報告二

　　一方面，糧食單純依賴國產日益變得成本高昂且不現實;另一方面，糧食進口也將和能源一樣成為中國的軟肋，使中國更容易受到外部壓力的打擊

　　結構平衡取舍

　　為保證糧食結構安全，中國正面臨以下三重取舍。

　　取舍一：18億畝耕地紅線存廢

　　總體來看，截至2012年底，中國耕地總數已經接近18億畝紅線;人均耕地不足1.5畝，不到世界平均水平的二分之一，發達國家的四分之一。

　　聯合國對耕地有一個警戒線：人均耕地少于0.8畝的時候，會發生生存危機。而目前中國2000個左右的縣里，有600多個縣人均耕地面積低于0.8畝。

　　在耕地質量下降、后備土地資源不足的情況之下，近年來關于“中國的18億畝耕地紅線是否要守住”的爭議，仍然一直不斷。

　　最新的一次出現在今年全國城鎮化會議召開之前，“金融四十人論壇”在會前提出了《土地制度改革與新型城鎮化》報告，建議“改變嚴守耕地紅線的思路，擴大城鎮建設用地規劃”。

　　在全國城鎮化工作會議召開前夕，這份有國家發改委相關官員參與的學術報告一經推出，便引發強烈關注。

　　目前針對這一觀點的反對意見主要集中在兩點：

　　一、從供給需求理論而言，全世界范圍內充分調配資源是沒有問題的，這符合理論邏輯。但目前并不存在一個完美的全球糧食市場;

　　二、中國的糧食總產量接近60000萬噸，全球的交易額是30000萬噸，如果中國出現糧食短缺，沒有哪個國家能夠解決這個問題。

　　“中國目前至少需要30億畝以上的國土面積才能滿足需求。但中國18.2億畝耕地轉化成播種面積，大約只有24億畝(一畝地一年種植三季作物，即為3畝播種面積)。守住18億畝耕地還進口那么多糧食，不守住會怎么樣?”中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文說。

　　“放棄耕地紅線不影響糧食安全的說法，實際上是理論上很豐滿，現實卻很骨感。”中國社會科學院農發所研究員張曉山也認為。

　　按照他的回憶，這一紅線最初是以中國的糧食需求為基礎制定出來的。按照中國農業科學院的規劃，到2010年和2030年，如果糧食完全自給，需要耕地數量分別為19.2億畝和19.47億畝。但是方案做出來之后就發現，這個耕地面積已經守不住了，于是就往后退：如果實現糧食95%的自給率，則2010年和2030年分別需要18.24億畝和18.5億畝的耕地。

　　“換言之，這已經是退到不能再退的底線了。”張曉山說。

　　事實上，上述報告也提出了從保證實物耕地總量紅線轉向保證以產量加權的土地當量紅線，實現全國范圍內的土地占補平衡。

　　所謂的“當量”，即占用耕地和補充耕地在產出能力和質量上要平衡，不是說占一畝就簡單補一畝，而是以占用土地的產出能力為依據，補充的土地產出能力也必須與之平衡。 換言之，占用一畝土地如果一年產糧食1000公斤，補充的一畝土地如果一年只能產500公斤，那么就需要補充兩畝地，反之亦然。

　　取舍二：糧食安全觀重構

　　一直以來，中國走的是一條依靠國內滿足國內需求的道路。原因可以歸納為：

　　一、人口眾多，米袋子系在別人的腰間，糧食安全、經濟安全和政治安全，都不可取。決策層對此認識基本一致;

　　二、中國經濟實力長期薄弱，外匯儲備有限;

　　三、中國糧食生產能力長期處于滿足不了國內需求的狀態，提高農業綜合生產能力是中國經濟社會發展中的重大問題;

　　四、中國糧食貿易方面的大國效應非常明顯，一旦增加相當于國內需求1個-2個百分點的糧食，都會引起國際市場的巨大波動;

　　五、在長期冷戰的狀態下，糧食禁運有可能成為重要的制裁手段。

　　如上所述，在國內農業資源開發潛力已接近極限的前提之下，中國糧食安全的總體思路亦正在面臨重構。目前來看，各方關心的焦點，是如何衡量中國的糧食自給率問題。

　　國研中心研究員程國強認為，按照中國目前的農業資源條件，糧食增產只具有總量統計學意義。短期內糧食增加，并不能緩解目前我國糧食供需的結構性矛盾。不應該簡單地用糧食自給率來衡量中國糧食安全與否。

