中國農民工問題研究總報告(下)
四、解決農民工問題需要研究提出的政策措施
解決農民工問題是一個涉及方方面面的系統工程，必須統籌兼顧，從實際出發，制定相關政策措施。從我們調查的情況看，主要有以下十個方面。
（一）關于農民工培訓和就業服務問題
農民外出務工，能否得到準確的就業信息，盡快實現就業，是他們首先面對和關心的問題。而技能素質的高低，決定著他們就業的穩定性和收入水平。近年來，農民工的培訓和就業服務問題已開始引起各級政府的重視，以農民工為對象的培訓和服務市場出現了供求兩旺的形勢，但從總體上遠遠不能滿足廣大農民工和用人單位的需要。當前存在的主要問題：一是政府投入不足，各地很少為農民工提供免費服務，農民很難從公共信息渠道獲得準確的就業信息。2004年，中央財政和地方財政用于農村勞動力轉移培訓的經費總共僅7億元左右。二是市場中介行為不規范，農民工極易上當受騙。特別是每年春節后農民集中進城求職的高峰時期，成為不法分子以職業介紹為名從事詐騙活動最猖獗的時期。三是對農民工的培訓多數時間短、質量差，許多培訓內容與生產實際脫節，不能滿足企業對技術工人的迫切需要。全國114個主要城市勞動力市場2005年一季度職業供求分析數據顯示：初級工和中級工招聘崗位與求職人數的比率達到1.6以上，高級工及技師的則超過2.四是已就業農民工的在職培訓十分薄弱，企業普遍沒有履行對農民工進行職業培訓的法定義務。據建設部統計，建筑行業的農民工已達3200萬人，參加過培訓的僅占10％。
加強農民工的培訓和就業服務，事關中國產業工人整體素質的提高，是一個戰略性問題。解決這個問題的基本思路：一是立足于建立城鄉勞動者平等的就業制度和城鄉統一的勞動力市場，將農民工納入公共就業服務范圍，與城鎮勞動者一樣享受免費職業介紹和培訓補貼政策。各級財政要加大投入，起到“四兩撥千斤”的作用。二是要在政府的主導下，充分運用市場機制，引導和規范各類市場主體參與服務和培訓。農民工數量巨大，滿足他們的培訓和服務需求靠政府包下來是不可能的。要強化企業責任，發揮市場作用，更要調動農民工自身的積極性，老鄉推薦介紹、師傅傳授等仍是他們獲得就業信息和提高技能的重要渠道。三是要立足于充分發揮現有資源的潛力。目前能夠開展農民工培訓的機構很多，縣鄉閑置的教學資源也不少，問題在于力量分散、各自為政，不能形成合力。政府要統籌規劃，加強組織，協調各部門力量，這樣才能把有限的資金用在刀刃上。建議主要從以下三個方面采取措施：
1.強化公益服務與規范市場服務的結合，大力發展適合農民工需要的就業服務。一是勞動力流出地政府主導，各類服務組織參與，圍繞準備外出就業農民的需求，大力發展有組織的勞務輸出。要健全縣鄉公共就業服務體系和信息渠道，免費為準備外出就業的農民發放相關資料，提供政策咨詢和就業信息，發揮公共信息渠道的作用。鼓勵社會各類服務組織和培訓機構與企業建立固定聯系，定向輸送勞動力，并搞好輸出后的服務。二是勞動力流入地公共就業服務機構要普遍向外地農民工開放，免費為其提供就業信息和職業介紹等基本服務。要降低門檻，簡化手續，收集適合農民工的崗位信息，開發針對農民工的服務項目和措施，提高服務質量和效率。鼓勵有條件的大中城市建立專門的公共就業服務場所，集中為農民工提供免費就業服務。三是勞動力流入較多的城市要建設政府監督管理的零工交易場所，免費為農民工提供供求直接見面的平臺。四是加強勞動力市場管理，規范職業中介行為。有關部門聯手規范職業中介行為，嚴格收費標準，打擊違法犯罪活動，堵住不法分子騙錢的門路。
2.制定實施農民工國家培訓計劃，大力發展多層次、多形式的農民工職業技能培訓。一是統籌規劃，明確各部門責任，形成農民工培訓工作的合力。建議根據相關法律法規和國務院“三定”方案，明確勞動和社會保障部作為農民工職業技能培訓工作的綜合協調部門，負責牽頭制定農民工培訓規劃和計劃，制定農民工培訓補貼政策，具體負責農民工就業前職業資格培訓和鑒定工作、農民工在職培訓工作的組織和指導；農業部、教育部、科技部、建設部、財政部、國務院扶貧辦等部門按照各自職責統籌做好農民工培訓工作。各地政府都要建立各部門協調配合的工作機制，共同搞好農民工培訓的各項工作。二是國家要制定農民工培訓計劃，分層次搞好農民工培訓，堅持先培訓、后就業。農民外出前的引導性培訓主要靠中央和地方電視臺開設專門頻道，以及農村現有遠程培訓設施開展，將農民進城務工和生活常識，以及城市就業信息直接送到農戶。外出前短期實用技能培訓主要靠社會各類培訓機構，政府需給予一定的財力支持。積極探索新的培訓方式，提高培訓的針對性和實效性。農民工職業資格培訓主要靠職業培訓的優勢資源，根據企業對技術工人的需求，進行比較規范的培訓，并通過技能鑒定使農民工獲得職業資格證書，爭取較穩定的就業。政府可通過培訓券、報銷部分學費等多種方式給予補助。三是要強化企業對農民工進行職業技能培訓的責任。各地政府和行業主管部門要監督企業按照國家有關法律規定提取和使用職業培訓經費，根據本單位和農民工的實際需求，有計劃地進行職業培訓。首先選擇建筑、煤炭等農民工集中的行業先行，強制組織多種形式的在崗培訓，使職工達到國家規定的職業技能標準。對國家規定實行就業準入的工種，嚴格實行持證上崗制度。四是大力推行國家職業資格證書制度。通過財政補貼降低農民工參加職業技能鑒定的壓力，使參加培訓的農民工經鑒定取得相應的職業資格證書。積極開發單項職業能力標準，開展單項職業能力鑒定，免費發放相應的單項職業能力證書，并與職業資格證書銜接貫通，推動農民工培訓上檔次、上水平。五是依托社會力量，大力加強重點培訓機構的實訓設施建設，各級政府也要建設一批公共實訓基地，為各類培訓機構服務，從整體上提高培訓的質量。六是實行積極的財稅金融政策。中央和地方財政要把農民工培訓列入預算，加大支持力度，對承擔公益性培訓的民營培訓機構實行減免稅。對符合條件的公辦、民辦技校和其他培訓機構，允許發放助學貸款。
3.以農村初中畢業生為主要對象，大力發展農村職業教育。目前，中國農村初中畢業生每年有1000萬人左右，大多數不能接受高中階段教育。農村青年勞動力是中國產業工人的重要后備軍，發展農村職業教育是一項事關全局的戰略性任務。實踐證明，真正高素質的技術工人，還要靠技工學校和各類職業院校培養。在調查中看到，面對大學生就業難的嚴峻形勢，技工學校和規范的職業技術學校畢業生卻供不應求。國家應把發展農村職業教育同發展農村義務教育放在同等重要的位置。一是要在有條件的地區逐步推行“9＋1”義務教育，對未升學的初中畢業生根據就業意向自愿選擇專業，免費參加半年至1年的短期職業教育，取得相應的職業資格證書。二是要通過設立獎學金、發放助學貸款等方式，鼓勵農村初中畢業生接受正規職業技術教育。三是要大力發展以培養中高級技術工人為主要目標的中高等職業院校和技工學校，對民辦職業院校一視同仁，鼓勵民間力量投資農村職業教育。四是要加大對勞動預備制度的宣傳，組織引導農村初中畢業生接受一定程度的職業教育或職業培訓后再外出務工，并在全社會轉變重學歷、輕技能的錯誤傾向。
4.加強對農民工的引導教育，全面提高農民工自身素質。這是造就適應現代化建設需要的新型產業大軍的迫切要求，要把提高農民工的政治思想、科學文化和生產技能水平放在重要地位。要切實加強對農民工的職業技術教育，普及科學文化知識，引導和組織農民工接受就業和創業培訓，提高農民工科學技術文化水平和就業創業能力。要在農民工中開展普法宣傳教育，引導他們增強法制觀念，知法守法，自覺履行憲法和法律規定的各項義務，學會利用法律、通過合法渠道維護自身權益。開展職業道德和社會公德教育，引導他們愛崗敬業、誠實守信，遵守職業行為準則和社會公共道德，遵守交通規則、愛護公共環境、講究文明禮貌，遵守城市公共秩序和管理規定，適應城市工作、生活的新要求，努力在社會上做一個好公民，在工作中做一個好建設者。開展以“講文明樹新風”為主題的精神文明創建活動，廣泛開展向農民工先進典型學習活動，大力弘揚體現時代精神的行為規范和高尚品質，培養科學文明健康的生活方式。
（二）關于農民工工資和用工管理問題
按時足額領取自己的勞動報酬，是農民進城務工就業后的第一要求。加強農民工的用工管理，則是保障農民工各項勞動權益的基礎性工作。近幾年來，黨中央、國務院對農民工工資問題高度重視，各地方和各有關部門做了大量卓有成效的工作，特別是清理建筑領域拖欠農民工工資取得了顯著成效，但從根本上解決拖欠農民工工資、杜絕各種克扣工資行為，建立工資正常增長機制的任務仍然十分艱巨。解決農民工工資問題，要著力抓好以下四項制度：
