報告五

　　作為典型的資本密集型行業，海外農業生產要在土地開發、水利建設、品種繁育、機械購置、道路修建、加工和儲運等諸多方面進行多重巨額投入。而在幾乎所有方面，中國暫時都還沒做好準備

　　海外農業之難

　　1985年3月，中國一支遠洋船隊起航開赴西非海岸，是為中國以企業為主的農業走出去的第一次。在此之前，中國農業走出去大多數是承擔國家的對外援助項目。

　　走出去回眸

　　而在經歷了2004年國內大豆企業與國際供貨商之間的價格風波之后，一些企業開始自發在巴西、阿根廷等國種植大豆以確保國內供應。但因為缺乏根基，這些零星的嘗試，大多未成氣候。

　　2006年時，隨著國內糧食安全緊張狀況加劇，中央政府開始出臺支持農業走出去的政策。商務部、農業部和財政部聯合下發了《關于加快實施農業“走出去”戰略的若干意見》，農業部還專門制定了《農業“走出去”發展規劃》。同年，商務部、農業部和財政部牽頭成立了由十個部門組成的農業“走出去”工作部際工作協調領導小組。

　　2008年舉行的中央十七屆三中全會指出：擴大農業對外開放要堅持“引進來”“走出去”相結合，提高統籌利用兩個市場和資源的能力。同年，商務部和農業部牽頭成立了由14個部門組成的境外農業資源開發部際工作機制。

　　雖然在2010年時，農業部部長韓長賦就表示，中國實施農業“走出去”戰略的時機和條件已經成熟，但不管是上述協調小組還是部際工作機制，在此期間，均未做實，仍是相對務虛的體系。而此時中國的海外農業戰略意圖到底為何，實際也處于模糊的狀態之中。

　　進口的趨勢正是在這種模糊性之下日益做大：中國的糧食進口主要集中于美國、巴西、阿根廷等國家，集中度甚至超過石油主產地。以美國為例，2012年時，中國從美國進口大豆占當年中國大豆進口總量的44.5%(2597萬噸);從美國進口玉米占玉米進口總量的98.1%(511萬噸)。從2001年到2012年，中美農產品貿易逆差為214.9億美元，占中國農產品貿易逆差的43.7%。

　　為了對這種情況進行扭轉，2012年2月，陳錫文在國新辦新聞發布會上的態度，被認為是代表了官方最新的態度。他強調，在中國農業“走出去”的戰略實施過程中，重要的是爭取雙贏和多贏的格局。可以到一些糧油的出口國家去設立農產品的初級加工廠，幫助當地擴大就業，也把一部分企業的利潤和稅收留在當地。還可以采取技術和經濟的援助措施，加大對非洲地區的援助。

　　他還提出了另外一個重要觀點：中國在海外投資農業，產品并不一定要運回中國。“我們堅信一條，只要有糧食增產潛力的地方，能把這些潛力發揮出來，全球的糧食供給能力增加，對中國的糧食安全就是一個非常大的支持。”

　　多方推動之下，國家發改委于今年開始起草“農業‘走出去’戰略規劃”。其中，未來國內企業到境外投資“農、林、漁(業)”，都將獲得包括財政、金融、稅收和保險在內的一系列政策支持。

　　中國海外農業戰略草圖

　　按照農業部《農業走出去研究》課題組的相關研究報告，中國農業走出去的主要戰略目標，共分為四個：一、充分利用國外資源，保障中國農產品有效供應;二、充分利用國外市場，消化國內部分優勢農產品剩余;三、充分利用國外先進技術，全面提升中國農業國際競爭力;四、增加國家、企業、農民收入的目標。

　　為了實現這些目標，具體的規劃是：

　　首先，農業對外直接投資方式。應盡量減少購買資源(如土地)的形式，以直接投資和訂單農業形式參與農業投資，可實現技術、標準和技能的轉讓，以更好地獲得信貸和市場。目前，發達國家的跨國公司在全球范圍內開展訂單農業遍及110多個國家和地區。生產范圍涵蓋多重，占農產品的總量份額很大。

　　其次，農業對外直接投資領域。目前農業對外直接投資主要集中在生產環節。借鑒發達國家經驗，應該不斷擴展，還應向流通、加工等環節延伸。應重視在國外直接建設倉儲、碼頭、加工等物流設施。根據目前中國農業對外直接投資的分布特點，急需在以下幾個國家和地區建立倉儲、碼頭等物流設施：在巴西、俄羅斯建立大豆收儲體系、倉儲物流體系;在東南亞興建鮮活農產品物流設施等;在智利、秘魯等漁場建立港口、儲運、加工物流體系。

