香港理工大學 嚴海蓉、陳義媛、陳航英

　　華南師范大學 胡靖

　　2013 年中國糧食總產量達到 6.0193 億噸， 實現了糧食產量的“十連增”。然而，增產的數字背后，“缺糧”的事實卻被掩蓋了：2008年，我國已從糧食凈出口國變成了凈進口國，且進口趨勢有增無減。2012年我國三大主糧進口量暴增，玉米、小麥、稻米進口量分別比 2011 年增長了 197%、195%、305%，其中，稻米進口量 12 年來首次超百萬噸。2011 年我國已經步入玉米的“全面進口”時代。

　　有些人認為糧食進口本身并不成為問題，甚至直言中國應該把自己定位成“糧食凈進口國”。然而，進口真能成為糧食安全的保障嗎?大豆市場近年來的表現已經給出了答案。到目前為止，進口大豆已占中國市場份額的 80%強，伴隨不斷攀升的進口量的則是一路上漲的大豆價格，中國消費者已然承擔了輸入型通脹。情況不難辨明，作為消費世界大豆市場 60%份額的大市場，中國對大豆卻毫無定價權。而問題的癥結即在于國際大豆產業鏈為少數幾家跨國寡頭所壟斷，中國大豆已深陷國際壟斷資本的泥潭。需要注意的是，糧食安全問題不僅發生在油料作物，也已經波及其它糧食作物。國際市場上，糧食已經成為金融資本的操控對象，國際糧價越來越脫離實際的供需關系。自中國加入世貿以來，國際糧價對國內糧價的影響程度不斷加深，國內外糧價一致性的趨勢有增無減，資本炒作對象也從大豆擴展到其它作物品種。國內市場和糧價日益失去獨立性，使得我們應當對糧食進口保持警醒。

　　糧食安全問題事關重大，2013 年 12 月舉行的中央經濟工作會議將這一問題提到了前所未有的重要位置，提出了實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略，首次強調谷物自給、口糧絕對安全。

　　糧食安全需要在立法的層面予以保證。國務院法制辦 2012 年 2 月就發布了《糧食法(征求意見稿) (簡稱“意見稿” ，》) 但近兩年過去了，尚無進一步的進展。我們必須重新思考糧食生產、流通的整個體系，本文結合意見稿，就目前糧食生產體制的四個問題提出一些思考和對策。

　　糧食生產區域分工的制度危機

　　改革開放初期，全國 30 個省市區中，有 21 個是糧食輸出區(包括江蘇、廣東、浙江在內);1990 年代中期，只有九個省份有糧食可外銷;目前，只剩五個省份有穩定的余糧可輸出。我國目前的區域糧食生產格局基本上是 1992 年鄧小平南巡講話以后逐漸確定的，2001 年糧食流通體制改革以后，全國被正式劃分為 13 個糧食主產區、七個主銷區和 11 個基本平衡區。這一制度設計以“比較優勢”為出發點，改變了原先各省在糧食生產上“以糧為綱”、“自給自足”的局面。

　　目前，在國家確定的 13 個糧食主產省區中，其實只有五個省份能夠穩定地輸出糧食安全(黑龍江、吉林、內蒙古、河南、安徽)，五個省份只略有盈余(江蘇、山東、江西、湖南、河北);而遼寧、湖北、四川已經成為糧食短缺省份。很明顯，近年來糧食主產區的萎縮已經嚴重威脅了國家糧食安全。

　　在“比較優勢”的格局下，“主銷區”以發展工業化、城市化為主，不再承擔糧食生產的具體任務，而這相當于國家在為“主銷區”提供糧食安全的“保護傘”;所謂的“放開銷區”，即在農業資源，如耕地、播種結構等方面全面放開，由市場去自動調節，這就迅速造成“主銷區”的糧食產量和耕地數量急劇下滑。因為失去了“用途不變”政策的保護，“長三角”、“珠三角”這兩個農業生產條件最為優越地區的良田沃土，迅速被征用、占用。數以百萬畝的耕地被不可逆轉地轉變“用途”，成為廠房、道路、住宅。這雖然短期內迅速推高了地方 GDP，卻使得“主銷區”的糧食短缺趨勢無法扭轉。

