美國(guó)是世界上最大的糧食生產(chǎn)國(guó)和出口國(guó)，也是世界上提供糧食援助最多的國(guó)家，提供的糧援總額占到全球糧援的57%。多年以來(lái)，美國(guó)一直把糧食問(wèn)題和糧食援助政治化，其糧食戰(zhàn)略對(duì)世界糧食安全影響甚大。

　　糧食安全戰(zhàn)略是美國(guó)穩(wěn)固國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)地位，維護(hù)霸權(quán)利益的有力武器

　　糧食是一種具有戰(zhàn)略意義的特殊商品，是事關(guān)國(guó)家獨(dú)立、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧的戰(zhàn)略物資。鑒于糧食的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和特殊性，美國(guó)學(xué)者萊斯特·R.布朗教授認(rèn)為，糧食安全是國(guó)家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，當(dāng)今世界應(yīng)根據(jù)糧食短缺狀況而非軍事沖突來(lái)重新界定國(guó)際安全問(wèn)題。因此，糧食不僅是一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)重要的政治問(wèn)題，它與國(guó)家的國(guó)際地位和國(guó)際影響力密切相關(guān)。

　　從國(guó)家利益和自身利益考量，美國(guó)將糧食戰(zhàn)略品的屬性上升為糧食霸權(quán)的屬性。美國(guó)國(guó)務(wù)卿基辛格曾經(jīng)提出：“如果你控制了石油，你就控制了所有國(guó)家;如果你控制了糧食，你就控制了全人類(lèi)”。在糧食短缺或糧食危機(jī)時(shí)，誰(shuí)擁有糧食及糧食銷(xiāo)售的控制權(quán)，占據(jù)世界糧食市場(chǎng)的壟斷地位，誰(shuí)就擁有充分的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)，就掌控著世界經(jīng)濟(jì)體系的主導(dǎo)權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)世界的主動(dòng)權(quán)。

　　“二戰(zhàn)”前，美國(guó)以糧食充當(dāng)霸權(quán)武器已經(jīng)初見(jiàn)端倪。根據(jù)1941年3月“租借法案”規(guī)定，美國(guó)向它的盟國(guó)提供了大量的農(nóng)產(chǎn)品援助。該法案擴(kuò)大了美國(guó)的勢(shì)力范圍，確立了美國(guó)在戰(zhàn)后世界中的領(lǐng)導(dǎo)地位。“二戰(zhàn)”結(jié)束后，美國(guó)歷屆政府一直力圖借助糧食援助，與蘇聯(lián)展開(kāi)全方位冷戰(zhàn)，開(kāi)辟國(guó)際市場(chǎng)和投資途徑，積極擴(kuò)展其在海外的政治影響，維護(hù)其霸權(quán)利益，增強(qiáng)美國(guó)在世界上的影響力。尼克松在任期間，將對(duì)外政策的重點(diǎn)由操控武器市場(chǎng)轉(zhuǎn)向操控糧食和石油市場(chǎng)，由此，糧食和石油成為美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略的中心。

　　冷戰(zhàn)后，蘇東國(guó)家政治演變、許多發(fā)展中國(guó)家社會(huì)動(dòng)蕩相繼出現(xiàn)。在此背景下，繼美元霸權(quán)、石油霸權(quán)之后，美國(guó)又壟斷了糧食霸權(quán)，糧食援助成為美國(guó)爭(zhēng)奪國(guó)際勢(shì)力范圍、干涉別國(guó)內(nèi)政的重要政治手段。進(jìn)入21世紀(jì)，糧食安全問(wèn)題愈加凸顯，短短10年內(nèi)已經(jīng)爆發(fā)了數(shù)次糧食危機(jī)，2007–2008年的糧食危機(jī)更是引發(fā)了印度、孟加拉國(guó)、印度尼西亞、埃及、墨西哥等10多個(gè)國(guó)家騷亂、暴亂的發(fā)生和蔓延，對(duì)海地和馬達(dá)加斯加政府的倒臺(tái)也起到了推波助瀾作用。在這些國(guó)家暴亂和社會(huì)動(dòng)蕩的背后，美國(guó)糧食霸權(quán)武器的推動(dòng)作用不可小視。這一時(shí)期，美國(guó)把糧食霸權(quán)、美元霸權(quán)、石油霸權(quán)三者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成了一個(gè)以貨幣金融霸權(quán)為核心，以綠色革命與轉(zhuǎn)基因革命、新能源革命為戰(zhàn)略雙翼的“三位一體”糧食霸權(quán)戰(zhàn)略體系，糧食與美元、石油等經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略武器交互使用，彼此促進(jìn)，這個(gè)戰(zhàn)略不僅助力美國(guó)重塑世界政治、經(jīng)濟(jì)格局，也助其不斷鞏固世界領(lǐng)導(dǎo)地位。