1.建立工資支付保證金制度，杜絕拖欠農民工工資的現象。繼續以建設領域為重點，堅持標本兼治，限期清欠老賬，重點防止新欠。要認真治理中小型勞動密集型加工企業拖欠農民工工資問題。解決拖欠農民工工資問題，只抓清欠是不行的，根據地方的經驗，除了要加大執法力度以外，必須在建立預防和解決拖欠工資問題的長效機制上下工夫。要加快推進工資支付保證金制度、工資支付監控制度和勞動保障守法誠信制度的建設，特別是要盡快推行工資保證金制度。要求建設單位在申請施工許可證前，按工程造價的一定比例繳納保障金，存入在銀行開設的農民工工資專用存款賬戶，專門用于農民工工資的支付。
廣東南海和江蘇昆山等地試行這種辦法，效果較好。對其他行業曾發生拖欠農民工工資問題的企業，也可實行這一辦法。同時，要將工資支付情況作為評價企業勞動保障誠信等級的主要依據之一，對出現工資發放信用缺失現象的違法企業不僅要降低信用等級，而且要依法向社會曝光。
2.嚴格執行并不斷完善最低工資制度，推動農民工工資水平合理增長。一是各地要依法適時調整最低工資標準。根據專家研究，中國的最低工資標準還是有調整空間的。據勞動和社會保障部對中國與20個不同類型國家制造業工資成本的對比研究，發達國家的人均工資成本占人均增加值的比重一般在35％～50％左右，其他類型國家一般在20％～35％左右，而中國的這個比例僅為9.3％。另據有關研究，各國最低工資占社會平均工資的比例一般為40％～60％，而中國目前各地的這個比重明顯偏低，珠江三角洲地區一般只有30％左右。要加強對各地制定最低工資標準的指導和監督，落實兩年至少調整一次的規定。
加快制定小時最低工資標準，力爭2006年在全國各地區普遍發布實施。二是加強執行最低工資標準的執法力度。最低工資包括基本工資、獎金、津貼、補貼和個人應繳納的社會保險費，但不包括加班加點工資、特殊勞動條件下的工資、特殊崗位津貼等。目前，許多企業都以實行計件工資作為不執行最低工資制度的借口，要通過加強專項檢查、鼓勵投訴等方式堵住這個漏洞。一旦發現勞動者工資扣除加班工資后低于最低工資的，要責令用人單位依法支付勞動者賠償金。三是進一步加強對企業工資分配的宏觀調控，指導企業建立正常的工資增長機制，促使農民工工資合理增長，分享經濟發展的成果。
3.全面推行勞動合同制度，切實加強勞動用工管理。勞動合同是規范用人單位和農民工雙方權利與義務的法律文件。農民工用工管理中出現的種種問題，多數都與用人單位不同農民工簽訂勞動合同或簽訂違反法律規定的合同有關，全面推行勞動合同制度已成為當務之急。必須嚴格貫徹執行《勞動法》和國家有關規定，推動各類企業同農民工按照平等自愿、協商一致、依法訂立的原則簽訂勞動合同，重點抓好農民工比較集中的建筑、餐飲、加工等行業的勞動合同管理工作。要制定適用于農民工的勞動合同示范文本，告知工資發放、社會保險、勞動安全、工作時間和休假制度等方面的規定，明確用人單位同農民工雙方的權利義務。簽訂違反法律效力合同的主要責任在用人單位。勞動保障部門要實行勞動合同信息化管理，對就業登記備案、勞動合同管理、社會保障繳費進行統一的動態管理。所有用人單位都要建立勞動合同管理臺賬，并將其與勞動報酬支付、勞動用品發放、社會保障繳費等有機結合起來。各地方要把勞動合同簽訂情況專項監察經常化，及時糾正勞動合同管理中存在的問題，對用人單位的違反法律規定甚至采取欺詐手段同農民工簽訂合同的，要嚴肅查處。
4.積極推行企業工資集體協商制度，鞏固和完善勞動關系三方協調機制。集體協商制度，是形成勞動關系主體雙方依法自主協調機制的好形式，為維護農民工合法權益、穩定勞動關系發揮了重要作用。浙江省溫嶺市行業工會和行業協會在全市羊毛衫行業開展集體協商，改善了行業內用工不規范的狀況，實現了勞資雙贏。北京市通過勞動關系三方會議，將解決農民工工資支付問題作為工作重點，制定了在京建筑企業設立農民工工資預留賬戶的指導意見。目前，全國地市一級基本建立了由政府、工會、企業代表組成的勞動關系三方協調機制，部分地區開展的創建和諧勞動關系工業園區活動取得成效。各級勞動部門、工會組織、行業協會，要以工資分配、工時和勞動定額等勞動標準為主要內容，推動全面開展集體協商、簽訂集體合同，指導國有改制企業做好重簽、續簽集體合同工作，督促各類企業特別是非公有制企業簽訂專項集體協商協議。在農民工集中的地區和行業開展區域性、行業性集體協商，鼓勵有條件的地區積極開展創建和諧勞動關系工業園區試點。繼續鞏固和完善省、市兩級勞動關系三方協調機制建設，進一步向縣、區和鄉鎮、街道延伸，充實三方協調機制各方代表。各級三方協調機制要增強工作的實效性和針對性，可以從本地區實際出發，成立法律政策研究、勞動法律監督、工資協商指導、勞資糾紛預警處理等專門機構，抓住重點難點問題開展經常性的工作。
（三）關于農民工職業安全衛生問題
職業安全衛生事關勞動者的身體健康和生命安全，是農民工最基本的勞動權利，也是他們就業后最擔心的問題。多年來，黨和政府十分重視包括農民工在內的勞動者的勞動保護工作，至今中國已發布和實施職業安全衛生法律法規和規章150多項，職業安全衛生標準500多項，對改善勞動條件、保障勞動者的健康和安全起到了積極的作用。但在一些地方這些規定沒有得到很好的執行。據有關部門的粗略估算，每年中國因職業病、工傷事故產生的直接經濟損失達1000億元，間接經濟損失2000億元，而在職業安全衛生方面的投入卻很少。當前解決農民工職業安全衛生問題的基本思路，就是要通過強化政府責任、嚴厲懲處違法、建立監督機制，以及增強農民工自我保護和維權意識等措施，使不法企業主有所顧忌，不敢違法。具體措施如下：
1.嚴格落實各級政府和有關部門的責任，加大監督執法力度。一是要強化政府責任。對重大的職業安全衛生危害事件除嚴厲懲處肇事者外，要啟動引咎辭職程序，嚴肅追究領導責任。堅決制止各級政府為招商引資，放松執行職業安全衛生相關規定的行為。二是要強化部門責任。凡涉及職業安全衛生工作的各有關部門，要按各自分工提出加強職業衛生監管的具體方案。對相關部門和職業衛生監督執法人員要明確責任，并建立責任追究制度，杜絕推諉扯皮現象。三是嚴格市場準入條件和執法監督。對所有新建、改建、擴建工程的職業安全設施必須嚴格審查驗收，嚴格執行與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用的規定。加強對農民工較多的中小企業和鄉鎮企業的檢查，對不符合職業安全衛生條件的要限期整改，嚴厲懲處用人單位的違法行為。四是各級政府都要加大對職業安全衛生的投入，擴大職業衛生服務覆蓋面，保障職業衛生監測和職業病防治所必需的經費。
2.強化企業和行業的責任，切實履行相關法律規定的各項義務。落實職業安全衛生規定首先是企業的責任，行業也有監督責任。所有用人單位不論大小，都要強化安全生產責任主體意識和職工特別是農民工的安全生產自我保護意識。企業開工前必須按規定具備安全生產和職業病防治設施，向農民工告知可能的職業病危害，對他們進行安全知識培訓，發放符合要求的安全防護用品。生產作業場所要嚴格執行各項職業安全衛生標準，嚴格落實國家關于女職工和未成年工特殊保護的有關規定。特別是有毒物品作業場所必須不折不扣地貫徹《有毒物品作業場所勞動保護條例》。為農民工提供的職工宿舍要符合基本的衛生要求。農民工一旦發生工傷和職業病，不論是否簽訂過勞動合同，用人單位必須負責到底，按國家規定標準進行賠付。提高企業職業安全衛生的科學保障水平，加強科技應用研究和成果推廣，加大各種必備設施、勞動保護和技術改造的投入。
3.大力加強職業衛生標準和安全衛生規程的宣傳和培訓，提高農民工的職業安全衛生意識。對企業負責人要加強安全生產的法律法規教育，對農民工要加強職業安全培訓。在農民外出務工前和上崗前培訓中都要加入有關內容，免費印發宣傳資料。用人單位要公開各種勞動保護和職業安全衛生標準，告訴每一個農民工，當遇到有嚴重安全隱患的情形，他們有權拒絕工作，企業不得強迫，也不得因此克扣工資和解聘勞動者。
（四）關于農民工社會保障制度建設問題
農民工的社會保障問題，不是要不要搞的問題，而是搞哪些項目和怎樣搞的問題。目前，中國城鎮社會保障主要包括社會保險、社會救濟、社會福利和優撫安置4項，其中社會保險、社會救濟是核心制度。社會保險又分為養老、失業、醫療、工傷、生育保險5個項目，社會救濟的主體制度形式是居民最低生活保障制度。對于農民工而言，工傷和職業病是他們面臨的最大風險，為其建立工傷保險是農民工第一優先的需要。疾病是農民工隨時可能面臨的風險，尤其是大病風險往往是個人和家庭難以承受的，很有必要通過建立醫療保險，為其排憂解難。農民工在城市務工，把最美好的青春年華貢獻給了城市，無論是從保證社會公平還是應對人口老齡化挑戰、減輕未來政府和社會的贍養壓力出發，國家都理應對農民工的老年生活保障問題提前作出制度安排，早日為他們建立養老保險。已經在城鎮長期就業并與用人單位建立勞動關系的農民工應參加失業保險，在有條件的地方可探索農民工生育保險辦法。同時，有必要為農民工建立臨時性、應急性的社會救濟，為其在遭受意外傷害、交通事故、大病或失業期間生活拮據時，提供適當的幫助。