　　而糧食主產區承擔了保障國家糧食生產和安全的重任，沒有以犧牲糧食和耕地為代價去大規模推進工業化和城鎮化，卻面臨“產糧大縣、經濟弱縣、財政窮縣”的困境，范圍呈現不斷萎縮態勢。面對日益擴大的區域發展差距，這些主產區很難承擔糧食安全的全部公共責任。在全國追求 GDP 的主導環境下，主產區也面臨“發展”的壓力，因此極有動力仿效“主銷區”的發展路徑，以“圈地運動”實現經濟的快速增長。在成都、長沙、武漢、鄭州等地，正在迅速形成以“珠三角” “長三角”、為模式的新“經濟圈”(即所謂的“成都經濟圈”、 “長株潭經濟圈” 、“武漢經濟圈”、“環鄭州經濟圈”)。 這些“經濟圈”一旦形成，每個“圈”可能就意味著數萬畝乃至數十萬畝耕地的消失。“主產區”的潛力在不斷萎縮，同時“主銷區”在迅速擴大，這意味著中國的糧食安全戰略將可能走向失敗。

　　1998~2003 年，糧食產量的連續下滑終于引起中央政府的警覺，由此出臺了糧食直接補貼政策。從 2004 年始，在中央政府越來越多補貼的刺激下，全國糧食產量逐漸增長，基本保障了國家的糧食供給安全。但是，補貼政策的暫時成功掩蓋了糧食生產的制度危機，“主產區”、“主銷區”這一制度設計錯誤沒有得到根本的消除。發達的“主銷區”繼續“搭便車”，而欠發達的“主產區”則在中央政府的“強迫”下提供糧食安全這種公共品，所以“比較優勢”下的制度性痼疾依然存在，而且越來越危險：七個“主銷區”的糧食缺口在繼續擴大，而且不可逆;13 個“主產區”的生產潛力和生產能力都面臨新的危機，越來越成為“強弩之末”;11 個“基本平衡區”內部也在激烈分化。

　　上述的危險趨勢，恰恰是基于“比較優勢”的糧食體制造成的。而在意見稿中，除了強調中央政府的責任以外，沒有對各個省、自治區、直轄市，尤其是“主銷區”的生產責任，如產量、播種面積、轉移支付等做出具體的規定。雖然意見稿提到“省長負責制” 但它已經名存實，亡：在現行糧食生產體制下，以“京津滬”為主的“主銷區”的“省長”們不用負責，中央政府會利用中央財政和中央儲備為其提供保障。所以這些地區在經濟迅速發達的同時，耕地面積急速下降，播種結構迅速調整，在糧食安全問題上“搭便車”成為其不二選擇。而“主產區”的“省長” 面臨的發展壓力則要遠遠大于糧食生產的壓力，們，糧食輸出意味著承擔更大的發展的機會成本，而這并不符合他們自身的利益。因此，這些“主產區”的“省長”不會對其他地區的糧食安全負責，只會是消極應付中央政府的生產責任。而基本平衡區，更是沒有這種責任。為保障我國糧食的自主供應，我們認為應該反省目前的區域分工體制，不能僅僅強調中央政府和主產區的責任，而應重構糧食安全的責任分擔體系;應該對各個省、自治區、直轄市，尤其是“主銷區”的生產責任，如產量、播種面積、社會化服務、轉移支付等做出具體的規定。

　　農地制度和農地不安全

　　農地安全是糧食安全的基礎，而在現有的城鎮化發展模式下，耕地“數量”不斷減少，“質量”日益下降。集體土地所有權的弱化也對糧食生產存在潛在的負面影響。而在土地問題上，意見稿通篇只在第 78條中提到一句：“擅自改變土地農業用途或者基本農田用途、污染糧食生產環境的，由農業、國土資源、環境保護、水利等部門依照有關法律、法規的規定予以處罰。”這對時下嚴重的耕地“質量”問題沒有給予應有的重視，對土地承包制度的偏失也缺乏足夠的警醒。

　　當前，主要有兩大因素影響農業用地質量：

　　第一，在現有的城鎮化發展路徑之下，“占多少，墾多少”原則9 導致了農地質量下降。盡管 2005 年《土地管理法》中規定，“按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地”，但實際上，補回來的耕地質量遠不及所占去耕地的質量。失去的土地往往是最適宜糧食生產的良田，而補回來的卻通常是貧瘠的山地、荒地和灘涂。

　　第二，農地污染化也直接導致耕地質量受損。全國受污染的耕地已占到耕地總面積的近 20%。 九三學社在 2013 年全國政協十二屆一次會議中的提案中指出，目前受重金屬污染的耕地已占全國耕地面積的16%以上，其中大城市、工礦區周邊情況尤其嚴重。2013 年底，全國第二次土地調查結果顯示，我國已有 5000 萬畝的土地受到中重程度污染，不再適宜耕種。13 近 30 年來，我國耕地肥力出現了明顯下降，目前全國的土壤有機質平均已不到 1%。