　　糧食安全戰(zhàn)略是美國(guó)拓展國(guó)家戰(zhàn)略利益的重要工具

　　前美國(guó)國(guó)務(wù)卿基辛格認(rèn)為，糧食是一種“重要的，甚至根本的成功手段”，對(duì)美國(guó)的對(duì)外政策很有好處。1947年，杜魯門(mén)政府通過(guò)第四點(diǎn)計(jì)劃對(duì)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行技術(shù)援助，納爾遜·洛克菲勒家族的國(guó)際基本經(jīng)濟(jì)公司以推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)升級(jí)為名，謀全球性農(nóng)業(yè)技術(shù)壟斷之實(shí)，加劇了世界對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)的依賴和依附，為美國(guó)推行擴(kuò)張性糧食戰(zhàn)略奠定了基礎(chǔ)。出于冷戰(zhàn)需要，1954年美國(guó)國(guó)會(huì)在《農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)與資助法案》(也稱480法案)中明確提出了“要最有效地利用剩余農(nóng)產(chǎn)品促進(jìn)美國(guó)的外交政策”的政策目標(biāo)。1974年，基辛格《國(guó)家安全研究備忘錄第200號(hào)：世界人口增長(zhǎng)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全和海外利益的影響》中提出，糧食援助是“國(guó)家權(quán)力的工具”，可被用來(lái)實(shí)現(xiàn)美國(guó)的戰(zhàn)略利益，確保美國(guó)獲取戰(zhàn)略資源。他認(rèn)為應(yīng)對(duì)糧食援助實(shí)行配給限額，以“幫助那些未能或者不愿意控制人口增長(zhǎng)的國(guó)家”。

　　美國(guó)把糧食援助、商業(yè)出口或糧食禁運(yùn)作為拓展國(guó)家利益手段的主要表現(xiàn)有七個(gè)方面：一是以糧食援助換取他國(guó)在政治、外交和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易上的讓步;二是遏制或打壓其他國(guó)家的發(fā)展，以免挑戰(zhàn)美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位;三是獲取美國(guó)所需要的礦物資源和能源等戰(zhàn)略資源;四是操控糧食出口價(jià)格增加外匯收入;五是影響其他國(guó)家在聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織中的投票表決權(quán);六是在民主、人權(quán)問(wèn)題上向他國(guó)施壓;七是贏取對(duì)美國(guó)軍事行動(dòng)的支持。

　　在20世紀(jì)50年代，國(guó)際上共發(fā)生了10次糧食禁運(yùn)，其中8次是美國(guó)為維護(hù)國(guó)家戰(zhàn)略利益而發(fā)起。1949年新中國(guó)一成立，美國(guó)就對(duì)中國(guó)實(shí)行包括糧食在內(nèi)的全面封鎖和商品禁運(yùn)。1965–1967年，肯尼迪政府對(duì)印度采取限制出口糧食的政策，最終迫使印度改變其反對(duì)美國(guó)入侵越南的外交政策。在尼克松和福特總統(tǒng)執(zhí)政期間，美國(guó)外交越來(lái)越頻繁地使用糧食援助這一武器來(lái)達(dá)到其政治目的。1972年和1973年，在480法案計(jì)劃補(bǔ)貼的產(chǎn)品中，70%被用于南越和柬埔寨的戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)。1974年9月，美國(guó)以向陷入經(jīng)濟(jì)困境的埃及提供10萬(wàn)噸糧食援助為條件，迫使埃及薩達(dá)特政府做出政治讓步，恢復(fù)兩國(guó)由于1967年“六日戰(zhàn)爭(zhēng)”而中斷的關(guān)系，無(wú)奈接受了美國(guó)的中東和平計(jì)劃。20世紀(jì)90年代以來(lái)，為了鞏固美國(guó)在中東地區(qū)的戰(zhàn)略利益和確保石油安全，美國(guó)大幅度增加了對(duì)中東地區(qū)國(guó)家的糧食援助。

