》修改的進程。中國地震臺網(wǎng)中心首席預(yù)報員孫研究員告訴本報記者，《防震減災(zāi)法》已經(jīng)通過國務(wù)院法制辦審閱，目前正在中國地震局審定過程中。
孫研究員向記者介紹說，本次修訂的集中點之一是防震減災(zāi)工作的主管單位由原來的國務(wù)院下屬的中國地震局、建設(shè)部、民政部等四個部門并列的部門，改成了由中國地震局牽頭，會同建設(shè)部等部門，突出中國地震局的牽頭作用。孫表示，四部門并列實際上削弱了主管單位的概念，這次修改有望得以改善。修訂后的《防震減災(zāi)法》將把“群測群防”放進去。
關(guān)于大家關(guān)心的地震預(yù)報，修訂中的《防震減災(zāi)法》也考慮進去了，但目前還在討論之中。“而預(yù)警比預(yù)報更緊迫一些。這在概念上有些分歧。”
據(jù)了解，1998年發(fā)布《防震減災(zāi)法》的時候，地震工作主要有四個環(huán)節(jié)：監(jiān)測預(yù)報、震害預(yù)防、應(yīng)急救援和恢復(fù)重建等。而現(xiàn)在四個環(huán)節(jié)改為了三大體系，即監(jiān)測預(yù)報體系、地震災(zāi)害預(yù)防體系，把原來的應(yīng)急預(yù)案和恢復(fù)重建合攏為應(yīng)急救援一塊。
孫研究員認為，這次汶川地震對《防震減災(zāi)法》在幾個方面進行了一個系統(tǒng)檢驗：哪些條款起了促進作用？哪些條款對援助促進不多，哪些條款制定的不合理。“為什么修訂會推遲，我想和這個也有關(guān)系。”
此外，原《防震減災(zāi)法》起草小組負責(zé)人鄒其嘉向本報記者介紹說，本次修稿將把防震減災(zāi)關(guān)于規(guī)劃單獨拿出來作為一章，要注重防震減災(zāi)規(guī)劃。該內(nèi)容原來也有，但只是一個條目。
同時，對于防震減災(zāi)公眾意識，原來放在《防震減災(zāi)法》第二章里面，修訂后將會發(fā)放到總則里面加以強調(diào)。而在地震應(yīng)急方面，修訂后將加上關(guān)于救援的內(nèi)容，并要求市級政府部門都要建立緊急救援隊。“我們要培訓(xùn)一大批專業(yè)的緊急救援人員，還有包括一些設(shè)備和設(shè)施的研究開發(fā)。”
 

法律還應(yīng)做些什么?——汶川大地震引出的立法話題

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一場突如其來的大地震讓全國人民的心緊緊地連在了一起。

大災(zāi)過后，一系列與災(zāi)區(qū)百姓生活息息相關(guān)的法律問題逐漸浮出水面。關(guān)注災(zāi)區(qū)百姓的實際生活，破解災(zāi)區(qū)百姓的法律困惑，是每一位法律工作者的職責(zé)，也是每一個媒體應(yīng)盡的社會義務(wù)。

今天，我們通過采訪部分法學(xué)專家，傾聽他們對大災(zāi)之后與其專業(yè)相關(guān)的法律和社會問題的看法。如果這些努力能夠為今后人們在災(zāi)難面前未雨綢繆，為災(zāi)區(qū)的百姓解決實際困難和后顧之憂，那也是我們這些無法親赴一線參與抗震救災(zāi)的媒體工作者的最大心愿。———編輯手記

當(dāng)前，全國人民面對這場數(shù)萬生命轉(zhuǎn)瞬即逝，無數(shù)房屋財產(chǎn)遭受損失的巨大地震災(zāi)害面前，紛紛伸出援助之手，希望災(zāi)區(qū)民眾早日戰(zhàn)勝災(zāi)害，恢復(fù)正常生活。

現(xiàn)在，大地震已經(jīng)過去一個多月，許多法律人和其他人一樣，在為災(zāi)區(qū)人民作出了他們應(yīng)該做的之后，選擇了坐下來冷靜地思索透過大地震帶給我們的法律問題，并為今后公眾面對自然災(zāi)害提出完善的法律制度劃策。因為，應(yīng)對未來災(zāi)難的侵害，我們的法律體系也需要增強抗“震”的能力。設(shè)立“巨災(zāi)險”險種

一場8級大地震不僅奪去了數(shù)萬人寶貴的生命，還讓地震災(zāi)區(qū)的諸多百姓失去了遮風(fēng)避雨的家和賴以生活的相關(guān)財產(chǎn)。當(dāng)我們的兄弟姐妹從地震的廢墟中站立起來后面臨的首要問題是，他們從何處能得到應(yīng)有的救濟?

