報告四

　　在堅持糧食較高自給率前提之下，如何在不超過世貿(mào)組織規(guī)定范圍內(nèi)通過補貼等措施提高糧食主產(chǎn)區(qū)及農(nóng)民的積極性，增加糧食產(chǎn)量、降低糧食價格，成為調(diào)控面臨的難題

　　產(chǎn)量穩(wěn)定之途

　　為了穩(wěn)定糧食產(chǎn)能，中國從十年前開始逐漸建立糧食生產(chǎn)補貼體系。目前這一體系已經(jīng)遇到了“補貼總量已達極限、農(nóng)民受益有限”等多重尷尬，如何進行調(diào)整，已是燃眉之急。

　　中國的糧食扶持政策

　　一、補貼政策。從2004年開始，中國開始實行種糧補貼、種糧直補、農(nóng)機補貼和農(nóng)資綜合直補，這四項補貼從145億元增加到2012年的1628億元。尤其是農(nóng)資綜合直補水平，2012年達到了1078億元。

　　二、糧食最低收購價支持政策。從2006年起，中國開始全面實施對小麥、稻谷兩大重要糧食品種進行最低收購價政策。

　　三、對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制。2004年-2011年，中央財政對糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移支付年均增長速度為27.8%，但主產(chǎn)區(qū)財力仍然薄弱。2011年13個糧食主產(chǎn)省人均財政收入3252元，為全國平均水平的83%。

　　而上述扶持政策的主要資金來源，目前共有三種：一、糧食風險基金。1994年建立，初衷是用經(jīng)濟手段穩(wěn)定糧食市場，防止價格大幅度波動。這筆基金由中央財政預算和地方配套資金共同組成。這筆基金的主要列支對象包括對農(nóng)民的直接補貼等各項;二、中央財政性轉(zhuǎn)移支付。在實行新的糧食支持政策后，為緩解產(chǎn)糧大縣財政困難，從2005年起中央財政對產(chǎn)糧大縣進行獎勵。獎勵資金作為財政轉(zhuǎn)移性支付，由縣財政統(tǒng)籌安排使用;三、中央財政專項補貼。對于中央儲備糧油的貸款利息、最低收購價收購糧食儲存期間的保管費用和利息，以及公開銷售的虧損部分，由中央財政專項進行補貼。

　　中國糧食扶持政策的不足

　　首先，支持方式需要進一步完善，糧食增產(chǎn)增收政策目標有待加強。目前的糧食補貼政策在運行中沒有與糧食生產(chǎn)掛鉤。從成本上來看，計稅面積方式比較簡單，但不利于增加糧食供給。

　　其次，糧食補貼標準偏低，支持政策力度不夠。一是用于糧食直補的糧食風險基金地區(qū)間差異較大;二是農(nóng)資價格變化與農(nóng)資補貼的動態(tài)調(diào)整機制尚未建立;三是支持政策覆蓋范圍不廣。如最低收購價政策在有的地區(qū)啟動，有的則不啟動，種糧農(nóng)民利益得不到保證。

　　第三，政策利益主體多元化，糧食支持政策執(zhí)行成本高。這首先是因為中國社團組織不發(fā)達，把一定數(shù)額的直接補貼發(fā)放到數(shù)量龐大的農(nóng)民手中的行政組織成本較高。每年數(shù)百億元的補貼，最后到農(nóng)民手中僅是每畝地十幾或者幾十塊錢。其次，政府實行糧食價格支持政策，一方面在增加農(nóng)民收入和抑制通脹、控制物價的雙重壓力下，增加了調(diào)控政策的難度;另一方面，國有糧食購銷企業(yè)作為最低收購價政策的載體，承擔政策與市場的雙重職能，轉(zhuǎn)移了企業(yè)外部市場競爭壓力，弱化了企業(yè)的競爭意識。同時由于其干預正常的市場價格，政策力度很難把握，對企業(yè)改革和市場機制作用又產(chǎn)生了負面效果。

　　第四，糧食支持政策機制還需完善，糧食支持政策體系有待進一步健全。最低收購價為主的糧食價格支持政策，受到了地方政府和農(nóng)民的歡迎。但同時也存在一些問題，主要是最低收購價格水平的高低確定機制有待進一步完善。如果某糧食品種的最低收購價格水平偏高，中央和地方儲備企業(yè)入市后，影響了其他市場主體的正常經(jīng)營;反之，如果某糧食品種的最低收購價格水平偏低，農(nóng)民不能得到有效保護，可能影響農(nóng)民的種糧積極性。此外，最低收購價政策的費用補貼機制和監(jiān)管機制等仍需進一步完善。

