應該限制基層政府權力，似乎已成廣泛的共識性認知，學界開出的對策是將更多地職能部門從政府中分離出來，以達致權力的分立和制衡。然而，筆者和華中同仁調查所得的經驗，卻并非如此。下面主要以廣西M鎮為例來分析基層政府的組織形態和權力生態：

　　一、財權與財政政策

　　M鎮是廣西一個傳統的農業鄉鎮，鎮內除了幾家加工企業外，再無更多的工商收入，更無土地財政收入。作為西部欠發達地區，縣鄉財政都較困難，特別是在2006年機構改革以后，鄉鎮的財政權逐漸上收，現在鎮里全部依賴縣財政撥款。M鎮一年有3000萬的財政收入，在全縣各鎮中名列前茅，縣財政統一下撥各鎮每年的運轉經費1.8萬元，鎮政府用“哭爹喊娘”來形容自己的財政狀態，財權支配的缺失導致了政制的式微，甚至有時連必要的工作也難以展開。為了改變財經困局，鎮政府偶爾“另想辦法”，如通過出賣廢舊的鄉鎮企業用地、房屋出租等方式補充資金。一起“哭爹喊娘”的還有各村組織，2013年始，各村開始三資清理，將所有的村級資產統籌管理。廣西地區傳統生育文化、村莊內聚性都很強，為了不得罪本村村民，村干部大多自掏腰包代村民墊付計劃生育撫養費，平均到每個村干部頭上，約三四千元，正好是一年的工資，村干部只能以“白干一年”的說法聊以自慰，三資清理意味著本已局促的村級組織再無自由支配財產的空間。

　　除了財權過小之外，財政政策的不合理成為困擾基層政府的問題。相比于M鎮，作為城郊鎮的湖南N鎮則富裕很多，令N鎮政府煩惱的是農業保險資金的分配問題。農業保險是國家對糧農的優惠政策，由保險公司承保，對受災的糧農進行補貼，然而鄉鎮政府卻始終沒有辦法把錢分給農戶，因為每一筆資金進村，特別是要等差地對接到農戶時，總會引起村莊的軒然風波，同樣的莊稼地，誰的稻損是七成，誰的稻損是四成;誰的損失是未打農藥、自己種植的損失，誰的稻損是自然力所致，無論怎樣判斷，都無法讓村民認為公平，既然村民認為有失公平，接下來就難保上訪、訴訟等行為接踵而來，因此，鎮村都不敢把農業保險分到農戶。不僅如此，農戶是不會交保金的，保金一直由鄉鎮政府墊付或者鄉鎮和村級共同墊付，到了鄉鎮的農業保險補貼資金就成了令鄉政府頭疼的事，分下去就會打破村莊寧靜，甚至帶來治理問題和負擔，不分下去鎮村自己開支就有違規定，只能變通為修路、修水利等資金。N鎮政府困惑不已，撒胡椒面式的惠農政策效果甚微，每戶幾十幾百塊錢，農戶打一次牌就用盡了，而集中到鄉鎮政府那里就是幾百萬，就可以修幾條路和幾個村的水利，幾年下來，村莊的道路和水利建設就會大大改善，這么簡單的道理，為何上面就想不到呢?

　　二、人事權與責任

　　繼續回到M鎮。這幾年來，M鎮的站所大多垂直管理，獨立出鎮政府，如國土、住建、財政所、工商、派出所——他們的人事權都由縣級單位管理;而那些“無事無權”的部門，如計生、文化廣播、林業、水利、司法等則仍歸鎮政府。

　　站所分離出來之后，鎮政府的統籌工作就難以展開，鎮里每周一的例會或者中心工作會議，許多部門就常不來開會，對那些不來開會的單位，鎮政府的制約辦法就是在公布欄上“點名”，雖然基本沒有效果。我們在時，正值“清潔鄉村.美麗廣西”活動如火如荼開展，鎮政府想辦法克服資金和人力的短缺，如找企業捐款等，而許多站所依然無動于衷。除了治安維穩的綜合治理可以統籌各部門的調解糾紛等工作外，國土等職能部門基本各自為政，一位鎮政府工作人員半開玩笑式地說，鎮里需要站所配合的工作，站所消極拖拉，若是有村民違建要罰款時，他們比誰到的都快。

　　人事權的式微，還導致了鎮政府內部的“人浮于事”。一般認為，政府權力過大，人員臃腫才會人浮于事，而M鎮卻出現與之相反的現象。鎮政府現有工作人員十幾人，而出勤、做事的只有一半，鎮領導和辦公室工作人員必須上班，普通干部則難以管理和制約。以前，工作人員的工作由鎮政府發放，通過獎金、罰扣等掌握了績效和考勤的主動權，而2007年陽光工資以后，所有工資一律打到工資卡上，鎮政府一無獎懲的權力，二無獎懲的財力，所謂的績效考核，對象也只是單位，難以落實到個人，鎮政府對工作人員失去了制約，那些年紀大、無升遷希望的人沒有工作的積極性，現在，近半數的工作人員長期不來上班。M鎮的人浮于事，并非無事可做、政府臃腫、閑雜人等太多，而是政府的組織權力過于弱化的結果。

　　行政法的“權責明確”原則主要是指政府應當為其行使權力的行為承擔相應的責任。在M鎮也多次聽聞權責應當明確的表達，作為一個法科學生，雖然知道他們所表達的已經脫離了法學術語本意，卻也很好地表達了當地的權力和責任配置失衡的政治生態。鎮領導和各單位負責人要簽署的責任狀很多：稅收任務責任狀、計劃生育責任狀、招商引資責任狀、耕地保護責任狀等等。只要是鄉鎮地域內的事務，鎮政府都要負全責，包括要承擔那些分離出去的職能部門的安全、治安等工作，盡管鄉鎮政府并沒有管理和支配他們的權力。近幾年，M鎮教師上訪的較多，鎮政府對學校無任何管理權限，但是要對學校內負全責。

　　三、需要什么樣的基層政府?

　　西方法學理論將政府形塑為“必要的惡”，為了防止利維坦式的怪物侵犯個體的權利，也為了防止“絕對的權力導致絕對的腐敗”，而要多方限制權力，建設一個有限政府，但是，有限政府不等于不作為政府。稅改以來，對于基層政府的數次改革，都旨在打造一個“不做壞事”的政府，限制政府做壞事的能力，與此同時，也塑造了眾多無能力“做好事”、甚至無法做事的政府。財政資源、人事組織資源是政府機器運轉的能源，由于財政資金的匱乏，M鎮政府連慰問困難群眾都難以落實，清潔鄉村的活動也只能依賴于企業的贊助和社會性捐款，由于人事組織權的萎縮，甚至連統籌工作的能力也式微。

　　稅改以后，我國政府開始了從對鄉村的汲取向服務的轉型，如果說汲取階段更需要限制政府權力的話，服務時期則應重點提高政府提供公共品、搞好鄉村建設的能力。“服務百姓”并不是一個抽象主觀、無法量化的概念，因為，村民對公共品的需求是具體而明確的，如農業保險，就脫離了群眾的需求。本文的寫作，不是為了鼓吹或打造一個全能型的政府，而是主張，應該給基層政府基本的回應和提供鄉村公共品能力、有統籌治理能力、有維控能力。當下，不斷有聲音呼吁諸多部門從政府中獨立出來，以分離和虛化政府權力，試問，如此實踐，受益者真是廣大農民嗎?

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