　　在農地制度安排上，集體所有權的名存實亡也構成糧食生產的潛在威脅。十八屆三中全會發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)中提出，“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能……鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉……”，這一提法進一步削弱了我國憲法規定的農村土地的集體所有權。 《憲我國法》第十條規定，農村耕地、宅基地和林地為“集體”所有，它表明土地的發包方式、承包方式等應由“集體”根據本地資源稟賦來制定。而《決定》中所提的農民對農地承包經營權的“抵押”、“擔保”權利，土地承包經營權的“公開市場”一說，已使得村集體這一土地所有權主體被架空。村集體作為“統分結合”的“統”的主體，對中國農業生產而言至關重要，因為具有基礎性、公共性的水利等農業基礎設施的建設和管理不可能由個體家庭承擔，而需要村莊集體的“統一經營”。土地集體所有權的名存實亡，實際削弱的是我國糧食生產的基礎性、公共性條件，從長期來看勢必構成糧食生產的潛在威脅。

　　資本壟斷導致農資不安全

　　意見稿的“說明”中提到了“農資安全”，但并未界定何謂“農資安全”。而從我國目前的狀況來看，在農資安全方面我們面臨兩方面的巨大挑戰：一方面是農藥、化肥的過度使用，在促進糧食增產的同時，卻嚴重透支了土壤和生態環境，嚴重威脅著農業安全和農產品安全。另一方面，在農資的生產和流通方面，外資壟斷已嚴重威脅了我國農資生產、技術研發、流通和價格的自主性。在全面開放的市場體制下，利潤導向下的農業技術推廣也已經失去了基礎性和公共服務性。

　　我國的農資使用已遠遠超過安全臨界點，對土壤、水資源和生態環境構成了嚴重威脅，農業污染已成為中國第一大污染源。國務院發展研究中心國際技術經濟研究所 2006 年發布的《我國農業污染的現狀分析及應對建議》黃皮書指出：“農業污染量已占到全國總污染量(指工業污染、生活污染及農業污染的總和)的三分之一至二分之一。研究顯”示，我國農用化肥單位面積施用量是國際公認安全上限(225 千克∕公頃) 1.93 倍，的然而，這些化肥的利用率僅 40%左右，其余的成為污染源，其中投入農田的氮肥成為地下水體氮素污染的主要來源。 土壤已經嚴重依賴化肥，有了“毒癮” 土壤自身的生產能力被降到歷史最低。

　　在農資生產和流通方面，資本壟斷已經嚴重威脅了我國農資的自主性。

　　“國以農為本，農以種為先” 種業安全令人擔憂。，中國是世界上最大的種子需求國之一，也是世界第二大的種子市場， 我國商品化的種子用量占世界市場份額的 20%。 有調研發現，目前跨國種業巨頭正加子快在中國布局。盡管國家設立了《外商投資產業指導目錄》和《關于設立外商投資農作物種子企業審批和登記管理的規定》等政策規定，明確要求中外合資的農作物種子企業，中方投資比例應大于 50%，由中方控股，但是與農藥狀況類似，由于育種核心技術和品種權都沒有進入合資企業，中方即便占有 50%以上的股份，對品種也沒有實際的控制權。外資種子已經占據了玉米種子市場 10%的份額，而在作為糧倉的黑龍江省，外資玉米種子，如“德美亞 1 號”和“先玉 335”，已經占種植面積的 15%。此外，雖然蔬菜不是主糧，然而蔬菜種子市場的情況足可以令人警醒，引以為戒：中國是全球最大的蔬菜生產及出口國家，平均每年蔬菜種植面積達 2.8 億畝，種植面積和產量均占全世界一半以上，但三分之二以上的蔬菜種子均來自外資企業。

　　在農藥問題上，中國農藥協會 2011 年統計顯示，在我國農作物主產區，進口農藥的市場占有率已達到 30%。世界農藥企業的 20強大都已在我國建立了公司或辦事機構。其中來自歐美的六家跨國農藥巨頭不僅在全球農藥市場的占有率高達 80~85%，而且也已成為中國農藥市場上主要的外資供應商。在中外合資的農藥企業中，核心技術部分不為合資企業掌控，中國企業僅僅是廉價的加工廠，并承擔高昂的環保成本。這種狀況不僅僅影響中國的農資市場，而且對中國整個農藥產業鏈構成威脅，使中國農藥在技術上和價格上都失去自主性。2013 年，在水稻蟲害防治上，外資農藥的市場銷售份額已占到我國農藥市場的三成，且在水稻和小麥這兩大主糧的草害防治上，已呈現出被外資農藥主導的局面。 有些水稻主產區，90%的除草劑市場都被孟山都的“農達”占領。這些外資農藥價格年年上調，導致農民生產成本越來越高。