　　他因此建議有關糧食安全的認知應進行重構。“評估糧食安全要有科學、合理、理性的體系。中國應該參考糧農組織有關糧食安全的指標，來構建一個符合中國國情的糧食安全指標體系。”

　　就目前的情況來看，中國的糧食觀重構有兩個基本方向。

　　其一為增加內涵，由單純重視生產和總量過渡到關注糧食生產的各個方面。農業部農村經濟研究中心產業與技術研究室主任張照新從2005年開始致力于糧食安全內涵的專題研究。在他看來，中國的糧食安全政策與國際上有所區別。

　　“目前國內糧食安全政策更多強調的是總量，即供應上的安全，而實際上應該強調三方面，一是有，第二是買得起，第三是買得到。希望可以通過討論、共同發聲，幫助我們的國家逐步完善糧食安全政策，從原來較多重視總量，過渡到既有量又有類的政策。”張照新說。

　　這一觀點暗合了今年由北京工商大學承擔的《中國糧食安全發展報告》課題的觀點。該報告指出：糧食安全不僅僅包括生產的安全，還涉及物流、交易市場、進出口、消費、金融、財稅、儲備、價格、預警等安全，是一個完整的體系概念。

　　其二為由單純依靠自給，過渡到在有條件的情況下增加進口。2013年4月，在中國《農村綠皮書》發布時，國務院研究室農村司司長郭瑋就此問題提出了一種新思路：按照人均消費389公斤-395公斤計算，全國糧食基本消費量是52265萬噸-53485萬噸，按照95%的自給率計算，就是49650萬噸-50830萬噸。

　　他認為，近幾年糧食進口增加，主要是基本需求以外的其他消費增加的結果，有一部分甚至是高等消費需求。此種情況下，進口一部分糧食同時出口一部分糧食的加工品，其實并不影響糧食安全。

　　“新形勢下，不能籠統地以糧食自給率衡量糧食安全是否存在問題。保持糧食安全的自給率，應該是滿足人們基本實物消費的糧食自給率，而不是全社會糧食總消費的自給率。”郭瑋稱，“中國只要保持糧食自產5000萬噸以上，糧食就是安全的。”

　　“把糧食安全定義在一個什么樣的定義和百分比上?有人講95%、90%、80%。品種不同，時間不同，結果是不一樣的。但有一條是一樣的，那就是我們不應該這么嚴格地百分之百地用自己的資源。中國是不需要這樣的。長遠來講，這對民族的生態環境是一個非常好的影響。”近期在參加中國糧食安全高峰論壇時，中糧集團董事長寧高寧表示。

　　取舍三：進口什么、如何進口

　　據中國海關統計，2012年1月到12月，中國進口谷物為1398萬噸，大豆5838萬噸(2011年分別為545萬噸、5250萬噸)，以中國2012年的糧食進口總量(包括大豆)7236萬噸計算，已相當于中國全年糧食產量的12.2%，占當年中國獲得糧食總量(自產量+進口量)的比例約為11%。

　　全國政協常委、四川通威集團董事局主席劉漢元因此認為：廣義的糧食進口依存度目前已經超過三分之一，在不久的將來，這一數字還將很快接近或超過一半。

　　在現有土地產出能力滿足農產品自我供需平衡難度不斷加大、承認中國需要增加進口的大前提之下，中國對哪些產品必須立足于國內生產、哪些產品要利用國外資源解決，需要進行抉擇。“由于涉及支持保護政策的調整，明確國內糧食生產重點領域的過程將會是一個復雜的過程，但不明確方向和重點，我國將長期處于什么都抓、但都抓不好的局面，糧食安全戰略將長期被懸空。”由國研中心副主任韓俊主編的《14億人的糧食安全戰略》一書中明確表達了這樣的憂思。

　　從目前的情況來看，矛盾的焦點在于谷物和豆類的爭地問題。在兩者之間進行選擇，必須立足于兩類產品本身的特征。在世界農產品供求緊張的情況下，谷物產品是最容易列入各國政府實施貿易管制甚至禁止貿易的產品。從產品可替代性來看，現有的口糧消費和絕大多數飼料糧很難找到能量和營養相當又為消費者歡迎的替代品種。