近年來，一些地方對建立農民工社會保險制度進行了積極的探索。大體分為三種情況：第一種是執行現行城鎮社會保險制度，農民工與城鎮職工實行同等繳費、享受同等待遇。例如，廣東省就采取這種辦法，工傷、醫療、養老“三險”一起上，但待遇的“大頭”養老金要等到幾十年后退休了才能享受到，保險關系又不能轉移，“退保”又只退個人賬戶或個人賬戶中的個人繳費部分，社會統籌部分則留在當地，權利義務嚴重不對等。第二種是在現行城鎮社會保險制度框架內，根據農民工的情況適當降低門檻。如浙江省實行“低門檻進入，低標準享受”，將農民工養老保險的企業和個人繳費比例分別降至12％和4％，但享受的待遇只略低于城鎮職工，未來政府和社會保險基金將承擔較大的支付壓力。第三種是實行單獨的農民工社會保險制度。如上海市為外來務工人員（農民工）建立了綜合保險制度，包括了老年補貼、工傷（或者意外傷害）和住院醫療三項保險待遇。綜合保險由用人單位繳費，費率為12.5％（其中的7％為養老補貼），費率負擔僅為城鎮職工的1／4.綜合保險由勞動保障部門管理，委托商業保險公司經辦。綜合保險門檻低、易操作，但缺點是保障水平低，與城鎮社會保險如何銜接也是個問題。
總的來看，各地農民工社會保險尚處于起步階段，多種制度并行，參保率很低。主要原因有兩條：一是城鎮社會保險門檻高，操作缺乏靈活性。由于承擔國有企業歷史債務負擔等問題，現行各地城鎮社會保險的費率普遍很高（用人單位大致為35％，個人大致為10％）。如果需要直接參加城鎮社會保險，企業和農民工個人普遍感到負擔太重。而一些地方要求農民工必須一塊參加幾項保險的做法，更加大了參保難度。二是社會保險關系無法轉移，農民工參保后的權益得不到保障。主要是養老保險關系無法轉移接續，不適合流動性大的農民工，導致其流動時反復參保、退保，直接損害了農民工享受社會保障的對等權益。已參加醫療保險的農民工，盡管可以享受部分醫療費用報銷，但因難以承受自付比例部分，患大病時被迫回鄉治療，往往無法享受到相應的待遇。由于上述問題，企業和農民工個人都對參保缺乏積極性。
農民工的社會保障問題，歸根結底是在新形勢下重新調整國家、企業和農民工個人三者之間利益關系的重大問題。適應城鎮化、老齡化和國家長遠發展的需要，將農民工納入社會保障勢在必行。一是根據農民工最緊迫的社會保障需求，按照分類指導、穩步推進的原則，逐步解決農民工的社會保障問題。二是在制度設計上，要適應農民工流動大的特點，使其社會保險權益可以方便轉移接續，并保證其在流動就業過程中社會保障權益不受侵害。三是農民工工資收入遠低于城鎮職工，參保能力有限，因此要從實際出發，堅持低標準準入的原則，實行低費率，農民工個人盡量少繳費或不繳費，其享受待遇標準也相應降低。具體政策措施如下：
1.所有單位都要執行《工傷保險條例》，把農民工納入工傷保險。這在法律上、制度上、操作上都沒有障礙，關鍵是加大工作力度，加大執法力度，爭取在最短時間內覆蓋到企業所有勞動者。特別要保證采掘業、建筑業等高風險行業的農民工盡快參保。沒有參加工傷保險的企業，也要按照有關規定，讓農民工無差別地享受到工傷及職業病的待遇補償。
2.抓緊解決農民工大病醫療保障問題。在現行城鎮職工醫療保險制度框架內，針對農民工流動性強、收入水平低的特點，為其建立大病醫療保險，提供當期住院醫療保障。大病醫療保險實行社會統籌，不搞個人賬戶，基金單獨管理、單獨使用。適當調整醫療保險的起付線、個人自付比例、等待期、住院押金等方面政策，降低門檻，使農民工更容易享受到有關待遇。農民工患大病時不愿或無能力在城市治療的，可制定相應措施，將大病醫療保險關系和資金轉入農村合作醫療，或一次性提供住院醫療費用補貼。有條件的地區，也可探索為農民工建立門診醫療補貼，或提供醫療救助。農民工也可自愿參加原籍的新型農村合作醫療。
3.建立適應農民工特點的過渡性養老保險辦法。農民工的養老保障問題很復雜，解決起來難度也最大。但這個問題又是回避不了的，早解決早主動，成本和代價也小。農民工養老保險的最終選擇，是納入城鎮職工養老保險體系。不過，考慮到多數地方、企業和農民工的承受能力問題，這需要逐步到位。因此，在未來較長的一個時期內，需要建立一個過渡性的農民工養老保險辦法。該制度框架的要點：一是低水平起步，實行低費率、低保障待遇。可以考慮未來農民工養老保障待遇略高于當期城鎮“低保”水平，大致相當于當期城鎮職工養老金水平的一半，具體由各地自行根據精算確定。二是繳費由用人單位和農民工雙方負擔，以用人單位繳納為主。三是以農民工身份證號碼為基礎，為農民工建立個人賬戶，全部繳費進入個人賬戶，不搞社會統籌。養老金模式為“繳費確定性”，未來的待遇取決于個人賬戶的積累額。四是農民工養老保險由各地勞動保障部門負責管理，但為了方便個人賬戶隨農民工移動，應加快建立全國統一的農民工個人賬戶信息管理系統；條件不具備時，也可委托銀行或商業保險公司具體經辦。五是在不同統籌地區參保繳費的，個人賬戶和保險權益隨之轉移、連續計算，并不允許退保。六是農民工退休時，可在當地社會保險經辦機構或銀行、商業保險公司領取養老金。
同時，對過去已參加城鎮職工養老保險的農民工，用人單位要繼續為其參保，社會保險機構要確保農民工享受同等待遇。國家鼓勵有條件的地區和企業一步到位，直接將農民工納入城鎮職工基本養老保險。要研究農民工養老保險與城鎮職工基本養老保險的銜接辦法，當農民工在城市穩定就業（如連續就業和參加農民工養老保險5年以上）后，可根據自愿原則將個人賬戶轉入城鎮職工養老保險體系。
4.建立農民工社會救助制度。由地方財政出資，建立農民工社會救助基金。當農民工遭遇意外傷害、重大疾病或失業等風險而使生活陷入困境時，由當地民政部門給予臨時性、一次性的應急救助。
（五）關于農民工子女義務教育問題
中國隨父母流動的農民工學齡子女已是一個龐大的群體。如何讓這些孩子順利地上學接受義務教育，是農民工最為關心的問題，也是中國普及義務教育面臨的一個新課題。根據“五普”的有關數據，全國有14歲以下流動兒童1980萬人，其中農村戶籍兒童占74％，即1460萬人；有關專家測算，他們的中位年齡為7歲，據此推算，其中的義務教育學齡兒童大約有800多萬人。另據中國兒童中心最近完成的一項抽樣調查顯示，流動兒童的失學率竟高達9.3％。一直未上學的占6.85％，失學的占2.45％。
為了解決農民工子女教育問題，2003年國務院辦公廳轉發教育部等6部委《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作意見的通知》，提出了“兩為主”的原則要求：即以流入地政府為主，負責農民工子女的教育工作；以全日制公辦中小學為主，接收農民工子女入學。明確要求流入地政府制定義務教育收費標準時，對農民工子女要與當地學生一視同仁，使農民工子女接受教育的環境得到明顯改善。一些地方政府也采取相應措施，創造條件解決農民工子女上學問題。例如，北京市財政撥出6800萬元專款，對農民工子女較多又相對困難的區縣給予支持；福州市規定家庭收入在本市“低保”線以下的農民工子女可享受與本地學生同樣的救助。各地政府還采取多種措施，鼓勵社會力量辦學，多渠道解決農民工子女上學問題。武漢市在辦學場地、教學設備和辦學經費等方面對民辦農民工子弟學校給予扶持，保證農民工子女能享受較好的教育資源；上海市通過調整學校布局，調節部分村校、成人職校的校舍辦農民工子弟學校，解決在民房、危房辦學的問題。但是，我們在調查中也了解到，“兩為主”的原則要求在多數地方沒有得到很好落實。其客觀原因主要是現有教育資源短缺，但更重要的是一些流入地政府對解決農民工子女上學問題的重要性和自己應負的責任缺乏應有的認識，沒有將其納入教育發展規劃，經費得不到保障，這是公辦學校收取“借讀費”的重要原因。為減輕負擔，又能讓孩子上學，許多農民工都將孩子送入“農民工子弟學校”。這類學校條件簡陋，教師少、素質低，甚至不能按要求開足全部課程，有的還存在安全隱患。
農民工子女在父母工作地上學接受義務教育，是他們不可剝奪的權利；保障農民工子女享受義務教育權利，則是政府義不容辭的責任。建議采取政策措施如下：
1.流入地政府要轉變觀念，明確責任。解決農民工子女上學問題，對于多數城市政府來說，主要不是財力問題，而是認識問題和責任問題。一些城市政府在觀念上、認識上始終沒有把農民工與戶籍人口平等看待，對農民工子女上學問題不愿意承擔更多的責任。農民工對流入地經濟發展作出了巨大貢獻，與他們同住的孩子有權利在當地接受義務教育。要繼續堅持農民工子女義務教育“兩為主”的原則，堅持農民工子女義務教育與當地人口一視同仁。流入地政府要將農民工子女教育納入當地教育發展規劃，納入當地政府的教育經費預算，并根據區域人口變化情況，合理配置義務教育資源，保障以公辦學校為主接收農民工子女接受義務教育。