　　高補貼是方向？

　　針對上述種種問題，有人建議，應“以高補貼應對高成本，化解高風險，突破瓶頸制約”。

　　但不少權(quán)威人士認為，這種提議的可實施性其實非常有限。因為，按照中國加入世貿(mào)組織時做出的承諾，中國對于農(nóng)業(yè)的補貼，不得超過其當年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5%。在此范圍內(nèi)，為進行農(nóng)業(yè)政策補貼的微量允許空間，如是則形成了農(nóng)業(yè)補貼的“天花板”。

　　按照國研中心《中國糧食調(diào)控》一書計算，中國2010年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為62897億元，其補貼微量允許空間為5346億元。測算表明，目前中國糧油產(chǎn)品的價格支持，除稻谷、小麥還有一定空間外，其他已經(jīng)逼近世貿(mào)組織允許進行補貼的上限。

　　即使是稻谷、小麥這兩個品種，微量允許空間也分別僅有323.89億元和141.40億元。一旦啟動干預性收購，就有可能突破微量允許水平。這意味著，今后中國基本沒有通過大幅度提高最低收購價、臨時收儲價來提升國內(nèi)農(nóng)民種糧積極性的可能。因此，尋求其他輔助手段，勢成燃眉。

　　廣義的中國糧食調(diào)控手段，主要包括價格支持、直接補貼、糧食儲備、政策性糧食銷售、糧食加工產(chǎn)業(yè)政策、糧食進出口調(diào)節(jié)、糧食市場行政干預等。

　　這套體系逐漸建立的起點是中國加入世貿(mào)組織，其加速發(fā)展則受益于2004年起中國開始實行的糧食市場化改革。自此之后，中國逐步開始對種糧農(nóng)民給予直接補貼、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼等補貼，并開始對主要糧食產(chǎn)品稻谷和小麥實行最低收購價政策。

　　2008年以來，中國又開始對主產(chǎn)區(qū)玉米、大豆、油菜籽實行臨時收儲措施。以此為標志，中國以補貼和價格支持為基礎(chǔ)的糧食調(diào)控制度得以基本建立。

　　財政部財科所一份報告指出，中國糧食調(diào)控制度有幾個特點：一是價格支持政策成為補貼支持農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性措施;二是政策性補貼由流通環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對農(nóng)民直接補貼逐步成為支持農(nóng)業(yè)的重要方式;三是農(nóng)業(yè)補貼總額和支持水平大幅度提高;四是農(nóng)民負擔大幅度減輕。

　　但結(jié)合實踐經(jīng)驗來看，這套體系仍存在一系列亟須調(diào)整的地方。

　　首先，中國的農(nóng)業(yè)補貼分散到每個農(nóng)民身上的數(shù)量有限，已出現(xiàn)“中央當投入、農(nóng)民當收入、地方當負擔”現(xiàn)象。

　　以2011年三項糧食直補為例，其總額已占到了每畝耕地凈利潤的30%，在農(nóng)民收入中，補貼收入已占到了總收入的8%。

　　矛盾在于：中央對農(nóng)業(yè)的補貼本意是希望農(nóng)民將其投入生產(chǎn)，改進生產(chǎn)設施，但后者則將錢徹底當作其收入來源，他們依然沿用過去的生產(chǎn)方式，糧食等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本因此并未得到降低。

　　因為補貼在全國范圍內(nèi)進行平均，糧食主產(chǎn)區(qū)并未因多產(chǎn)糧食而獲得更多的額外補貼，故其積極性受到了相當大程度的影響。“我希望種糧食能夠有尊嚴，但現(xiàn)在往往因為不出政績，讓人感覺不到這種尊嚴。”在一次農(nóng)業(yè)會議上，東北一位主管糧食生產(chǎn)的副省長表示。

　　近兩三年來，伴隨著糧食宏觀調(diào)控機制的不斷強化，糧食市場政策化還出現(xiàn)了明顯的負面溢出效應。

　　所謂糧食市場政策化，是指2004年糧食流通體制市場化改革以來，政府通過實施最低收購價、臨時收儲、政策性收儲糧食拍賣等市場干預政策，掌握了市場上的大部分糧源，糧食市場供應主要依賴政府拍賣政策性糧食庫存，形成了政府調(diào)控政策主導糧食市場基本走向的格局。

　　自2008年起，政府連續(xù)多年提高小麥和稻谷的最低收購價格，如此則向市場發(fā)出了強烈的托底信號，市場亦因此逐步形成了糧價只漲不跌的預期。產(chǎn)區(qū)農(nóng)民惜售心理也因此日益增強，售糧節(jié)奏出現(xiàn)明顯變化。