　　沒有農資安全，就不會有真正的糧食安全。從糧食安全的角度出發，農資安全應至少包括兩個方面：1.在農資的選擇和使用方面，應當保證它對生態環境、農產品安全、可持續發展的負面影響在可控范圍內，建議成立化肥農藥安全使用的社會（而非企業）監控和法律追責機制。 2.把我國農資的自主性當做糧食安全的保障，深入研討對策，力保在農資生產和流通方面的自主性。

　　轉基因何去何從?——國際種植案例啟示

　　近幾年來，隨著轉基因食品合法或非法地大規模進入人類食物鏈、散布在環境中，以及各地出現的生態異象和大眾健康退化現象，社會上出現了關于轉基因安全問題的激烈爭論，直接涉及到以下兩個問題：

　　(一)目前進口的轉基因農產品是否安全;(二)轉基因糧食作物是否應該在中國進行商業化種植。

　　轉基因生物是否安全?2013 年 10 月 21 日“歐洲支持社會與環境責任的科學家團體”(ENSSER)發布了公開聲明，強烈抵制轉基因種子開發商、一些科學家、評論員和媒體記者對轉基因生物安全性的宣傳。該聲明指出，這樣的宣傳具有強烈的誤導性，因為并不存在一個關于轉基因生物安全性的科學共識。甚至目前并沒有充足的研究證據可以證明長期食用轉基因食品對人體無害，或者種植轉基因作物對環境安全無害。反而是有越來越多的證據表明，轉基因作物和轉基因食品具有很大風險。

　　這份公開聲明明確提出警告：關于轉基因生物安全性的研究和判斷，顯著地受到了資助來源、學科背景和項目設定的影響。在我國，跨國集團已經通過與企業、機構合作以及資助研究人員等策略，“加速跨國公司本土化的發展，順利建立進入政治、經濟、科研決策領域的鏈條”。這對于有關方面形成轉基因“安全”的判斷發揮了舉足輕重的影響，但無疑這是一個嚴重的誤導。

　　所謂轉基因作物的“優勢”：一是增產，二是抗蟲或減少殺蟲劑、除草劑的使用。然而，轉基因農業技術應用 17 年的實踐證明，這兩個優勢都不存在。近年來越來越多的研究報告表明：轉基因技術是一個失敗的技術，不能實現其增加食物供給、養活全球人口的承諾。

　　國際研究顯示，轉基因大豆和玉米的增產表現還不如常規品種。從1996 年開始，北美大規模種植轉基因品種的大豆、小麥和油菜，西歐則堅持使用常規品種和綜合農田管理。結果是，北美的糧食產量有增加，但增幅小于西歐，其中，孟山都的抗草甘膦轉基因大豆的產量比常規大豆品種低 5~10%。在我國，2005 年黃季焜等人基于幾十戶農戶的實驗對比數據發現，與常規水稻相比，轉基因水稻增產僅為 6~9%，而且根據一般良種推廣經驗，大面積推廣時增產能力甚至還可能有所下降。1998~2003 年，云南農業大學朱有勇教授的團隊在云南、四川、湖南、江西、貴州等省 33 個市 202 個縣推廣了把傳統地方品種和現代雜交稻品種多樣性混栽的技術。據四川、云南兩省的統計結果顯示，農藥使用減少 80%以上，雜交稻增產 6.74~9.39%，傳統水稻增產61.6~117.4%。由此可見，轉基因沒有不可替代的增產優勢。

　　長期觀察也表明，轉基因作物并沒有減少殺蟲劑和除草劑的使用，反而產生了相反的效果。早在 1997 年南非就開始種植轉基因作物，但該國的非洲生物安全中心調查發現，在引入商業種植 15 年后，孟山都的 BT 玉米 MON810 遭遇慘敗，大量的昆蟲顯示出抗藥性，并且由于蟲害，有些農場減產 10~50%。同樣，在較早轉向轉基因農業的阿根廷，轉基因大豆的大量種植，也使昆蟲產生了抗藥性。美國的最新研究也顯示，在 1996~2011 年的 16 年間，轉基因作物(大豆、玉米等)增加了 2.39 億公斤除草劑和 1.83 億公斤殺蟲劑的使用，遠遠超過轉基因節省的使用量，而且這一趨勢還在不斷增強。