2.充分利用各種教育資源，提高流入地接收農民工子女入學的能力。改進學校的預算管理，實行按實際在校生人數撥付經費的辦法，這不僅可以提高經費使用效率，還可以鼓勵公辦學校充分挖掘潛力，增強接收能力。農民工流入較多的地方，要根據實際人口的規模來規劃教育的發展，增加師資，加快校舍建設。中央和省級財政也應當對農民工流入較多的城市的學校建設給予適當支持，盡快提高其接收農民工子女入學的能力。進一步完善支持民辦學校發展的政策，把民辦學校納入教育發展規劃。對社會力量舉辦農民工子女學校的，在保證基本師資和安全要求的前提下，可適當放寬注冊資金、場地等條件。對經批準承擔義務教育任務的民辦學校，當地政府應當按學生人數撥付義務教育經費，并對教師工資給予補貼。
3.改革學籍管理方式，方便農民工子女入學轉學。建立健全農民工子女在居住地所在學區入學的管理和保障措施。適應農民工流動性強的特點，建立更加靈活的學籍管理制度和接納學生入學的辦法。加快建立電子學籍管理系統，實現中小學校學生課業、學籍等基本信息共享，為農民工子女的教育管理和入學轉學提供便利。
4.重視解決農村“留守兒童”問題。農民工外出后，大量孩子留在農村，有的與單親一起生活，有的隔代撫養或委托他人撫養，缺乏完整的家庭教育，這從總體上說不利于其健康成長。據人口專家調查，這些兒童小學階段入學率很高，而到了初中階段在校率便有所下降。農民工流出地政府要把做好“留守兒童”教育工作與農村寄宿學校建設結合起來，在鄉鎮改建擴建一批寄宿制學校，滿足“留守兒童”和其他農民子女寄宿學習的需求。中西部省區寄宿學校建設，中央財政也應給予支持。
（六）關于農民工公共衛生和計劃生育管理服務問題
農民工聚居性強，流動性大，在城市生活和工作的環境一般較差，因此他們的公共衛生問題十分突出。農民工子女計劃免疫覆蓋率低，危害的不只是農民工子女，同時也會降低全體兒童的免疫水平和健康水平；傳染病防治方面發生問題，危害的也不僅是農民工，而是所有的人，甚至會對一個地方或區域的經濟社會發展產生重大不良影響。但是，一些地方和部門對農民工的公共衛生問題還沒有引起足夠的重視，有關管理和服務工作還相當薄弱，管理和服務的責任不明確，缺乏有針對性的管理措施和辦法。目前，只有少數城市出臺了有關農民工的傳染病預防控制、計劃免疫、婦幼保健等方面的管理措施，更多的地方還沒有把這項工作擺上日程。
在計劃生育方面，大量的農民外出打工和進城就業，對中國原有的管理和服務體制提出了嚴重挑戰。農民工的主體是處于生育旺盛期的育齡人口。據國家統計局2004年抽樣調查，農民工中16～40歲生育旺盛期人口占84.5％。在湖南省804萬農民工中，未婚和已婚育齡婦女共計374萬人，占農民工總數的46.5％。有關專家調查研究表明，農民外出打工和進城就業，對控制人口增長是有利的。由于農民工工作壓力大、節奏快，生活成本相對較高，多數不再愿意多生孩子，他們的生育率總體上比城市人口高，卻低于留在農村的人口。但農民女工接受生殖健康、孕產期保健服務和住院分娩率也都低于所在城市水平，而她們的生殖道感染率、孕產期死亡率以及嬰兒死亡率都高于所在城市水平。為了加強流動人口的計劃生育工作，國務院1998年頒布了《流動人口計劃生育工作管理辦法》，明確提出了“流動人口計劃生育工作由其戶籍所在地和現居住地的地方人民政府共同管理，以現居住地管理為主”的原則（簡稱“一為主”）；流出地管理有關管理部門要為農民工免費提供《流動人口婚育證明》（簡稱《婚育證》），農民工外出必須持有《婚育證》。“一為主”對流動人口計劃生育管理提供了政策依據，但各地落實得并不好。據調查，多數農民工不知道避孕藥具是由國家免費發放的，流入地的生殖健康服務和一年一次的生殖健康檢查也基本不覆蓋農民工，72％的計劃生育手術費是農民工自己負擔的。大多數流出地政府沒有落實免費發放《婚育證》和上門服務的規定，辦證時仍然搭車收費，有的還在異地設站孕檢收費；有的地方還要求農民工外出時交納計劃生育押金；有的地方不僅要求已婚育齡婦女一年四次孕檢并寄回孕檢報告單，還要求每年必須回戶籍地孕檢一次，否則就要進行經濟處罰。
對農民工的公共衛生、計劃生育管理和服務，要從解決突出問題入手，著力于制度和體制創新，為建立長效機制問題奠定基礎。建議采取政策措施如下：
1.進一步明確和健全“以流入地管理為主、流入地和流出地協調配合”的管理體制。流入地政府要全面承擔農民工公共衛生和計劃生育管理服務的責任，把農民工一視同仁地納入當地公共衛生服務體系和計劃生育服務體系，通過調整財政預算、調整和充實相應的服務機構等措施予以保證。流出地政府要在提供《婚育證》等有關信息方面，與流入地政府搞好協調配合。
2.進一步改善服務，完善社區管理服務職能。國家規定的傳染病防治、兒童計劃免疫、計劃生育、生殖健康、婦幼保健等方面的免費服務項目和免費藥具，流入地政府要一視同仁地向農民工提供；應當由用人單位承擔的要由用人單位承擔，并制定相應的保障制度；應當由個人承擔的要對農民工給予適當的減免。按照流入地管理為主的原則，育齡婦女的孕檢應由流入地管理和服務，與當地婦女一視同仁，流入地和流出地要搞好協調配合與銜接，無需農民工寄回孕檢證明，流出地也不能異地設站收費孕檢。流出地要在免費提供婚檢證明方面規范服務，切實做到免費上門服務，嚴禁搭車收費。流入地政府要把農民工的公共衛生和計劃生育管理服務納入社區管理和服務體系。社區應當對農民工實行與當地居民相同的、無差別的疾病控制、兒童計劃免疫、計劃生育和生殖健康等方面的管理和服務。社區的發展規劃、公共衛生和計劃生育服務體系及有關機構建設，必須考慮對農民工公共衛生和計劃生育服務的需求。
3.進一步明確用人單位的責任。應明確規定較大的用人單位必須建立衛生室，為農民工提供基本的醫療、公共衛生和計劃生育服務。用人單位應當承擔對農民工進行公共衛生、計劃生育等方面的宣傳教育、協助政府和社區進行管理和服務的責任。對用人單位承擔的農民工公共衛生和計劃生育責任所發生的費用，政府應給予適當補償；對不承擔責任或沒有盡到責任的，應當規定獎懲措施。形成政府、社區、用人單位責任明確、協調配合的管理和服務機制。
4.進一步加強“全國流動人口計劃生育信息交換平臺”建設。這個平臺從2003年已經投入使用，初步解決了流動人口信息溝通時效性差和手段落后問題，但由于各地辦公信息化發展不平衡，特別是欠發達地區和基層信息化建設滯后，影響了平臺的效用。要認真總結平臺運行和信息收集的經驗，加強管理，加大對欠發達地區和基層信息化建設的支持，解決存在的問題，實現地區之間信息共享和流動人口計劃生育的動態管理，提高計劃生育管理和服務水平。
（七）關于多種途徑解決農民工住房問題
居住問題是農民工在城市生活遇到的最基本問題之一。目前，中國農民工住房問題的解決主要有三種形式：一是農民工自行租賃，二是由用人企業提供，三是居住在工作場所。據建設部門估計，租房比例約占60％，用人單位提供住宿條件的占30％，自購房的不足5％，以投親靠友及其他方式解決住房的占5％。農民工居住方式與所從事職業有很大關系。制造業和工礦企業的農民工，一般交納少量住宿費，居住在企業提供的集體宿舍；建筑行業的農民工，一般居住在企業免費提供的簡易工棚，有些居住在未竣工的房屋中；從事批發零售業的，收入相對較高且較為穩定，一般獨自或與人合租城鄉結合部農民房或“城中村”的房屋，個別的購買商品房或二手房；從事浴室、餐飲等工作的，一般居住在工作場所；從事家政服務的，一般居住雇主家中或自行租房居住。
從總體看，目前農民工住房問題上的突出矛盾主要表現在兩個方面：一是大部分城市的房租水平大大超過農民工的經濟承受能力，農民工難以找到合適的住房，大多只能租住城市郊區以及市內條件較差的房屋。很多住房包括部分用人單位提供的住房，不僅普遍居住擁擠，而且缺乏必要的安全和衛生等設施。這不僅給農民工生活帶來很多不便，而且在防火設施、流行病預防等方面存在隱患。二是城鄉結合部和“城中村”由于房租低，利于居住和謀生，生活方式和生活習慣上易于融合，成為農民工主要的自發聚居區。但大量農民工在這些地方聚居，公共設施不足，違章建筑多，給城市管理和社會治安帶來較大壓力。另外，不少農民工還選擇同鄉集中聚居，如深圳市1000人以上的同鄉居住點就有600多個，這不利于城鄉文化交流，不利于進城務工農民逐步融入城市。
解決好農民工的住房問題，是改善農民工生活條件的需要，也是城市建設和發展的客觀要求，是城市政府的一項義不容辭的責任。解決農民工住房問題的思路：一要納入規劃。城市政府應把解決農民工住房問題，納入城市住房保障目標責任，在城市規劃和建設中要考慮農民工住房需要。二要發揮市場機制的作用。政府不能大包大攬，要注意調動社會各方面的力量，多方面解決。三要從實際出發。要根據農民工的實際需求和經濟社會發展的條件逐步解決，當前最迫切的是為農民工提供具備基本人居條件的住所。當前和今后相當一段時期，建議采取政策措施如下：