　　第三，農業對外直接投資區域。應選擇“周邊、非洲、拉美、西方”四大地域作為農業對外直接投資戰略區域。

　　而在具體的實踐當中，則應“以民間投資為主，政府援助為輔;重視長遠經濟利益，兼顧政治利益和短期商業利益;以擴大當地供給為主，兼顧向本國市場輸出;遵守投資地的法規，認真履行投資者的社會責任，發展與投資地農民、企業和國家的合作共贏關系”。這份報告指出。

　　就目前實踐來看，目前的中國海外農業投資，仍然以建立海外油料基地，增加外部油料供給為主線。中國社科院農村發展研究所副研究員廖永松則就此分析指出：在大宗農產品的全球布局上，中國“走出去”的思路是很清晰的。

　　“中國與國際上其他國家簽署協議，中亞主要是為了進口小麥，南亞、東南亞是為了水稻，美洲是為了大豆、玉米，非洲的援助性質較為明顯。”廖永松說，“在中亞、非洲、俄羅斯遠東等海外地區進行大宗農產品布局的潛力很大。不過對于中國政府來說，這其中有多方面的考慮：一是地緣政治，二是糧食安全，三是戰略性考慮。”

　　目前概況

　　從總量上來看：2004年-2010年，中國農林牧漁對外直接投資的存量從8.34億美元增長到26.12億美元，增長2.1倍，年均增長21.0%;2003年-2010年，中國農林牧漁對外直接投資的流量從0.83億美元增長到5.34億美元，增長5.6倍，年均增長30.8%。

　　從區域分布上來看：中國農業走出去已遍及全球五大洲。據《財經》記者不完全統計顯示：目前全國有300多家企業在全球46個國家或地區開展農業資源合作開發，從業人員6萬余人，開發土地30余萬公頃。總的來看，比較集中分布在東南亞、俄羅斯、南美洲及非洲。

　　從行業分布來看：總的來說，發展規模較大、速度較快的產品和行業主要集中在中國國內需求旺盛而自我生產比較優勢不強的產品或產業，主要包括大豆、玉米、水稻、天然橡膠、棕櫚油、木薯的種植、加工、相關倉儲物流設施的建設以及遠洋漁業等。

　　從經營方式看：企業最初大多以獨資形式進行境外開發，目前企業大多以合資形式進行開發。從發展模式上來看，有“公司+農戶”模式，有直接新建、收購或租用生產基地或加工廠的，還有直接利用當地的生產服務體系的，等等。

　　三大主糧去年凈進口總數為1900萬噸左右，今年前七個月的總數也已達1143.9萬噸。不僅如此，繼玉米在2011年進入“全面進口元年”后，中國亦有望于今年超越埃及，成為全球最大的小麥進口國。國家糧油信息中心預測，進口總量將達650萬噸

　　三種模式

　　一、“國家隊”模式

　　1.重慶糧食集團(下稱“重糧集團”)。重糧集團是由市政府出資、將原重慶糧油集團以及全市300多家國有糧食企業通過資產重組整合而成，2008年2月26日正式掛牌成立。2011年4月，該集團正式公布投資25.03億元在巴西建設大豆基地。這是目前為止中國糧油業海外最大規模的一筆投資。2011年底，該集團已將40萬噸在巴西生產的大豆分批運抵回國。

　　根據重慶市政府方面的說法，重糧集團未來幾年運回國內的大豆將可達1000萬噸。除此之外，“十二五”期間，它還將在巴西、阿根廷、加拿大等地建成五個境外大豆、油菜等農產品生產加工基地。

　　2.中糧集團。作為中國最大的糧油食品貿易及糧油食品加工企業，中糧集團曾經兩次出擊收購澳大利亞糖業巨頭。2011年7月19日，中糧集團在兩大跨國糧商邦吉、路易達孚的夾擊中脫穎而出，成功并購澳大利亞塔利(Tully)糖業公司接近99%的股份，但隨后中糧在并購另一家澳大利亞糖業巨頭公司時，敗給了新加坡豐益國際。