　　進(jìn)入21世紀(jì)，美國(guó)還不斷強(qiáng)化糧食作為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)格局中，國(guó)與國(guó)之間利益博弈重大籌碼的作用，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

　　一是糧食戰(zhàn)略能源化。面對(duì)世界不斷增加的糧食需求，美國(guó)通過(guò)生物燃料計(jì)劃，改變部分糧食的基本用途，加劇糧食供求矛盾，提升糧食的戰(zhàn)略地位，推動(dòng)糧源爭(zhēng)奪戰(zhàn)升級(jí)，威脅世界糧食安全和政治穩(wěn)定。

　　二是糧食戰(zhàn)略跨國(guó)公司化。目前，國(guó)際糧食市場(chǎng)被高度壟斷，四大跨國(guó)糧商控制了世界糧食交易量的80%，其中前三位的米德蘭、邦吉、嘉吉公司都是美資。美國(guó)借助跨國(guó)公司的力量，利用WTO自由貿(mào)易體制，通過(guò)高補(bǔ)貼政策、高技術(shù)支撐、高資本控制、高市場(chǎng)操縱等手段，控制相關(guān)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)布局、糧食生產(chǎn)收儲(chǔ)、加工、流通等重要環(huán)節(jié)，依靠其在生物技術(shù)上的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，壟斷種子生產(chǎn)銷(xiāo)售，威脅其他國(guó)家的糧食生產(chǎn)能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，操縱糧價(jià)作為轉(zhuǎn)嫁經(jīng)濟(jì)危機(jī)和打擊新興經(jīng)濟(jì)體的最有效手段。因此，美國(guó)學(xué)者蘇珊指出，美國(guó)以糧食為武器，摧毀了第三世界國(guó)家的自給自足的糧食生產(chǎn)體系。

　　三是糧食戰(zhàn)略金融化。為了在金融危機(jī)的背景下維護(hù)美國(guó)和美元的主導(dǎo)地位，奧巴馬政府通過(guò)量化寬松、美元貶值和控制糧食期貨市場(chǎng)等措施，構(gòu)建了糧食市場(chǎng)與貨幣市場(chǎng)、外匯市場(chǎng)、期貨市場(chǎng)、衍生品市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)的復(fù)合金融體系，擴(kuò)大了傳統(tǒng)金融市場(chǎng)的外延和內(nèi)涵，糧食“金融化”趨勢(shì)愈發(fā)明顯。這不僅無(wú)形中推高了國(guó)際糧價(jià)，攫取糧食市場(chǎng)的壟斷利潤(rùn)，改善美國(guó)的貿(mào)易逆差，消減財(cái)政赤字，而且借機(jī)強(qiáng)化了美元的主導(dǎo)貨幣地位，輸出金融風(fēng)險(xiǎn)，助推了發(fā)展中國(guó)家輸入性通貨膨脹，加劇了收入不平衡，增加了糧價(jià)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)糧食金融危機(jī)，加大了他國(guó)的政府治理風(fēng)險(xiǎn)，而美國(guó)則借此坐擁壟斷全球糧食市場(chǎng)所帶來(lái)的地緣政治和幣緣政治的風(fēng)險(xiǎn)收益。

　　糧食安全戰(zhàn)略是美國(guó)推進(jìn)民主、推廣“普世價(jià)值”的有效途徑

　　從建國(guó)伊始，美國(guó)就把推進(jìn)民主和推廣“普世價(jià)值”視為“一種無(wú)形的國(guó)家利益”和“軟實(shí)力的重要源泉”而予以高度重視。美國(guó)作為世界上的主要糧食輸出國(guó)，以糧食為武器推進(jìn)民主化主要可以劃分為一戰(zhàn)時(shí)期、冷戰(zhàn)時(shí)期、后冷戰(zhàn)及21世紀(jì)初期三個(gè)階段。