1.鼓勵有條件的企業建設職工宿舍。這不僅有利于解決農民工的實際困難，有利于企業吸引農民工就業，而且有利于發揮企業在農民工管理與和服務中的作用，減輕社會壓力。用工量比較大、以外來農民工為主要用工對象的勞動密集型企業，要將農民工宿舍建設納入企業基建、技改項目計劃和用地計劃。
2.加強對城鄉結合部和“城中村”的規劃和管理。要加強城鄉結合部和“城中村”的規劃管理，把改善這些地區的基礎設施條件納入城市建設的范圍。在符合規劃的條件下，應允許集體經濟組織利用集體土地建設適合農民工需求的集體宿舍和家庭式住房。要規范房屋租賃管理，完善租賃服務，用于租賃的房屋應符合基本的衛生和安全要求。要禁止農民違法違規亂建棚戶房，注意防止一些發展中國家出現的城市“貧民窟”現象。
3.有條件的城市應建設主要面向農民工的低租金住房。要引導住宅開發企業在合理規劃的基礎上，建設面向農民工的住房，向用人企業或農民工個人出租。地方政府應參照城鎮經濟適用房的有關政策，在土地供應、稅收等方面給予優惠。要鼓勵利用閑置廠房等建筑改造低租金住房，解決農民工居住問題。近幾年不少地方在這方面已進行了很多有益的探索，取得了很好的效果。如蘇州工業園區的青年公寓和上海市馬陸鎮工業區的企業員工公寓，每間每月租金價格為800～1000元，每人每月負擔200元，已被不少農民工接受。重慶市利用閑置廠房開發改造的“棒棒公寓”以其低廉的價格、靈活的租用方式，受到農民工的歡迎。
4.允許在城市具有穩定工作的農民工購買城市經濟適用房。農民工已成為城市人口的重要組成部分，隨著經濟的發展，最終選擇在城市定居的農民工會越來越多。城市政府必須充分估計這一趨勢，并在住房政策上有所考慮。應逐步將在城市長期生活、具有穩定工作的農民工，納入城市經濟適用房政策范圍。當前應允許在城市工作時間長、貢獻突出的農民工，比如勞動模范、技術骨干等，享受城市經濟適用房政策。有條件的地方，城鎮單位聘用農民工，用人單位和個人可繳存住房公積金，用于農民工購買或租賃自住住房。
（八）關于依法保護農民工土地承包權益問題
目前，中國大多數農民工的承包土地由其家庭成員耕種，有的由他人代耕或轉包他人耕種，也有極少數農民工放棄了承包土地。隨著進城務工農民數量的增加和農民進城務工持續時間的拉長，如何處理好農民工土地承包問題越來越重要。建議采取如下政策措施：
1.高度重視維護農民工的土地承包權益。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是中國農村的基本經營制度。長期堅持這一制度，是黨在農村的一項基本政策。土地對廣大農民來講，既是基本的生產資料，又是基本的生存保障。進城務工農民即使不從事農業生產，土地不再具有生產資料功能后，土地的社會保障功能也不會消失。從工業化和城市化發展的情況看，大量的農民將會長期亦工亦農，相當部分的農民工將是年輕時進城務工，年老時返鄉務農。因此，維護農民工土地承包權益，是促進城鄉經濟社會長期健康發展的需要，也是進一步落實黨的農村政策、穩定農村基本經營制度的重要任務。
2.不得隨意收回農民工土地承包經營權。中國《農村土地承包法》規定，任何組織和個人不得剝奪和限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利。承包期內，發包方不得收回和調整承包地。即使是全家遷入小城鎮落戶的，也應當按照承包方的意愿，保留其土地承包權或允許其依法進行土地承包經營權流轉。土地承包權是農民的一種財產權利，與農民從事何種工作、在何處居住沒有直接的聯系。因此，任何組織和個人都沒有權力以農民進城務工或到城鎮落戶為由收回農民的承包權。
3.妥善處理土地承包糾紛問題。近兩年，一些地方在農民工土地承包問題上出現一些糾紛。這實際上是沒有貫徹落實黨的農村政策、土地承包關系不穩定的反映。解決土地承包糾紛問題，必須認真貫徹《農村土地承包法》和中央關于穩定和完善農村土地承包關系的一系列政策。外出農民回鄉務農，只要在土地二輪承包中獲得承包權，就必須將承包地還給原承包農戶繼續耕作。鄉村組織已經將外出農民承包地發包他人耕種的，如果是短期合同，應將承包收益支付給原承包戶，合同到期后，將土地還給原承包農戶耕種。如果是長期合同，可修訂合同將土地還給原承包戶，或通過協商給原承包戶以適當補償。對外出務工農民中少數沒有參加二輪承包、現在要求返鄉承包土地的，要區別情況，通過民主協商，妥善處理。
4.引導和規范農民工自愿、依法、有償轉讓承包地使用權。鄉村組織要積極推進土地承包權流轉，但必須明確，土地承包經營權流轉的主體是承包土地的農戶，流轉土地承包經營權是農民享有的法定權利，不能隨意侵犯和剝奪。土地流轉必須堅持平等協商、自愿、有償的原則，任何組織和個人不得強迫或阻礙農民進行土地流轉，不得擅自截留、扣繳或以其他方式侵占農民土地流轉的收益。鄉村組織要做好土地流轉中的信息提供、合同規范等服務，但不能代替農民決策。
（九）關于維護農民工合法權益問題
農民工是弱勢群體，其合法權益易受到侵犯。農民工權益一旦受到侵害，可能的維權途徑大致有五種：一是與用人單位自行協商維權。因農民工與企業主處在明顯的不平等地位，自行協商基本上達不到維護農民工權益的效果。二是向勞動保障部門投訴，通過勞動保障監察維權。但勞動保障監察力量不足，處罰力度也比較弱。三是請求工會調解。但往往因工會組織不健全、工會職能發揮不充分，而造成調解不力，或因調解結果不具有強制力而難于執行。四是上訪。作為非常規做法，一般在涉及群體性農民工維權時才使用，有時處理不好會激化矛盾。五是請求仲裁和訴訟，或請求法律援助。這種途徑比較現實，是多數農民工選擇的方式，但也存在程序復雜、成本高、耗時長等較大困難。以上五種方式都在一定程度上發揮著作用，但總體上看，由于法制不完善、組織不健全、沒錢打官司等原因，侵犯農民工權益問題往往得不到及時有效的解決。
近年來，黨中央、國務院高度重視改善農民進城就業環境和維護農民工合法權益工作。國務院2003年1月下發《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，2004年12月又下發《關于進一步做好改善農民進城就業環境工作的通知》，比較系統地明確了農民工的平等就業、勞動保護、勞動報酬、休息休假、社會保障、子女接受教育等方面的合法權益。各地黨委、政府和工會組織認真貫徹中央有關精神，切實履行職責，探索開展維護農民工權益工作，取得了一定成效。上海、杭州、蘇州、深圳等市通過完善農民工相關政策，依法嚴格規范企業用工行為，從源頭上防止和減少侵犯農民工權益現象的發生。四川、湖南、河南等勞務輸出大省在有關的輸入地建立“外出務工人員辦事處”，負責本省外出農民工的引導、管理、服務和維權等事務。工會系統也開展了形式多樣的活動，為農民工維權提供幫助和服務。
維護農民工權益的基本思路是：堅持依法維權，發揮工會作用，提高農民工素質，強化政府責任。堅持依法維權，就是要堅持依法治國、依法行政，依靠法律的強制力、約束力來維護農民工權益，規范勞動關系主體雙方的行為，穩定調和勞動關系。發揮工會作用，就是各級工會組織要把農民工吸納進來，在簽訂集體合同、處置勞動糾紛等方面充分履行職責、行使權力，為農民工維權提供組織上的保障。提高農民工素質，就是要通過宣傳教育等途徑，不斷增強農民工自我保護意識和能力，增強依法維權的意識和能力。強化政府責任，就是要強化勞務輸出、輸入集中的地方政府的責任，把農民工維權問題納入政府年度綜合考核和領導干部政績考評指標體系中來，加強政府各部門的協調配合，形成政府領導、工會主導、企業支持、各方參與的維權工作格局。具體政策措施如下：
1.完善農民工維權法律法規，加大執法力度。各級人大、政府要盡快清理、修改妨礙農民工享有平等權利的法規政策，為農民工維權營造良好的法制環境。如《勞動法》中對勞動合同、經濟性裁員、經濟補償金、促進就業、勞動安全、社會保障、工資發放的時間方式等規定過于原則，缺乏具體的實施規范；勞動爭議處理與其他法律銜接不夠，且時效過短；側重于勞動關系的仲裁調解，罰責不夠具體，違法懲處力度不夠等。《工會法》也同樣存在罰責乏力的問題。《職工代表大會條例》對職工民主管理的有關規定，沒有覆蓋到非公有制企業和農民工。要抓緊修改完善這些法律法規，并適時制定發布專門的《農民工權益保障法》，進一步明確勞動關系雙方主體的權利與義務、勞務輸出地與輸入地的權責等，促進農民工維權法制化、規范化、程序化。與此同時，要加強勞動保障監察和執法工作，規范用人單位用人行為。各級人大和各級政府有關部門要加大執法檢查力度，督促用人單位認真執行國家的法律法規，對侵害農民工權益的行為要依法處理。勞動保障等有關部門要不斷健全農民工維權投訴機制，開通便捷、快速、有效的投訴渠道，加強農民工維權的調解和處罰工作。同時，廣泛開展法制宣傳教育，增強農民工的法律意識和維權能力。