　　目前，中糧正繼續尋找可行的海外投資機會和目標，通過并購等方式積極“走出去”。未來幾年在境外發展的主要目標是擴大大豆、木薯、酒及糖等業務。

　　3.黑龍江農墾總局。計劃到2015年，在俄羅斯、巴西、菲律賓等國家和地區建設糧食種植、畜牧養殖、木材采伐等類“域外墾區”超過4000萬畝。

　　4.國家開發銀行。作為中非合作論壇峰會的成果，國家開發銀行2007年出資成立中非發展基金。2010年，中農發和中非發展基金聯合成立中非農業投資有限公司(中非農投)，并在收購一個農場后改名為中非農投坦桑尼亞公司。

　　5.中農發集團。重點是在非洲、南美、澳洲、東南亞開發農業、漁業等資源，未來三五年內開發利用境外農業土地的目標是1000萬-3000萬畝。

　　二、中烏合作模式

　　2012年，中國進出口銀行與烏克蘭方面簽訂了“貸款換糧食作物”農業貸款合同。烏克蘭向中國供應玉米，以此換取中方提供的30億美元信貸額度。這種模式在中國歷史上還是第一次。

　　此外，兩國還在烏克蘭共同設立了一個聯合建設項目基金，2013年可望獲得6億美元出資。

　　三、 民營企業自發“走出去”模式

　　2004年經歷大豆價格風波后，一些中國農企開始在巴西、阿根廷和俄羅斯等國種植大豆以確保國內供應。大多未成氣候，成功的有浙江福地農業公司。2007年，它在巴西的托坎廷斯州和南里奧格蘭德州購買了1.6萬公頃和1000公頃土地。2008年4月，福地農業正式宣布到巴西開墾荒地，試種大豆。

　　而從上世紀90年代初期以來，黑龍江也在發揮毗鄰俄羅斯地緣優勢積極向外投資。經過近20年發展，黑龍江對俄農業開發合作主要有政府間合作開發、企業開發、農戶聯合開發和農村種養大戶開發等四種合作模式。其中企業開發模式占50%左右，全省對俄農業開發合作企業達到110家，其中股份合作企業58家，民營企業40家，國有企業12家。

　　劣勢重重

　　目前來看，不管上述何種模式，在進入到海外的環境當中時，均會遇到各種難題。而2004年開始實施的中國重慶(老撾)農業綜合園區項目，因經歷了體制和政策扶持的雙重困境，一直被當做海外種地模式的一個典型案例在業內進行研究。

　　這一項目于2004年開始實施，是當年中老兩國簽署的11個合作項目之一。按照規劃，園區面積5000公頃，可有效解決三峽庫區移民剩余勞動力問題。

　　但該項目的結果是：2004年試種成功后，項目一直停滯。一直到2008年，項目用地仍然是試種的43公頃。到目前，前去投資的企業基本已經全部退出。

　　結合這一案例，綜合目前各方的意見來看，中國企業目前走出去所遇到的主要困難有：

　　一、國家層面總體規劃的缺失。目前大多是自發行為，沒有總體規劃做指導。因此企業在直接投資時往往一哄而上，有時進行惡性競爭。

　　二、投資國制度和市場環境變化的不確定性。目前表現為四個方面：(一)投資貿易保護導致壁壘限制;(二)制度環境差異引發糾紛;(三)輿論壓力干擾政府決策;(四)政局不穩影響項目合作。

　　三、對外投資農業的跨國企業實力和競爭力不強。(一)企業規模小、投資能力弱。農業投資平均只有幾十萬美元左右;(二)缺少技術創新體系支撐;(三)復合型人才匱乏;(四)行業自律性差。

　　四、政府支持農業對外投資的政策和服務水平有待提高。(一)財政政策。目前只有財政部和商務部出臺的直接補助費用，用于補助企業在海外的前期開發、資源回運、境外突發事件處理費用等，這些政策不僅支持比例小、范圍窄，而且要求非常嚴格，很多中小型企業很難申請到;(二)金融政策。當前中國對走出去企業僅有貸款貼息政策，缺乏專門的融資支持政策;(三)保險政策。險種少、范圍窄;(四)稅收政策。當前還與相當一部分國家沒有簽訂避免雙重征稅協定，操作中存在雙重征稅。

　　而具體到單個的企業層面，目前的主要問題，就是融資難。境外農業投資絕大部分是企業投資。有時候單筆投資可以獲得政策的支持，但要申請、協調、說服銀行貸款，實力薄弱的農企基本無法搞定。這種情況下，能在國外獲得成績的企業，大都有政府背景。