　　在一戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)主要采取了兩個(gè)基本對(duì)策：一是把糧食作為打擊其他意識(shí)形態(tài)和政治制度、扼殺社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)、迫使一些國(guó)家放棄對(duì)共產(chǎn)主義的追求、要挾和控制有關(guān)國(guó)家的銳利武器，試圖把威脅到資本主義制度存在的共產(chǎn)主義新生政權(quán)消滅在搖籃中。

　　二是從經(jīng)濟(jì)上援助歐洲資本主義國(guó)家，在自由資本主義原則之上重建歐洲，幫助它們消除內(nèi)部不穩(wěn)定因素，以防革命從內(nèi)部爆發(fā)。一戰(zhàn)剛剛結(jié)束，為在歐洲建立符合美國(guó)國(guó)家利益的代議制民主政體，美國(guó)以糧食救濟(jì)為反對(duì)布爾什維克主義擴(kuò)張的有力武器，通過(guò)糧食外交、糧食封鎖的方式，顛覆了匈牙利庫(kù)恩·貝拉政權(quán)并力圖顛覆蘇俄政權(quán)。1919年初，在停戰(zhàn)清算期間，為防止布爾什維克主義的蔓延危及歐洲，美國(guó)盡其最大努力扶植歐洲所謂“民主力量”，威爾遜總統(tǒng)和糧食總署署長(zhǎng)胡佛極力為取消對(duì)德國(guó)的封鎖進(jìn)行游說(shuō)。糧食外交在德國(guó)取得了比較理想成效的同時(shí)，胡佛對(duì)東歐一系列新興獨(dú)立國(guó)家如波蘭、捷克、芬蘭以及波羅的海等國(guó)展開(kāi)了大規(guī)模的糧食救濟(jì)。

　　冷戰(zhàn)時(shí)期，穩(wěn)定西方陣營(yíng)、遏止蘇聯(lián)共產(chǎn)主義的擴(kuò)張和爭(zhēng)奪第三世界國(guó)家成為美國(guó)糧食安全戰(zhàn)略的中心任務(wù)。冷戰(zhàn)結(jié)束初期，時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿馬歇爾提出，“為了防止窮國(guó)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)起來(lái)反對(duì)資產(chǎn)階級(jí)”，糧食是外交政策的重要因素。因此，20世紀(jì)50年代中期，馬歇爾計(jì)劃重點(diǎn)從兩個(gè)方面加強(qiáng)糧食援助：

　　一是把西歐作為防止蘇聯(lián)領(lǐng)土擴(kuò)張和西方國(guó)家中共產(chǎn)黨人獲取政治利益的堡壘，加強(qiáng)資本主義對(duì)抗共產(chǎn)主義的力量，馬歇爾計(jì)劃對(duì)歐洲的援助中25%是通過(guò)糧食援助進(jìn)行的。

　　二是把南越、柬埔寨、韓國(guó)、臺(tái)灣等東南亞、東北亞的國(guó)家和地區(qū)作為重點(diǎn)。截至1973年，美國(guó)糧食援助的50%集中在南越、柬埔寨。