　　一般而言，進入1月后，本應是農(nóng)民集中售糧高峰期，由于有臨時收儲和補貼收購等托市政策托底，農(nóng)民預期玉米價格有上漲空間，因此持糧待漲、擇機而售，售糧進展緩慢，導致市場供應不足，而加工企業(yè)抬價收購，又助長了農(nóng)民惜售心理，因此形成了惡性循環(huán)。

　　此舉“不僅不利于推進糧食市場化改革，而且對糧食行業(yè)發(fā)展和競爭力提升形成嚴峻挑戰(zhàn)”。程國強稱。

　　政策調(diào)整“在路上”

　　諸種因素倒逼之下，糧食調(diào)控政策調(diào)整已經(jīng)到了關(guān)鍵期，改革可能加速。

　　目前得到普遍認同的基本政策調(diào)整框架為：穩(wěn)步增加總量，確保每年補貼增幅不低于財政收入增幅，農(nóng)業(yè)補貼占農(nóng)業(yè)增加值的比重應從目前的5%逐步提高到8%，將補貼空間用到最足;優(yōu)化補貼結(jié)構(gòu)，補貼品種、環(huán)節(jié)、生產(chǎn)對象;農(nóng)業(yè)污染問題日益嚴峻，應考慮將治理污染納入農(nóng)業(yè)補貼的政策體系當中。

　　也有學者指出：糧價調(diào)控的根本著眼點應該是讓中國的糧食生產(chǎn)具備核心競爭力。目前一系列調(diào)控政策大多僅有臨時性效果，缺乏明確的核心政策導向。

　　有發(fā)改委相關(guān)官員向《財經(jīng)》記者透露，為了緩解上述糧價調(diào)控中的難題，目前正在研究通過兩項較有“突破性”進展的調(diào)控政策。

　　其一，為了鼓勵主產(chǎn)區(qū)多生產(chǎn)糧食，多向外地調(diào)糧，主產(chǎn)區(qū)利益補償機制正在研究制定之中。目前的政策框架設定為：既根據(jù)調(diào)出數(shù)量對調(diào)出地區(qū)進行補貼，也由銷區(qū)對產(chǎn)區(qū)進行補償。“非議不少，但為了保證糧食安全，調(diào)整是一定要進行的。”上述官員稱。

　　除此之外，另外一個有望盡快提上議事日程的，是進行糧食價格形成體制的調(diào)整。可能的方案之一，是建立目標價格制度，實施差價補貼，以此完善糧食等農(nóng)產(chǎn)品的價格形成機制，保障農(nóng)民的合理收益，提高其種糧積極性。

　　所謂目標價格制度，指的是國家或某一地區(qū)綜合一定時期內(nèi)種植成本的實際增長和農(nóng)民的合理收益等因素，制定一種政策性參考價格。以農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心提出的大豆目標價格補貼制度為例：如果市場價格低于目標價格，按兩者的價差核定補貼額，由政府直接補貼給農(nóng)民;如市場價格高于目標價格，則不啟動。

　　這種補貼制度，是在糧食購銷放開、價格由市場形成前提下制定和展開的，不同于托市、臨儲等對市場進行直接價格干預的政府定價形式。其好處為，目標價格通過直接補貼給農(nóng)民，間接作用于市場，是對市場價格的間接調(diào)控，有利于避免市場價格信號的扭曲和失真。

　　但這項改革的難度并不小。“對目標價格進行補貼，涉及到一系列體制性變革。”相關(guān)研究人士指出。最困難的地方之一，在于目標價格如何確立。其次則是如何測算農(nóng)民接受補貼的范圍和強度，是按照面積、產(chǎn)量還是商品糧數(shù)量進行補貼，現(xiàn)在尚無定論。

　　不管以何種標準進行補貼，目前都存在著一定的技術(shù)難度。因為農(nóng)民到底種植了多少耕地，產(chǎn)量到底是多少，均是一筆糊涂賬。可能的方案之一，是通過衛(wèi)星遙感技術(shù)進行測算，然后根據(jù)種植面積和產(chǎn)量，將補貼包干到省，由其來發(fā)放補貼。

　　今年8月，一份由國家發(fā)改委上報的重點針對糧食托市收儲改革的方案未能獲得國務院最終審核，其被否的原因之一，正是上述難題。

　　知悉情況的人士向《財經(jīng)》記者表示：因補貼政策具有剛性特征，往往只能加不能減，路徑依賴比較嚴重。所以相關(guān)決策部門在進行改革時往往比較慎重，因此，對于任何相關(guān)政策的進展速度，都不應過分樂觀。

　　三大主糧去年凈進口總數(shù)為1900萬噸左右，今年前七個月的總數(shù)也已達1143.9萬噸。不僅如此，繼玉米在2011年進入“全面進口元年”后，中國亦有望于今年超越埃及，成為全球最大的小麥進口國。國家糧油信息中心預測，進口總量將達650萬噸

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