　　以重糧集團為例，為籌集到25.03億元的投資，可謂頗費周折。2010年8月，重糧集團在巴西購買大豆生產基地的項目，先后獲得國家發改委核準和商務部境外投資批復。幾經協商之后，國家開發銀行貸款評審承諾給予支持2.34億美元。究其原因，一是因為重糧集團的國企背景;二是2010年下半年國內農產品價格大幅度上升。

　　為了解決這一問題，2011年4月時，財政部、商務部聯合下發《關于做好對外經濟技術合作專項資金申報工作的通知》，明確國家鼓勵企業到境外投資，“走出去”企業可通過直接補貼和貸款貼息的方式獲得最高3000萬元的財政專項資金支持。其中，在“境外農、林、漁和礦業的合作”將受到重點支持。

　　但目前的問題在于，企業獲得補貼之后，如何協調自身與國家利益之間的關系。“國家派你拿著資金去的，應該便宜一點賣吧，但問題是企業不會這么算賬，它們肯定是哪兒收得價格高賣給誰，不然就去期貨市場出售。”陳錫文指出。

　　“事情還不止如此，企業的算盤是，自己搞海外種植，成本不一定比四大糧商低，最后也不一定能夠跟它們抗衡，而且見效緩慢，不如直接去找現有的渠道了，它們很難談得到國家戰略一說，因此在走出去的時候顯得非常不積極。”一位大豆業內人士告訴《財經》記者。

　　亟須全球農業戰略

　　由于上述重重弊病，中國的農產品貿易格局令人擔憂。一方面，雖然進口規模逐年擴大，但仍然沒有建立有效利用國際農業資源和市場的戰略機制，大宗資源性農產品進口既沒有穩定的渠道，也沒有形成全球供應鏈;另一方面，中國已經是世界上最重要的農產品貿易大國，但仍然沒有話語權。

　　程國強因此建議，應根據中國農業資源稟賦特征和經濟發展的階段性特征，全面研究評估主要農產品供需的中長期趨勢、加工產業結構變化規律，建立基于全球視野的國家糧食安全保障機制，提出新形勢下重要農產品及其加工產業國際貿易的國家戰略。構建統籌利用國際國內兩個市場、兩種資源的農業國際化戰略框架。

　　所謂全球農業戰略，指以建立基于全球視野的國家糧食安全戰略保障機制為基本目標，以提高統籌利用國際國內兩個市場、兩種資源能力為關鍵任務，綜合實施直接貿易、多元化進口、境外農業投資與新型農業國際合作等戰略措施，積極開發全球農業資源、有效利用國際農業市場，深度融合全球農業生產、加工、物流、營銷及貿易產業鏈，構建符合國家糧食安全戰略需要的，持續、穩定、安全的全球農產品供應網絡。

　　在其所著的《全球農業戰略》一書中，程國強提出了構建實施全球農業戰略的支持政策和保障體系的具體建議：

　　一、建立市場導向、企業主導、政府支持的境外農業投資與合作機制。加強和完善政策支持體系。采取財政、稅收、金融等支持措施，鼓勵國內各類有條件的企業參與境外農業投資與合作;

　　二、加強金融支持。對境外農業投資建設，特別是企業自建或并購碼頭、倉儲、加工等物流設施，在貸款利率、期限、額度上給予重點傾斜;提高境外農業投資建設貸款貼息率，延長貼息年限，鼓勵和支持商業投資公司對境外農產品基地建設企業提供擔保，幫助涉外農業企業解決融資困難;

　　三、建立保險體系。充分發揮政策性保險的主導作用，有效調動商業保險的積極性，研究建立符合中國國情的境外農業投資合作保險制度;

　　四、完善稅收優惠政策。避免雙重征稅，境外農業投資企業在還沒有簽訂避免雙重征稅協定的國家和地區已繳納所得稅的，在國內應對其已繳納稅額予以扣除。要積極探索和研究符合WTO規則的其他稅收優惠政策;

　　五、培育境外農業投資主體。一方面支持企業做大做強，特別要支持其健全完善全球糧油生產、購銷、物流、加工全產業鏈;另一方面，積極組建境外農業投資行業協會和海外農業企業協會，加強行業協會在行業自律、價格協調、應對貿易糾紛等方面的作用，為企業實施境外農業投資保駕護航;

　　六、制定促進境外農業投資與合作的配套政策措施。制定國際農業合作支持政策目錄，對參與農業合作開發投資的企業，在糧食進口配額、進口經營權、金融服務等方面，優先給予配套支持。對戰略性的、投資回收期較長的境外農業投資項目，在國有企業考核政策上必須給予區別對待。

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