　　不僅如此，相關研究表明轉基因作物還會給環境安全、物種安全、人體健康和可持續發展帶來深刻的負面影響。菲律賓已有十年的轉基因玉米商業化種植歷史，但該國一名為“農民和科學家聯合支持農業發展”(MASIPAG)的組織，在對轉基因玉米種植地區農民的生產、生活進行調查后發現，農民在他們的生產中遇到的不少問題，包括新害蟲的出現、土壤流失、玉米物種污染以及人畜的健康問題。而且當地農民發現，由于轉基因玉米的影響以及傳統玉米種子的失去，再要回到傳統的、生態35由于轉基因大豆噴友好的玉米種植模式已經非常困難。 而在阿根廷，灑的農藥成分的漂移，種植地區 80%的兒童血液里有農藥成分，癌癥發病率是全國的 2~4 倍(圣特婓)， 出生畸形是十年前的四倍(查坷)。

　　在種植轉基因作物的國家，農民的生計越來越受到壟斷性公司的擠壓。印度自 2002 年起開始普及種植孟山都的轉基因棉花，農民背負了比過去昂貴的生產成本，許多農民抵押土地、舉債生產，將希望寄托在高產豐收。但轉基因棉花并未帶來農民希望的高產豐收，農民受到債主的追逼，因此年年都有相當數量的農民失地、自殺。到 2011 年，印度自殺的農民已達 25 萬，平均每 30 分鐘便有一位農民自殺。

　　在轉基因問題上，盡管意見稿第 12 條提出：“國家保護糧食作物種質資源，扶持良種選育、生產、更新和推廣使用。轉基因糧食種子的科研、試驗、生產、銷售、進出口應當符合國家有關規定。任何單位和個人不得擅自在主要糧食品種上應用轉基因技術。”然而現實卻與之南轅北轍。“十二五”期間實施了轉基因重大專項，中央財政為轉基因品種的商業性開發，一次撥款 240 億元人民幣(還不包括地方配套資金和企業出資、不包括科普宣傳經費)，而對常規育種卻只提供 1.8 億。 厚此薄彼，相差何止百倍!這種做法促發了極不正常的轉基因品種開發狂潮和商業化、產業化強大推力。

　　轉基因生物的安全性沒有科學共識。上述各國的實際案例已經表明，轉基因作物不僅在增產、抗蟲方面沒有任何優勢，反而會給農民生計、人民健康、物種安全和環境安全帶來威脅。因此，我們建議，以禁絕轉基因糧食商業種植為目標，盡快削減轉基因農產品的進口，在轉型期內，對含有轉基因成分的糧食和食品加強監管和標示，建立公正、獨立、透明的監管、調查系統，對在國內違規擴散轉基因糧食作物的單位和個人必須追責到底。

　　結語

　　幾十年來的糧食體系市場化已經導致了上述一系列問題。把糧食當商品，以消費促發展的發展邏輯導致了糧食浪費和糧食進口的雙增長。最新研究告訴我們，從田頭到餐桌，我國糧食浪費達 19%，其中消費者的浪費占 7.3%。這些糧食浪費相當于浪費 1350 億噸水、3.9 億畝耕地。如果我們只講供需，把浪費當消費，認為進口糧食就是進口土地和水，那么我們就看不到有限資源下的可持續問題。如果我們只講經濟邏輯，以為糧食僅僅當商品，那么我們看不到國際市場的糧食已經成為金融資本的操控對象，看不到經濟邏輯背后的壟斷問題，也就看不到依賴進口背后的自主性缺失問題。

　　問題的核心是我們應當重新思考糧食的定位，糧食不能被單一地定位為商品。國家和社會應該把糧食當作有限公共品來管理，遏制消費主義的浪費性需求。糧食生產和流通體系須服務于人民的利益、大眾健康和生態可持續性。糧食生產和消費體系具有多功能性和多重價值，承載著國家安全、生態安全（包括物種安全）、歷史、文化、知識和技能的傳承和多樣性。糧食經濟不是單一的商品經濟，而應是民生經濟、公共經濟、生態經濟、道德經濟、自主經濟、可持續經濟。這應該成為《糧食法》的出發點。

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