據(jù)保監(jiān)會5月底的初步統(tǒng)計：地震發(fā)生后，保險業(yè)共接到地震相關(guān)保險報案20.2萬件。初步核實，被保險人死亡1.42萬人，傷殘1664人，被保險房屋倒塌3.57萬間，已付賠款1.1億元，其中人身保險已賠付6981.7萬元，財產(chǎn)保險已賠付3999.4萬元。

有專家認為，在這場災(zāi)害中，相比較巨額的國家行政撥款和民間捐款而言，作為面對災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)移最有效手段的保險，在8.0級大地震面前所起到的作用是有限的。

中央財經(jīng)大學(xué)保險系主任郝演蘇教授提出：“發(fā)生自然災(zāi)難損失后，受災(zāi)者接受救濟的渠道應(yīng)分為四種，個人和企業(yè)的自身承受是第一道防線;個人和企業(yè)無力承擔(dān)的損失，應(yīng)當(dāng)由保險體系轉(zhuǎn)承擔(dān)乃第二道防線;第三道防線是社會各界的救助;第四道，也就是最后一道防線才是政府。

“在此次汶川地震后，實際上我們有三道防線發(fā)揮了主要作用，而本應(yīng)最重要和最基本的第二種手段保險并不令人滿意。造成這種局面的原因，除了民間保險意識薄弱因素外，在財產(chǎn)保險中，地震損失被排除在險種之外是原因之一。絕大多數(shù)保險公司在家庭財產(chǎn)保險險種中，均將地震的出現(xiàn)作為保險公司不予賠付的免責(zé)條款。究其原因，是因為地震保險風(fēng)險巨大，商業(yè)保險公司不愿輕易涉足。

“綜觀國際經(jīng)驗，作為一種目前科技手段還很難預(yù)報的自然災(zāi)害、破壞性地震在很多國家都由政策性保險來承保。在地震多發(fā)的日本、新加坡等國家，地震保險相當(dāng)于一種強制性保險，政府要求企業(yè)、個人財產(chǎn)必須投保，如同我們國家為勞動者設(shè)立的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險，否則對于地震所造成的財產(chǎn)損失，政府將不予賠償。”

郝演蘇教授建議，我國應(yīng)該設(shè)立“巨災(zāi)險”，而不僅僅是設(shè)立一個或幾個具體的災(zāi)害險種，通過法律制度，防范以后可能出現(xiàn)的其他重大災(zāi)情對公民財產(chǎn)造成的損失。設(shè)立該險種應(yīng)該由政府做主導(dǎo)，通過政府支持，對個體投保人進行相應(yīng)補貼的方式，確保“巨災(zāi)險”能實實在在地為老百姓面對災(zāi)情提供確實有效的保障。制定“個人破產(chǎn)法”

在大地震發(fā)生之前，災(zāi)區(qū)的一些居民在銀行貸款購買了商品房，一些人在生產(chǎn)經(jīng)營中在銀行有貸款和諸多的民間借貸……災(zāi)害來了使原本人們認同的還債規(guī)則發(fā)生了巨大變化，面對這一切，我們將如何面對?

所謂個人破產(chǎn)，也叫自然人破產(chǎn)，是指作為債務(wù)人的自然人的全部資產(chǎn)不能清償?shù)狡趥鶆?wù)時，由法院依法宣告其破產(chǎn)并對其財產(chǎn)進行清算和分配，對其債務(wù)進行豁免，并確定其在破產(chǎn)過程中的權(quán)利和義務(wù)。

中國政法大學(xué)李曙光教授認為：“汶川大地震凸顯了個人破產(chǎn)立法的重要性。從法律上看，地震導(dǎo)致一些按揭商品房屋滅失，生產(chǎn)經(jīng)營中的貸款和民間借貸，因災(zāi)害導(dǎo)致債務(wù)人喪失了繼續(xù)還債的物質(zhì)財產(chǎn)和生產(chǎn)環(huán)境，但購房貸款的責(zé)任并沒有滅失，生產(chǎn)經(jīng)營中借貸的償還義務(wù)依然存在，商業(yè)銀行、債權(quán)人有權(quán)繼續(xù)要求債務(wù)人償還債務(wù)。

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