2.充分發揮工會在農民工維權中的重要作用。維護農民工的合法權益，是各級工會組織的重要職責，是新時期工會工作的重要內容。要積極組織農民工加入工會。有關部門要在開展審批新建企業章程、登記注冊、年度檢查、勞動保障監察、稅收等工作時，督促企業依法組建工會，重點做好非公有制企業工會組建和維權工作。企業要依法保障農民工參加和組織工會的權利，為工會正常開展工作創造必要條件，依法撥付工會經費，不得干預工會事務。要不斷完善工會維權機制。各級工會要以勞動合同、勞動工資、勞動條件和職業安全衛生為重點，廣泛開展包括農民工在內的職工維權活動。
同時，要充分發揮各級共青團、婦聯等群眾團體在農民工維權工作中的作用。
3.加大對農民工的法律援助力度。要把農民工作為法律援助的重點對象。農民工作為弱勢群體，在仲裁和訴訟中很難做到平等地主張自己的權利，為他們提供必要的法律援助具有十分特殊和重要的作用。近年來，一些地方組織律師、基層法律服務工作者及社會組織人員，針對農民工發生幾率較高的工傷賠償、勞資糾紛、交通事故等案件，開展多種形式對農民工的法律援助工作，取得積極成效。不少地方為做好農民工維權工作，專門設立了“外來務工人員法律援助工作站”、“咨詢投訴站”等，方便農民工來訪、咨詢并及時受理法律援助申請。現在的主要問題是，隨著農民工維權意識的增強，請求法律援助的農民工越來越多，造成農民工維權的法律援助經費和人力資源普遍不足。為此，各級政府要進一步加大對法律援助工作的投入，可考慮建立農民工法律援助專項資金，專用于為農民工辦理法律援助案件、開展法律咨詢活動、普法教育等開支，為法律援助機構開展農民工維權工作提供經費保障。
4.完善勞動爭議處理機制和有關司法程序。現在，老百姓打官司難，農民工打官司更是難上加難。要改革現行勞動爭議處理制度，避免農民工因耗不起時間、精力而被迫放棄仲裁權利。對涉及農民工權益的勞動糾紛，企業勞動爭議調解組織、各級勞動爭議仲裁機構、法院要優先處理，對確有困難的農民工，可適當減、緩、免仲裁費、訴訟費。考慮到中國轉型時期勞動關系復雜多樣，勞動爭議案例繁多、農民工維權問題突出、司法“門檻”過高且承載能力有限等因素，建議：一是總結推廣廣東等地建立勞動爭議仲裁院的做法，由“一裁兩審”改變為“一裁一審”或“兩裁終審”、“或裁或審”；二是借鑒德國等一些發達國家的經驗，立法簡化勞動爭議處理程序，設立專門的勞動保障法庭，為農民工維權提供方便、快捷的司法支持。
5.加強對農民工維權的輿論監督。關注社會熱點問題，反映農民工心聲，維護農民工合法權益，也是新聞媒體的重要職責。新聞媒體既要宣傳好黨和政府有關農民工的方針政策，又要反映農民工面臨的各種問題；既要堅持正面宣傳為主的方針，又要敢于及時披露、報道典型案（事）件，為全社會關注農民工這個弱勢群體，為維護農民工權益，創造良好的輿論氛圍。
（十）關于農民工戶籍管理問題
改革開放以來，國家出臺了一系列戶籍管理制度改革措施，包括實行“農轉非”政策、實行居民身份證制度、改革和完善暫住人口登記管理制度、推進小城鎮戶籍管理制度改革、調整城市戶口遷移政策等，嚴格的戶籍制度也有所松動，有的制度如糧油定量供應制度等在改革中被逐步取消。1984年，國務院下發了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，規定到集鎮務工、經商、辦服務業的農民及家屬，在集鎮有固定住所、有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工的，應準予落常住戶口，發給自理口糧戶口簿，統計為非農業戶口。1997年國務院批轉下發了公安部的《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》，2001年又批轉下發了《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，規定凡在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及其他建制鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理城鎮常住戶口。近年來，河北、遼寧、江蘇、福建、山東、湖北、湖南、重慶、四川、陜西等地在執行國家有關戶籍管理制度改革政策的基礎上，根據本地實際，又出臺了進一步改革措施，包括取消農業戶口、非農業戶口性質劃分，統稱居民戶口；以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源為基本落戶條件，放寬進城落戶限制等。各地的改革總的看進展順利，社會反響良好，為進一步改革戶籍管理制度提供了寶貴的實踐經驗。
現行的戶籍制度，在建國后的一定時期內曾發揮了重要的歷史作用。隨著改革開放的不斷深入，現行戶籍管理制度的弊端和矛盾也日益顯露出來。主要是，實行二元戶籍登記管理的做法，人為分割城市人口和農村人口，戶口遷移限制過多，難以滿足公民正常遷移的需要，也阻礙了勞動力資源的市場化配置，不利于經濟增長和城市化進程，也不利于體現社會公平。還有多種社會福利待遇和社會管理功能被不合理地附加在戶口上，不僅使戶籍管理失去了本來意義，也制約了戶籍管理制度改革的進程。
推進戶籍管理制度改革，是完善社會主義市場經濟體制的一項重要任務，也是解決“三農”問題的一項重大舉措。目前，國家有關部門、有關方面經過長期深入研究，已大致形成了戶籍管理制度改革的基本思路：就是要建立城鄉統一的戶口登記管理制度；以具有“合法固定住所”為基本條件，調整戶口遷移政策；實行暫住人口居住登記簿制度；完善居民身份證制度，逐步實現從戶口登記向人口登記的轉變。應從中國國情出發，在國家整個戶籍制度改革目標、原則和政策大框架內，逐步地、有條件地、分類解決長期在城市就業、居住的農民工落戶問題。
1.地（市）級以下中小城市和小城鎮，可考慮全面推進戶籍管理制度的改革。從中國目前經濟和社會發展的情況看，全面推進地（市）級以下中小城市和小城鎮戶籍管理制度改革的條件已基本成熟。實際上，各類中小城市和小城鎮多年來一直居住、生活著大量非本地常住戶口公民，包括進城務工就業的農民工，應適當放寬他們的落戶條件。
2.省會城市、副省級城市、直轄市等大城市，可考慮積極穩妥地解決符合條件的農民工的戶籍問題。具體的準入條件，可由各城市根據本地實際確定。對已在城市購買產權房的農民工，農民工中的勞動模范、先進工作者和高級技工、技師，以及其他有突出貢獻者，應優先準予落戶。
3.積極推進配套改革，逐步分離附著在戶籍上的就業、社會保障、子女教育等公共服務和社會福利功能。戶籍管理制度改革必須配套進行，逐步弱化直至最后剝離城市戶口的附加利益，使勞動就業、子女入學、住房分配、社會保障等與戶口脫鉤，讓農民工平等享受到應有的公共服務待遇。
五、大力發展鄉鎮企業和縣域經濟，擴大農村富余勞動力就地轉移
進城務工是農村富余勞動力轉移的重要途徑。但從長遠和各地實際情況看，在促進農民跨地區轉移的同時，還必須大力發展鄉鎮企業和縣域經濟，擴大農村富余勞動力就地轉移。農村勞動力就地轉移，有以下好處：一是更容易被農民接受。農民在鄉村有親屬、土地和社會人際關系的聯系，在這種熟人社會里，他們在思想理念、社會價值、主體意識等方面比較一致，相互融合、溝通、交流比較容易。農村勞動力就地轉移，不改變農民就業的基本文化背景，不改變農民的基本生活方式，對農民來講，轉移的風險較小。因此，農民從農業部門向非農業部門的轉移，首先考慮的是就地轉移。二是符合相當一部分農戶兼業性的特點。從農業中轉移出來的勞動力，大部分都不會完全離開農業。大量的農民亦工亦農、兼業務農，將是今后相當長時期的一個重要趨勢。從發達國家情況看，即使實現工業化以后，兼業農戶仍然在農戶總量中占有相當大的比重。農村富余勞動力的就地轉移，可以充分利用農閑時間從事二、三產業，提高農民收入水平。在中國一些經濟較為發達的地區，兼業農戶已占了很大比重。如山東青島、煙臺、威海三市，2004年農村兼業戶比重分別為57.9％、66.4％、78.4％。這種“離土不離鄉”的就地轉移，既增加了農村勞動力就業，又促進了鄉鎮企業和縣域經濟發展，從而帶動更多的農村富余勞動力轉移，形成一個不斷發展的良性循環，推動城鄉統籌發展和就業。三是有利于降低轉移成本。農村富余勞動力就地就近轉移，可以避免遠距離、跨區域的流動就業，減緩交通壓力，節省來往的費用，降低消費性支出。據調查，2004年在東部、中部和西部地區當地務工的農民工月均收入結余分別為494元、487元和450元，而中部、西部地區農民工在東部地區的月均收入結余分別是416元和401元，明顯低于在本地區務工的月平均結余。四是有利于區域平衡發展，避免“大城市病”。一些發展中國家由于農村人口向城市轉移過快過于集中，出現了“大城市病”，造成了嚴重的社會問題。農村勞動力就地轉移，可以促進人口和產業的合理布局，避免各種資源過度地集中于少數地區和大城市。