　　“因此，對人口大國而言，基本做法是優先確保谷物自給。如沒有實現這一目標的條件，就選擇口糧基本自給的戰略。從客觀條件來看，我國只能有限滿足谷物、走谷物平衡的道路。只要支持保護制度能夠得到完善，這一目標是可以實現的。”該書指出。

　　而在明確發展重點以后，要堅持“不與糧爭地、不與人爭糧”的原則，提高油料的供應能力。重點要解決的問題包括：首先，加快提高油料作物單產的競爭力;其次，合理利用山區，大力發展木本糧油產業;第三，在偏旱地區因地制宜發展雜糧作物生產。

　　而在解決了進口的種類取舍之后，韓俊亦在此前為《財經》撰文時指出了進口的方式及程度：一、應把糧食安全的重點放在基本口糧方面，對飼料用糧采取更加靈活的策略。應推行南進北出的進出口策略。南方銷區可利用WTO配額從國際市場進口玉米、小麥及其制品和飼料等產品;二、即使城鎮化能順利實施，2020年和2030年中國農業勞動力仍會多達2.1億人和1.6億人。在國內糧食生產仍有很大潛力可挖條件下，過度進口糧食，必然會沖擊國內糧食生產，造成大量農民失業，進而影響社會穩定。

　　農業部農村經濟研究中心研究員陳潔建議，在此基礎之上，中國需要考慮的是其進口角度的糧食安全問題。其內涵包含三層意思：

　　一、在國內糧食市場供不足需時可從國際市場上獲得滿足國內需求的糧食產品;

　　二、有相應的能力從國際上進口糧食;

　　三、進口不會危及國內糧食產業安全和持續健康發展。

　　在增加進口安全程度方面，國內學者目前的意見則為：

　　一、中國要把自己定位成“糧食凈進口國”，在適當時候讓世界各國知道中國將進口糧食的預測數量，公開自己的進口意圖，向世界市場發出明確信號，就會刺激所有的糧食出口國增產糧食，世界供應充足，可以減少風險;

　　二、世界糧食禁運越來越不得人心。而且，中國糧食消費中越來越多的部分是用來飼養牲畜的，即使出現禁運，只要把畜牧業的產量向下適當調整，就可以減少需求。

　　在增強具體的調控措施方面，農業部《不同糧油種植模式研究》課題亦給出了相應的對策：

　　一、加強進出口調控。具體措施為：(一)明確開放市場的優先順序。堅持農產品轉化品→非基本需求農產品→非口糧谷物→口糧的開放順序?？诩Z必須實現總量供求平衡，只能極為有限地利用國際市場。在現階段可適度擴大肉類、飼料、食用油、糧食深加工產品等的進口，適度增加大豆、棉麻等非基本需求農產品的進口;(二)制定合理的進口儲備制度。將干預國際市場放到與調控國內市場同樣重要的地位來考慮，主動提高庫存水平。庫存既要用于平抑國內市場，而且在適度時機向國際市場拋售?？梢钥紤]成立專門的操作國際糧食貿易的公司，也可以通過加強中儲糧公司的力量來完成;(三)提高貿易話語權。在政府主導或支持下加快健全重要農產品進口企業的行業協會，整合進口需求，形成合力。加快發展和完善雙邊和多邊貿易機制，充分利用雙邊協定和多邊協定，建立互利、穩定的出口國貨源基地。加強與其他農產品進口國的合作，建立聯合談判機制，提高談判能力。支持商業化經營的糧油貿易企業參股控股國際大糧商?？梢栽诟劭诮H性的大型交易市場，培育國際化的區域性定價中心;(四)建立穩定的產銷關系。在糧食增產較快的國家和地區，通過并購現有物流企業或者興建倉儲和運輸系統的方式，打造國際化的物流企業，進一步緊密與貨源地的互利互惠關系;(五)建立產業安全和風險預警與快速反應機制，減少不合理進口對國內糧食生產的沖擊。

　　二、實施“走出去”戰略。

　　三大主糧去年凈進口總數為1900萬噸左右，今年前七個月的總數也已達1143.9萬噸。不僅如此，繼玉米在2011年進入“全面進口元年”后，中國亦有望于今年超越埃及，成為全球最大的小麥進口國。國家糧油信息中心預測，進口總量將達650萬噸

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