　　1954年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了帶有強(qiáng)烈的冷戰(zhàn)遏制色彩的480法案，這是指導(dǎo)美國(guó)糧食援助的第一個(gè)法案。其時(shí)的艾森豪威爾總統(tǒng)在簽署該法案時(shí)曾表示“該法為美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品永久性擴(kuò)張，為美國(guó)及其他國(guó)家的長(zhǎng)久利益奠定基礎(chǔ)。”糧食作為進(jìn)步計(jì)劃是該法案的四個(gè)主要內(nèi)容之一，旨在通過(guò)糧食援助幫助受援國(guó)加快民主化改革進(jìn)程。法案中明確規(guī)定禁止向蘇聯(lián)和“由控制世界共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)的外國(guó)政府”等非“友好國(guó)家”輸出糧食。1966年和1968年該法經(jīng)再次修正之后，還被稱為“糧食換和平計(jì)劃”，這是美國(guó)進(jìn)行糧食援助的最重要的載體，1954年以后美國(guó)幾乎所有的糧食援助依據(jù)該項(xiàng)法案規(guī)定的貸款獲得資助。為了在冷戰(zhàn)背景下?tīng)?zhēng)取許多新獨(dú)立的欠發(fā)達(dá)國(guó)家支持，美國(guó)通過(guò)480法案向非洲、拉美和印度等具有重要戰(zhàn)略地位和“防止共產(chǎn)主義進(jìn)攻和顛覆的關(guān)鍵性的前沿防衛(wèi)”的欠發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)援助了大量糧食。援助旨在增強(qiáng)它們對(duì)共產(chǎn)主義的“免疫力”，引導(dǎo)這些國(guó)家走資本主義的發(fā)展道路，遏制共產(chǎn)主義在全球的蔓延。為強(qiáng)化對(duì)中國(guó)的封鎖與孤立，維護(hù)西方民主制度、遏制“共產(chǎn)主義威脅”，肯尼迪政府借口中國(guó)支持越南“侵略”，誣稱加拿大迪芬貝克政府與中國(guó)的糧食貿(mào)易是與敵對(duì)國(guó)家的貿(mào)易，美國(guó)悍然動(dòng)用《美國(guó)與敵對(duì)國(guó)貿(mào)易法》，不斷向加拿大施壓，要求停止貿(mào)易，公然侵犯加拿大主權(quán)。1970年美國(guó)停止向智利出口糧食，迫使剛上臺(tái)的馬克思主義者薩爾瓦多·阿連德下臺(tái)。1991年蘇聯(lián)解體前后，美國(guó)為了鼓勵(lì)戈?duì)柊蛦谭虻男滤季S和民主化傾向，把糧食作為促使蘇聯(lián)和平演變的重要工具，向其提供了大量糧食援助。1990年的美蘇首腦會(huì)議，布什送給戈?duì)柊蛦谭虻膬煞荻Y物之一就是新的五年谷物交易協(xié)定。這項(xiàng)糧食協(xié)定雖然對(duì)于戈?duì)柊蛦谭蚪鉀Q國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革問(wèn)題并無(wú)助益，但是對(duì)于戈?duì)柊蛦谭驑?shù)立在國(guó)內(nèi)的權(quán)威與地位，對(duì)于蘇聯(lián)推進(jìn)民主體制改革意義非常。

　　冷戰(zhàn)后，借助于對(duì)糧食產(chǎn)品的控制權(quán)，美國(guó)以糧食援助為誘餌，將援助與“美式民主”掛鉤，對(duì)朝鮮、伊拉克、拉美等發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行政治要挾，迫使這些國(guó)家接受美國(guó)的民主制度和價(jià)值觀。為了使朝鮮放棄核戰(zhàn)略，進(jìn)行和平對(duì)話，穩(wěn)定朝鮮半島和平，以美國(guó)的民主和吸引力促進(jìn)朝鮮的對(duì)外開(kāi)放，克林頓政府從1996年改變對(duì)朝政策，加大糧食援助力度。從1996年到2002年朝核危機(jī)爆發(fā)為止，美國(guó)共向朝鮮提供了220萬(wàn)噸、價(jià)值8億多美元的食品援助。“9·11”事件后，小布什政府把朝鮮列為邪惡軸心國(guó)，對(duì)朝外交政策轉(zhuǎn)為強(qiáng)硬，糧食援助逐漸減少。2004年10月，小布什總統(tǒng)簽署了《朝鮮人權(quán)法案》，以正式法律制度的方式明確規(guī)定了把朝鮮的人權(quán)狀況與糧食援助掛鉤，2010年天安艦事件后，奧巴馬政府中斷了對(duì)朝鮮的糧食援助。在伊拉克重建過(guò)程中，糧食援助同樣對(duì)美國(guó)推進(jìn)美式民主、維護(hù)政權(quán)穩(wěn)固發(fā)揮了重要作用。

　　綜上所述，盡管美國(guó)的糧食援助和糧食外交名義上奉行人道主義政策，以維護(hù)世界和平與穩(wěn)定為宗旨，以促進(jìn)受援國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)，但究其根本，糧食援助是美國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的外交政策的重要組成部分，把糧食援助政治化并以此作為維護(hù)世界霸權(quán)武器，是美國(guó)糧食安全戰(zhàn)略的實(shí)質(zhì)。

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