擴大農村富余勞動力就地轉移的基本思路是，大力發展鄉鎮企業，發展農村二、三產業，發展縣域經濟，從多方面為農民就地轉移創造就業機會。具體措施如下：
1.對縣域產業進行合理定位，發展特色經濟擴大轉移就業。國家和省（區、市）要在國民經濟和社會發展規劃中統籌考慮縣域經濟發展問題，加強對縣域經濟發展規劃編制和實施的指導。縣一級要按照“五個統籌”的要求，制定并實施好縣域經濟發展總體規劃。要積極探索發展縣域特色經濟。充分利用當地的區位、資源、人文等優勢，經營強項，弘揚特色，使資源優勢轉化為經濟優勢，把比較優勢轉化為競爭優勢，依靠特色提升核心競爭力。合理開發農林、特產、礦產、旅游等各種資源和產業，一村一品、一鎮一品，拉長產業鏈，形成小企業大群體的塊狀經濟，把地方特色產品打造成精品，走向國內外市場。搞好城鄉產業融合。統一銜接縣域內工農商貿布局、產業發展、生態治理、基礎設施建設等各項行業性規劃，突出特色，優化一、二、三產業布局，加快產業結構調整與升級，發展關聯度高的優勢產業集群，促進城鄉產業優勢互補的一體化發展。做大做強縣域支柱產業。支持縣域突出抓好主導產業，打破行政區劃界限，集中連片布局，推動資產重組，提高縣域產業聚集度，逐步形成專業化生產、特色化經營、社會化分工協作的縣域經濟發展格局。
2.重視發展吸納就業能力強的勞動密集型產業和服務業。大力發展資源開發、農副產品加工、紡織服裝、玩具鞋帽等勞動密集型產業，合理引導農牧民進鎮入區，發展餐飲、商貿、旅游、交通運輸等服務業。運用現代經營方式和服務技術，改造傳統服務業，發展現代物流、社區服務等新興產業，提高服務業發展水平。進一步培育發展商品市場、生產要素市場和中介服務。積極發展文化產業和旅游業，促進關聯產業發展。要鼓勵和支持勞動密集型的個體私營經濟、鄉鎮企業加快發展，優化結構，提升產業層次。尤其中西部地區鄉鎮企業發展相對薄弱，要充分發揮各方面的積極性，利用老企業重組改造、城鄉聯合、東西合作、招商引資、外出務工者返鄉創業等多種方式，促進鄉鎮企業上規模、上檔次、上水平。通過積極引導東部勞動密集型產業向中西部轉移，實現產業梯度布局和發展；中西部地區要創造好的產業轉移環境，降低產業轉移成本，主動承接產業轉移，帶動本地鄉鎮企業和縣域經濟快速崛起，促進農村富余勞動力就地轉移就業。
3.積極發展農業產業化經營。農業產業化經營，以發展農產品加工為主線，將農產品的產前、產中、產后環節有機聯系起來，拉長產業鏈條，并帶動農產品的分級、包裝、儲藏保鮮、交通運輸、商業、服務等相關產業發展，是增加農民就業的有效途徑。在產業化經營鏈條上就業的農民，已不再是臉朝黃土背朝天，日出而作、日落而息的農民，而是新的農業產業工人。2004年，全國農業產業化經營組織吸納的就業人數達3300萬人，同時，產業化經營龍頭企業還帶動農戶7200多萬戶，有效減緩了農村的就業壓力。發展農業產業化經營，一要進一步做大做強龍頭企業。加快龍頭企業的技術進步，增加人力資本投入，提高企業的科技含量和員工素質，增強企業發展的后勁。建立龍頭企業與農民利益聯結機制，使農民共享工業利潤。
鼓勵龍頭企業在平等互利基礎上，開展多種方式的合作與聯合，擴大企業規模，增強企業的市場競爭力。有條件的企業應積極實施“引進來、走出去”戰略，引進國際先進的技術、工藝和配方，積極開拓國際市場。二要大力發展農產品精深加工。農產品加工業的延伸過程，本身是創造就業崗位的過程；農產品加工程度越深，創造的就業機會就越多。研究編制農產品加工業發展規劃，組織實施農產品加工重大技術的攻關和推廣，組織好農產品加工標準的制修訂和實施。制定完善扶持政策，支持農產品加工企業設備工藝改造、建立研發機構和檢測檢驗體系、質量標準體系。
4.積極發展鄉鎮企業和非公有制經濟。這是增加就業崗位、緩解城鄉就業壓力的現實有效途徑，是我國現代化進程中必須長期堅持的基本方針。目前，鄉鎮企業、非公有制經濟已經成為縣域經濟的主體，是縣域內勞動力轉移就業的主要載體，也是縣域經濟進一步發展的潛力所在。要把發展鄉鎮企業、個體私營等非公有制經濟作為縣域經濟的主要增長點，進一步深化改革，消除制約鄉鎮企業、非公有制經濟發展的體制障礙。穩步推進鄉鎮企業產權制度改革，按照積極支持、正確引導、總結經驗、逐步規范的方針，引導有條件的鄉鎮企業建立現代產權制度和現代企業制度。按照“誰投資、誰所有，誰改造、誰受益”的原則，明確鄉鎮企業產權歸屬，并依法保護鄉鎮企業、非公有制企業和職工的合法權益。進一步加強和改進政府監督管理和服務，為鄉鎮企業和非公有制經濟發展創造良好環境。要認真把《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》落到實處，抓緊清理與意見精神相抵觸的部門規章和政策，積極研究和制定具體的扶持政策。
5.以縣城和中心鎮為重點加快發展小城鎮。縣城和中心城鎮是縣域產業匯集地，是縣域內農村勞動力轉移就業的重要基地，是農民工回鄉創業的首選之地。要把加快小城鎮發展作為一項大戰略，積極穩妥地推進城鎮化進程，充分發揮小城鎮對縣域經濟發展和吸納農村勞動力轉移就業的帶動作用。一是搞好縣域內城鎮體系規劃，逐步形成以縣城為中心、中心鎮、一般集鎮和中心村之間相互協調發展的城鎮村空間布局。集中抓好縣城建設，完善城市綜合服務功能，增強縣城的集聚和輻射功能。按照統一規劃、整合項目、綜合配套、整體推進的要求，啟動和推進鄉村建設改造工程。以縣為單位對村鎮建設統一規劃，形成合理的建設布局；對國家現有各部門分散支持農村基礎設施建設的項目進行整合，發揮綜合效益；規劃區內的供電、道路、上下水管線、有線電視等統籌規劃設計，項目配套建設。二是突出發展小城鎮經濟，為吸納人口和解決就業提供產業支撐。把發展鄉鎮企業與建設小城鎮有機結合，促進鄉鎮企業向有條件的小城鎮集中。在進行小城鎮建設規劃時，合理規劃工業園區，保證必要的鄉鎮企業和非公有制企業建設用地。研究探索實行新的土地供應、使用辦法，本區域內的鄉鎮企業、集體、個人或合股投資興辦的企業，使用該區域小城鎮規劃區內工業園區的土地，可以不征為國有，保留土地的集體所有性質，降低鄉鎮企業向小城鎮集中的成本。
6.完善對縣域經濟發展的扶持政策。縣域經濟的發展，應主要通過改革，創新縣域發展機制，激發縣域發展活力，挖掘縣域發展潛力。但對多數經濟欠發達的縣而言，自身資本積累的能力不足，缺少自我發展的能力，要實現經濟快速發展，國家的政策扶持是必需的。一是盡快改變縣及縣以下基礎設施缺少規劃、無序建設、缺少資金、無力建設的狀況。把縣及縣以下市政工程、縣鄉道路、供電、農村改水、工業污水和垃圾處理等設施工程，納入城鎮基本建設范疇統一規劃。應適當調整國家基本建設投資和國債投資的結構和投向，向縣域、特別是中部人口稠密的農業大縣傾斜。可以研究適當提高增值稅縣級留成比例，這將有利于增加縣級政府的財力，極大地調動縣域發展經濟的積極性。還應明確國有商業銀行支持縣域經濟發展的責任，增加信貸規模，開發適應鄉鎮企業、中小企業和縣域經濟特點的信貸品種，并通過建立中小企業貸款擔保基金、給予財政貼息等，切實解決企業貸款難問題。二是實行有差別的建設用地政策，在不突破國家年度建設用地計劃的前提下，適當增加縣域經發展用地指標。土地是重要的生產要素，土地和資本、技術的結合才能實現經濟發展。大城市和東部沿海經濟發達地區，人均占有土地數量少，人地矛盾突出，必須嚴格控制土地占用規模。中西部縣域土地資源相對豐富，經濟欠發達。從促進區域協調發展的大局考慮，合理調整用地結構，適當增加中西部地區縣域經濟發展用地指標，這是國家對這些地區縣域經濟發展的最大支持。
7.擴大縣級政府調控經濟社會發展能力。縣級政府對縣域經濟發展承擔不可替代的組織、協調職能，其對資源調控能力的強弱，對縣域經濟發展有直接影響。20世紀80年代中后期實行的市管縣體制，對加快城市發展發揮了明顯的作用。但是，隨著時間的推移，市級政府的市本位傾向日趨明顯，縣域財富以及農村資源過度向城市集中，市級政府的工作安排、財政支出的重點日趨集中在市本級，不利于縣域經濟的發展。因此，要完善中央和省級政府的財政轉移支付制度，理順省級以下財政管理體制。一是增加一般性轉移支付規模，加大對財政困難縣鄉支持力度。二是有條件的地方實行省級直接對縣的管理制度，提高行政效率和資金使用效益。三是實行鄉鎮財政管理體制改革。還要妥善處理行政執法處罰部門垂直管理與發揮縣級政府綜合協調職能的關系，既要保證這些職能部門獨立行使行政執法和處罰職能，又要保持縣級政府機構和職能的基本完整。要繼續積極推進財政管理體制改革，加強縣級公共財力建設。中國財政收入占GDP 的比重由1995年的10.7％提高到2004年的19.26％，中央和省級財政收入占全部財政收入的比重大為提高，調控經濟的能力明顯增強。但縣級財政普遍存在較大的收支缺口，全國相當一部分財政困難的縣不能正常發放工資。應按照事權與財權相對稱的原則，規范財政轉移支付，特別要增強中西部地區財政保障能力。
