2013年11月底，國家統計局發布公告稱，糧食產量實現“十連增”，但與之并立的是“缺糧”的事實：2008年，我國已成為糧食凈進口國，糧食自給率已低于90%。

　　糧食安全問題事關重大，2013年12月舉行的中央經濟工作會議將這一問題提到了前所未有的重要位置，明確要堅持以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略，并首次強調谷物自給、口糧絕對安全。中央農村工作會議進一步重申了這個糧食安全戰略，并且強調，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應該主要裝中國糧。

　　糧食安全需要在立法的層面予以保證。國務院法制辦2012年2月就發布了《糧食法(征求意見稿)》，但近兩年過去了，尚無進一步的進展。

　　糧食安全其實已經是一個綜合性問題，絕非18億畝紅線這么簡單，它是“一連串事件”。

　　區域分工已經呈現制度性頑疾

　　改革開放初期，全國30個省市區有21個是糧食輸出區(包括江蘇、廣東、浙江在內)，而到1990年代中期，糧食可外銷的省份只剩9個。目前的區域糧食生產格局基本上是1992年鄧小平“南方談話”后逐漸確定的，2001年糧食流通體制改革后，全國被劃分為13個糧食主產區、7個主銷區和11個基本平衡區。這個制度設計以“比較優勢”為出發點，改變了原先各省在糧食生產上“自給自足”的局面。

　　1998年至2003年，糧食產量連續下滑，終于引起中央政府的警覺，導致了糧食直接補貼政策出臺。2004年至今，全國糧食產量逐漸增長，基本保障了國家的糧食供給安全。但是，補貼政策的暫時成功掩蓋了糧食生產制度上的危機，主產區、主銷區這一制度設計沒有被反思，制度性頑疾依然存在。

　　目前，糧食主產區的生產潛力和生產能力面臨著新的危機，“主產區”越來越成為“強弩之末”。在國家確定的13個糧食主產省區中，只有5個省份能夠穩定地輸出糧食(黑龍江、吉林、內蒙古、河南、安徽)，5個省份只略有盈余(江蘇、山東、江西、湖南、河北);而遼寧、湖北、四川已經成為缺糧省。未來的糧食輸出只能越來越依靠黑龍江、吉林、內蒙古等少數幾個省份。

　　主銷區以工業化、城市化為主導，不再承擔糧食生產的具體任務，這迅速造成了主銷區糧食產量和耕地數量的下滑。據國土資源部調查數據，1996年至2006年，全國耕地減少了約1.24億畝。這些流失的耕地中有超過半數分布在珠三角和長三角，而這兩個地區的耕地恰恰是農業生產條件最好的。長三角、珠三角數千年形成的良田沃土被征用，數百萬畝耕地被轉變用途，變成廠房、道路、住宅。我國7個主銷區目前年糧食缺口在7000萬噸以上。

　　13個糧食主產區和11個基本平衡區內部也在分化。在這些地區，以省城、地級市為重點的區域正在形成新的實力強大的“主銷區”，糧食生產越來越邊緣化，糧食缺口也會隨著城鎮化而不斷擴大。主銷區可能由目前的7個蔓延到各個省城，其中，成都最為典型—整個成都平原，糧食安全缺口近400萬噸。

　　糧食主產區因為承擔了保障國家糧食生產和安全的重任，沒有大規模推進工業化和城鎮化，卻面臨“產糧大縣、經濟弱縣、財政窮縣”的困境。主產區也面臨發展壓力，因此有動力仿效主銷區的發展路徑，以圈地實現經濟的快速增長。在成都、長沙、武漢、鄭州等地，正在迅速形成新的經濟圈。這些經濟圈一旦形成，每個“圈”都可能意味著數萬畝乃至數十萬畝耕地的消失。

　　耕地質量的下降

　　在城鎮化過程中，我們不僅面臨耕地數量的日益減少，還要面對耕地質量不斷下降。

　　影響農業用地質量的主要有兩大因素。第一，《土地管理法》規定，“按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地”，但實際上補回來的耕地質量遠不及所占去耕地的質量。失去的土地往往是良田，補回來的卻通常是貧瘠的山地、荒地和灘涂。第二，農地污染直接導致耕地質量受損。九三學社2013年的一項提案指出，目前受重金屬污染的耕地已占全國耕地面積的16%以上，其中大城市、工礦區周邊情況尤其嚴重。分田到戶以來，耕地肥力明顯下降，目前全國的土壤有機質平均已不到1%。