總之，發展鄉鎮企業和縣域經濟，將有效增加農村勞動力就近轉移就業的數量，緩解向大城市轉移就業的壓力。這種縣域內的轉移就業又能夠產生多種消費需求，拉動縣域經濟較快發展。縣域經濟的發展，又可以創造更多非農就業機會，帶動更多農村富余勞動力轉移就業，從而形成經濟發展增加就業、就業增加促進經濟更快發展的良性循環。
六、加強和改善城市政府對農民工的管理和服務
大量農民工源源不斷進城就業、居住和生活的歷史性變化，使各級政府特別是作為農民工流入地的城市政府面臨一系列新的問題。如何更好地履行職責，迎接這些新市民，加強和改善對他們的公共管理與服務，是城市政府面臨的重大課題。
在傳統計劃經濟體制下，整個社會按城鄉分割的方式分別實施管理，城市政府的管理體系主要按城市戶籍人口的規模和分布進行設置。改革開放以來，隨著人口特別是勞動力跨地區、跨城鄉流動的規模不斷擴大，東部發達地區一些城市勞動力和居民構成發生了重大變化，有的流入農民工人數甚至超過原有戶籍人口。進城農民工與擁有城市戶口的居民工作和生活在“同一藍天下”，共同創造了大量財富、提供了大量稅收，卻因為不具備城市戶口，而不能在享受政府提供的公共產品和服務方面得到“市民待遇”，出現“一城兩制”的局面。這表明，城市政府在計劃經濟條件下形成的管理理念、管理體制、管理內容、管理方法，很不適應新的經濟和社會基礎，不適應工業化和城市化迅速發展的時代潮流，不適應建設和諧社會的要求。需要下大力氣，從多方面著手，加強和改善對農民工的管理與服務工作。
1.切實轉變城市政府的管理理念。按照科學發展觀和正確政績觀的要求，城市政府必須轉變管理理念，由過去主要面向和管理戶籍人口，轉變到同時面向和管理常住人口及流動人口，成為包括進城農民工在內的所有居民的政府；由排斥、防范、管制農民工及其家屬，轉變到公平地為其提供各種公共服務，寓管理于服務之中，建立面向所有勞動者和居民的服務型政府。要充分認識到農民工和其他城市居民一樣，既是生產要素，也是生活主體、消費主體；他們既有生理、物質方面的需要，也有精神、文化方面的需要，還有政治上當家作主的需要。城市政府在謀劃發展戰略、設定人均GDP 目標、規劃公用設施布局、確定財政支出和公共服務規模、制定土地利用和住房建設計劃等各個方面，都要將農民工納入，關注他們的利益，全面、綜合地考慮農民工在城市生存和發展的需要。這是加強和改善對農民工的管理與服務工作的前提。
2.不斷創新農民工管理體制。現有的農民工管理體制有兩個方面的特點：一是在流出地與流入地之間，實行的是“雙重管理”，造成職責劃分不清和實際上的管理真空；二是在流入地的城市內部，把農民工作為流動人口，由公安部門牽頭，勞動、人口計生、教育等部門參與，實行與戶籍人口不同的以治安管理為主的管理模式。今后在創新管理體制方面，一方面要按照便利和促進農民工市民化的目標，建立以流入地為主、以流出地作補充的農民工管理和服務新體制；另一方面，在流入城市，要建立農民工管理和服務的綜合協調新機制，使政府各部門在研究農民工政策、布置和部署農民工工作、解決農民工面臨的問題等方面，能夠各盡其責、相互配合、形成合力。近幾年，鑒于農民工進城就業、居住和生活不僅涉及發展和改革部門、勞動和社會保障部門及公安部門，還涉及教育、衛生、計劃生育、交通、城市規劃、土地、建設、財政等多個部門，一些流入地政府為加強對農民工的管理和服務，并避免政出多門、互相牽制、推諉扯皮等現象，在建立農民工管理和服務綜合協調機制方面進行了新的探索。有的建立了由政府領導參加和主持的多部門聯席會議制度，有的在政府綜合部門設立了具體負責農民工綜合協調工作的常設辦事機構，從而為加強和改善對農民工的管理和服務提供了組織保障，其經驗值得其他城市借鑒。而一些流出地政府針對農民工短期季節性流動及長期雙向流動比較普遍的情況，通過實施農民工外出前職業培訓、免費向農民工提供就業信息服務、加強農民工有組織輸出、維護外出農民工土地權益、做好“留守兒童”的義務教育工作和“留守老人”的救濟救助工作等方式，在加強和改善對農民工的管理和服務方面發揮了必不可少的補充作用，其經驗也值得其他流出地借鑒。
在調研中，有些地方和專家提出，國外許多已經完成工業化、城市化的國家，仍然設立移民局研究和管理流動人口問題，中國面對農民工這一社會群體，也應設立專門機構來管理。這是一個需要進一步研究的問題。
3.進一步提高公共服務能力。在大量農民工進城就業、居住和生活的背景下，城市公共管理和服務供給與需求的矛盾更顯突出。近幾年，各地按照中央的統一部署，取消或簡化了針對農民工的行政審批事項，取消了一些涉及農民工的收費項目，免收了一些涉及農民務工的收費，降低了一些涉及農民務工的收費標準，加強了政府公共服務體系建設。這些措施深受廣大農民工的歡迎，但提高公共服務能力仍然是各級政府的重要任務。一要加大城市各類公用設施建設力度和各種公共服務的供給能力，為各類公用設施公平向農民工開放、各種公共服務覆蓋到所有常住人口提供保障。二要調整城市公共財政開支結構，城市公用設施和公共服務覆蓋到農民工所增加的開支，在財政支出中要有所反映，相關政府資金不能缺位。一些政府部門在加強對農民工公共管理和服務過程中，因使用更多的人力物力而增加的費用，也要由政府財政提供保障。三要在出臺公共政策時充分考慮農民工的切身利益。各級政府制定和調整任何一項公共政策，不僅要體現黨和政府對農民工的關懷，也要使農民工得到平等待遇和經濟實惠。如對農民工反映強烈的春運期間車票漲價問題，有專家測算，一個春節往返，全國農民工因車票漲價就多支出100億元。他們建議每年給農民工一次往返探親半價車票的待遇，引導農民工錯開春節，選擇農忙季節和其他節日返鄉。這也可以合理調峰。
4.充分發揮社區在農民工管理和服務方面的重要作用。城市社區在中國城市管理體系中正發揮著越來越重要的作用。要努力建設開放型、多功能的城市社區，使之成為政府各部門對農民工提供公共管理和服務的接口，民政、人口計生、勞動、教育、文化、衛生、治安等方面的公共服務都要依托社區，落實到包括農民工在內的每一個社區成員。同時，要充分發揮社區的社會融合功能，使之成為促進農民工與城市原有居民平等相處的熔爐、加速農民工融入城市并成為新市民的橋梁、避免農民工邊緣化的“生活共同體”。特別要通過賦予農民工在社區這一基層自治組織中平等的成員資格，促進其參與社區管理和服務以及進行自我管理和服務，增強其作為社區主人的意識和活力，培育其互信互助、共存發展、團結合作的社區精神。浙江省依托城市社區，對農民工實行統一管理、統一服務、統一培訓、統一收費、統一辦證的“五統一”服務模式，將就業證、暫住證、計生證統一記錄在暫住證上的“一證式”管理制度，值得各地學習借鑒。
5.建立各方面互聯、共享的農民工信息統計調查系統。科學、全面、及時、準確地掌握農民工總量、結構、分布及其變化趨勢方面的信息，是政府制定相關規劃和政策、加強農民工公共管理和服務的一項基礎性工作。要切實解決目前農民工管理信息和統計信息“缺”、“亂”、“舊”等方面的問題。首先，在管理信息方面，要以流入地為主，整合勞動、農業、統計、公安、人口計生等部門的相關信息網絡，構建以城市社區為信息輸入端、流出地和流入地共享、多部門互聯的農民工管理信息系統，使各級政府對農民工的管理和服務工作建立在統一、客觀、全面的數據基礎之上。其次，在農民工統計調查信息方面，要針對農民工這一統計對象的特點，改革現有農民工統計調查制度，引入新的統計調查制度和方法，做好農村勞動力就業的普查和每年一次的專項調查，掌握農民工的總體數量和主要特征，預測農民工發展變化趨勢，為各級政府的相關決策和管理、服務工作提供基礎信息。
農民工這支活躍在我們身邊的最龐大的新生力量，每天都在創造著新生活，創造著新財富，創造著新業績。這為了解他們、關心他們、尊重他們、愛護他們，研究和解決農民工問題提供了實踐基礎。未來幾年、十幾年、幾十年，農民工還會有新的問題出現。這既說明研究和解決農民工問題的現實性和長期性，也說明研究農民工問題具有重要而深遠的意義。這份報告提供的僅是一個全景式平臺、一個新的研究起點，希望能引起各級黨委、政府和全社會對農民工問題的關注、思考和探索。
文章來源：《改革》2006年第5期
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