　　農藥、化肥的過度使用嚴重透支了土壤肥力和生態環境。國務院發展研究中心2006年發布的《我國農業污染的現狀分析及應對建議》黃皮書指出：“農業污染量已占到全國總污染量的l/3~l/2。”我國化肥單位面積施用量是國際公認安全上限的1.93倍，然而這些化肥的利用率僅40%左右，其余成為污染源，投入農田的氮肥成為地下水體氮素污染的主要來源。土壤已經嚴重依賴化肥，有了“毒癮”，土壤自身的生產能力被降到歷史最低。

　　資本壟斷與農資安全

　　在農資的生產和流通方面，外資壟斷嚴重威脅了我國農資生產、技術研發、流通和價格的自主性。

　　中國是世界最大的種子需求國之一，也是世界第二大種子市場，我國商品化的種子用量占世界市場份額的20%。有調研發現，目前跨國種業巨頭正加快在中國布局。盡管國家設立了《關于設立外商投資農作物種子企業審批和登記管理的規定》等條款，明確要求中外合資的種子企業，中方投資比例應大于50%，由中方控股，但由于育種核心技術和品種權都沒進入合資企業，中方即便占有50%以上的股份，對品種也沒有實際的控制權。外資種子已經占據了玉米種子市場10%的份額，而在我國糧倉黑龍江省，外資玉米種子，如“德美亞1號”和“先玉335”，已經占種植面積的15%。

　　在農藥問題上，統計顯示，我國農作物主產區進口農藥的市場占有率已達30%。世界農藥企業20強大都已在我國建立了公司或辦事機構。其中來自歐美的6家跨國農藥巨頭不僅占據了80%~85%的全球市場，也是中國農藥市場上主要的外資供應商。在中外合資的農藥企業中，核心技術部分不為合資企業掌控，中國企業僅僅是廉價的加工廠，并承擔高昂的環保成本。這種狀況不僅僅影響中國的農資市場，而且對中國整個農藥產業鏈構成威脅，使中國農藥在技術上和價格上都失去自主性。

　　2013年，在水稻蟲害防治上，外資農藥的市場銷售份額已占到我國市場的三成，在水稻和小麥的草害防治上，也已呈現被外資農藥主導的局面。有些水稻主產區，90%的除草劑市場都被孟山都的農達占領。這些外資農藥價格年年上調，導致農民用藥成本越來越高。

　　沒有農資安全，就不會有真正的糧食安全。為了可持續的糧食安全，在農資的選擇和使用方面，應當保證它對生態環境、農產品安全、可持續發展的負面影響在可控范圍內;在農資生產和流通方面，應當保證我國農資自給自足，具有自主性。

　　轉基因會增產嗎?

　　所謂轉基因作物的一大“優勢”就是增產，然而，轉基因農業技術應用17年的實踐證明，這個優勢是否存在還要打個問號。

　　從1996年開始，北美大規模種植轉基因品種的大豆、小麥和油菜，西歐則堅持使用常規品種。國際研究發現，北美的糧食產量有增加，但增幅小于西歐。孟山都的抗草甘膦轉基因大豆的產量比常規大豆品種低5%~10%。在我國，黃季焜等人2005年基于幾十戶農戶的實驗表明，與常規水稻相比，轉基因水稻增產為6%~9%;根據一般良種推廣經驗，大面積種植時增產幅度可能有所下降。1998年至2003年，云南農業大學朱有勇教授的團隊研發的把傳統地方品種和雜交水稻混栽的技術，可使農藥使用減少80%以上，雜交稻增產6.74%~9.39%，傳統水稻增產61.6%~117.4%。可見，轉基因沒有不可替代的增產優勢。

　　在轉基因作物抗蟲方面，非洲生物安全中心調研發現，在南非引入商業種植15年后，孟山都的BT玉米MON810遭遇慘敗，大量昆蟲顯示出抗藥性，由于蟲害，有些農場減產10%~50%。阿根廷也是最早轉向轉基因農業的國家之一，結果同樣出現了昆蟲的抗藥性。在中國，研究表明，轉基因棉花種植的第四年之后，投入成本比普通棉花種植戶高3倍，隨著昆蟲的抗藥性增強，農藥施用量也增加。長期來看，與常規作物相比，種植轉基因作物并沒有減少使用殺蟲劑和除草劑。

　　總起來說，幾十年來的糧食體系市場化出現了一系列問題。我們應當重新思考糧食的定位，糧食不能被單一地定位為商品，糧食生產和流通體系須服務于人民的利益、大眾健康和生態可持續性。糧食生產和消費體系具有多功能性和多重價值，承載著國家安全、生態安全(包括物種安全)、歷史、文化、知識和技能的傳承和多樣性。糧食經濟不是單一的商品經濟，而應是民生經濟、公共經濟、生態經濟、道德經濟、自主經濟、可持續經濟。這也應該成為《糧食法》的出發點。

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